档案所见行政公文格式违规问题

文/曾小武 Zeng Xiao-wu



档案所见行政公文格式违规问题

文/曾小武 Zeng Xiao-wu

摘要：文章采用分类归纳的方法，分析行政公文从1980年代至今存续的格式瑕疵，即请示报告文种连用、发文字号格式不规范等问题。探讨导致行政公文格式违规的因素，规范本身存在偏误及标准规范的执行不力是主要原因。

关键词：文书档案；行政公文；格式

如果从国务院1951年公布《公文处理暂行办法》起，到2012年施行《党政机关公文处理条例》止，行政公文标准的确立至今已有60余年，行政公文格式违背国务院标准的情形存续至今。本文总结了行政公文格式违规的具体情形，并简要探讨其形成原因。

一、违规表现

主要包括文种连用和发文字号不规范两个方面。

（一）文种连用

1951—2012年间，国务院出台了6份行政公文处理文件。1981年公布的《国家行政机关公文处理暂行办法》明确规定了公文包括九类十六种，报告、请示分为两种合为一类。之后公布的公文处理文件均明确规定请示与报告单独分类。但从文书档案发现，请示报告连用的情形一直持续至今。（见表1）

表1 某高校请示报告文书档案目录（节选）

从上表看，请示报告文种连用至少达20年之久。高校之外的情形其实有过之而无不及。直到2014年，行政公文中仍能见到“请示报告”连体的身影。

（二）文号多变

1981年国务院发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》起就规定了行政公文发文字号的标准格式——“机关代字+［阿拉伯数字年份］+顺序号”。但公文文号违规的现象延续了几十年之久。笔者随机查阅了1981年至2001年的行政公文档案文书，文号。（见表2）

表2 部分国家机关事业单位行政公文文号列表

上表查阅登记了7个国家机关事业单位的行政公文文号，仅有3单位的文号符合标准。农业部、商业部、华南农大等单位的文号样式一直采用错误模式，且模式任性多样。或将年号置于发文单位之前，如农业部、商业部；或使用圆括弧及年份不全，如农牧渔业部、华农大。后者的文号违规存续了30年以上。

二、成因

公文格式的违规及混乱，凸显出公文处理文件法定性和权威性的尴尬。其尴尬缘由，客观上是公文标准存在明显瑕疵，主观上是公文标准执行不力。

（一）标准不严谨

作为公文的规范标准，国务院发布的行政公文处理文件也有部分存在明显的偏误。

1. 格式欠当

（1）年份格式操作不便

公文处理文件要求年份采用方括弧的规定，该要求影响到计算机打印行政公文的操作效率。因为中文输入法输入的方括弧为加黑加厚的“【 】”状态，不合要求；这能临时变换英文输入法或临时插入符号方可出现方括弧“［ ］”。而中文输入法可以一次直接输入圆形括弧“（ ）”。相比之下，输入方括弧环节更多，效率自然更低。这也许就是不少单位多年坚持采用圆括弧做法的原因之一。

（2）成文日期欠科学

行政公文的成文日期在2012年以前要求采用汉字小写表示，为的是显示严肃并防止篡改；而在实际行文中，不少公文采用阿拉伯数字，为的是操作方便，提高效率。阿拉伯数字年份显然操作方便更高效。因此2012年7月实施的《党政机关公文处理工作条例》，不再对成文日期的形式作出明确规定，即汉字或阿拉伯数字均可。

2. 遗漏范围

下述五份行政公文处理文件中有三份遗漏了“命令”的适用范围。（如表3所示）

表3 国务院行政公文处理文件遗漏试用范围一览表

1951年和1981年两个版本的“命令”明示“命令用来发布法律”。而后发布的三份文件对“命令”的解释均为“发布（公布）行政法规和规章”，有违但“命令”一直用来公布法律的事实。例如：

中华人民共和国主席令

第三十二号

《中华人民共和国审计法》已由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议于1994年8月31日通过，现予公布，自1995年1月10日起施行。

中华人民共和国主席 江泽民

一九九四年八月三十一日

该事实也正好与《宪法》第80条“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会，公布法律”之规定相吻合。

3. 张冠李戴

最典型的就是将“规章”与“行政规章”混为一谈。

1987年版公文处理文件的文种“通知” 及五份公文处理文件的“命令”解释均有“发布规章”字样。此解释纯属李代桃僵，误以“规章”为“行政规章”。

“规章”通常指的是“规则章程”，与“规定”近义；而“行政规章”是指有关行政机关依法制定的事关行政管理的规范性文件的总称。其“分为部门规章和政府规章两种。部门规章是国务院所属部委所发布的各种行政性的规范性法律文件，也称部委规章。政府规章是地方人民政府制定的规范性法律文件，又称地方政府规章。”［4］（p416）可见“行政规章”属于规范性法律文件，与“规章”性质截然不同。

（二）公文标准执行不力

行文单位在实际操作环节中不遵守规矩的主观原因，负面作用更为明显。不少行文单位惯以任性妄为来对待公文处理标准，直接导致公文格式瑕疵。

三、建议

（一）端正态度，树立权威

国务院多份公文标准连续出现同一错误，不得不说明相关人员的工作有欠严谨。相关人员应重树责任意识，尽量周全缜密，避免制造明显的瑕疵。如此严于律己，方能树立法规文件的权威性。

（二）建立格式惩戒机制

行政公文格式违规时间之长，很重要的原因在于瑕疵公文得不到管控，更谈不上付出代价，以致错误任性持续。

惩戒机制可以成为防止甚至杜绝公文格式任性犯错的手段。比如，公文收文主体一旦发现公文格式不合规范，即予以退回发文单位，直到合格，方才受理。该做法看似平淡，效果不可小觑。因为公文退回及重发必然耗费发文主体的时间，影响工作效率。为避免类似的代价，发文主体自然自觉遵守公文标准，减少格式瑕疵公文的产生。

（三）设立公文运行监管程序

公文格式惩戒机制的问题在于如何具体实施。根据孙观清的说法，文件运行的一般流程。［5］（如图1所示）

图1显示，一般文件的运行并不缺乏修改环节，但欠缺监管程序，故无法避免公文格式带病运行。

▲图1 行政公文运行流程图

因此，设立公文运行监督就有必要。建议可在发文主体及收文主体二单位内部设置公文运行监督程序。（如图2所示）

▲图2 行政公文运行监督流程图

发文主体的签章环节设置文件运行监督程序，可在文件生效前及时发现问题并及时修正，避免大数量格式瑕疵公文发出；少数带病公文在收文主体的文件运行监督环节中能够被及时堵截，并退回发文主体，要求修正重发。经过二道监控程序后，漏网现象估计仅为个别。

施行代价机制当以预防为主。因此发文及收文的监管环节应以发文主体为主。重点加强发文环节的公文运行监督，方能从源头上尽量避免公文格式带病运行，并减少公文后续运行环节的资源浪费。

（责任编辑：仝建平）

参考文献：

［1］刘访.党政机关公文处理工作条例精解与范例［M］.北京：中国法制出版社，2012.

［2］于成鲲等.应用文大全［M］.上海：学林出版社，1991.

［3］饶士奇.公文写作与处理［M］.沈阳：辽宁教育出版社，2007.

［4］张文显.法理学［M］.北京：高等教育出版社， 2002.

［5］孙观清.官方文件的无力与尴尬［J］.档案学通讯，2013，（5）.

中图分类号：G271.3

文献标识码：A

文章编号：1005-9652（2016）03-0043-03

作者简介：

曾小武（1969—），男，湖南株洲人，华南农业大学档案馆副教授。

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