关于广州市新型社区治理模式创新发展的探讨

◎ 黄安心



关于广州市新型社区治理模式创新发展的探讨

◎ 黄安心

摘 要：新型社区一方面是城市化发展的产物，另一方面又是城市化发展的洼地。新型社区既有传统农村社区的特征，又不断生长着城市社区的特征，在这样的社区构建和创新社区治理模式，需要有独特的角度和方式。首先采用文献法、经验总结法和抽象法，对新型社区相关范畴及国内外治理模式类型、国内城市社区治理实现模式等进行了分析梳理。然后在调查研究的基础上，分析指出了新型社区存在的认识问题和征地拆迁、社区管理服务、物业管理及文化建设四个现实问题。最后指出了广州市新型社区治理模式创新发展对策。

关键词：新型社区 社区治理 社区管理服务 物业管理

改革开放以来，广州市历经数次行政区划变迁，城市区域不断扩大，城市化改造持续进行，由此衍生出众多新型社区。新型社区主要是指实行专业化社区管理（物业管理）服务的社区（如商品房开发小区、经济开发拆迁安置小区、城中村社区、旧城〈村〉改造社区等），是混合型社区。由于新型社区主要分布在广州市城乡结合部，也是新型城市化发展的空间拓展的重点地区，不但承载着广州市经济发展的重任，更是社会管理、社区治理的先导地区，需要探索出适应新型城市化发展需要的新型社区治理模式。根据广州城市总体规划（2011-2020）报告①，广州市中心城区面积与此前十年相比有望扩张超过一倍，意味着未来广州市主要的社区类型就是新型社区。复杂人群的交汇、功能的混合、观念的冲突、利益的博弈和制度的摩擦，成为新型社区特有的现象，也是新型社区建设、发展与治理面临的、亟待解决的重要问题。因而有必要针对新型社区的特点，探索新型城市社区治理模式，促进社会进步与经济增长协调平衡发展。

一、国内外有关社区治理模式理论与实践的综述

（一）新型社区概念的界定

1881年，德国社会学家滕尼斯（Ferdinand Tonnies）首次提出社区的概念，并以人际关系的亲疏远近为尺度区分出社区与社会的不同从而界定出社区的概念。在社区里，人际关系密切、熟悉、信任、相互依赖和富有人情味；而在社会里，人际关系则具有独立、陌生、不信任、契约性等特征。滕尼斯定义社区是由具有共同价值取向的、同质的人口组成的关系密切、守望相助的社会关系或社会团体。②此后，许多学者在滕尼斯社区概念的基础上基于不同的角度全方位地丰富了社区的内涵。英国社会学家麦基文（Robert M. MacIver）认为社区是由长期在某一地域生活的人们所自然形成的社会共同体，除了应将村庄看成社区外，城镇和城市中的街道也可看成社区。美国社会学家戴维·波普诺（David Popenoe）认为社区是指在一定地理区域内由于日常交往而组织起来的一群人。美国芝加哥大学社会学系教授帕克（Robert Park）则言：社区是“占据在一块被或多或少明确限定了的地域上的人群汇集。”③韦伯（Max Weber）视野中的社区主要是指商业交易聚集地的城市社区，在这种社区里，商品及金钱的交易过程是最主要的社会过程。美国社会学家B·菲利普斯曾言：“社区是居住在某一特定区域的，共同实现多元目标的人所构成的群体。在社区中，每个成员都可以过着完整的社会生活。”④

事实上，学者们虽然研究领域与兴趣爱好不同，但是对社区的定义并非莫衷一是，大致可以分为两大类：一类是从功能观点出发，认为社区是由相关联的人组成的社会团体。另一类则从地域观点出发，认为社区是一个地区内共同生活的有组织的人群。⑤归纳起来，从一般意义上讲，社区是指一个固定的地理区域范围内的社会团体或有组织的人群。

基于上述关于社区的概念描述，中国长期以来固有的城乡二元格局自然而然形成城市社区与农村社区两大类型。城市社区是按照城市道路、街、巷、里等分布形成的居住群落或商业群落。农村社区则按照传统村落的划分自然形成。30多年的改革开放使社会、经济高速发展，城市化进程加剧。原来位于城市边缘区域的农村社区逐步被划入城市的范围，包括位于城乡结合地带的郊区、新城区、城中村和城（镇）旧房改造、农村成片商品住宅开发小区等物业区域，并顺应城市扩张、改造逐步转型为城市社区。但是这种转型的城市社区又不能简单地等同于传统的城市社区，它在性质上介于成熟的城市社区和传统的农村社区之间，其本质主要是农村社区特性，并逐渐减弱这种特性，同时兼有城市社区特性，并日益增长这种特性。这种带有城市化进程深刻烙印的社区即是新型社区，它是指区别于由社区内在力量推动，自然演进形成的传统农村社区和城市社区，主要由社区外部力量推动建设、改造形成的，具有明显现代化特征的城乡社区。主要包括商品住宅开发物业小区、经济开发移民安置新村社区、灾后重建居民区、旧城改造居民社区、城中村社区、工业化新村社区、经济功能区（工业园区、交通枢纽物流园区、港口新区等）等。

（二）国内外社区治理模式分析与评价

所谓社区治理模式是指用于落实特定管理社区的方案和特定目的的各种体制、手段与方式等要素的有机结合，并在长期运作中所形成的社区管理、服务的具体形态和关系模式。社区已经成为促进政府、社会、市场共同作用的社会治理格局的重要力量⑥。Hunter⑦认为社区政治权力应该掌握在少数社会名流手中，地方各级官员只起配角的作用。Dahl⑧提出了多元政治论，即社区政治权力应分散在多个团体或个人的集合体中，各个群体都有自己的权力。新公共管理理论强调社区具有公共利益和公共责任的性质，政府在社区管理中起引导作用，充分授权给基层社区，采用民主参与的方式来管理社区。对社区权力结构的不同观点影响着对社区治理模式的探究，并逐步形成以新加坡为代表的政府主导模式、以美国为代表的社区自治模式和以日本为代表的政府指导与民间自治结合的混合模式三足鼎立。Billett⑨等提出通过社区各主体参与职业教育和培训来建立社区建设中“新”的社会伙伴关系。Darcy⑩认为政府应当转变社区管理的思想为社区服务的思想。Doe 通过对加纳社区管理的调查，提出一些关于中介服务机构充分发挥在社区管理中的作用的建议。

在国内外的社区发展过程中，由于地理环境、经济形态、社会结构、历史背景、文化传统、宗教信仰等的不同，各个国家的社区治理模式可谓各具特色。

关于国外的社区治理模式。国外社区治理模式概括起来有三种类型：政府主导模式、社区自治模式和混合管理模式。政府主导模式是一种强调政府对社区管理服务作用的社区治理模式，以新加坡为典型代表。社区自治模式中，政府行为与社区行为之间是相对分离的关系，表现在政府通过制定各种法律法规来协调社区不同利益主体之间的关系，并为社区成员的民主参与提供制度保障，而社区内的具体事务则完全实行民主自治，社区自治组织也依靠社区居民自主选举产生。美国是采取社区自治模式的典型代表。混合管理模式是政府主导模式向社区自治模式发展过程中的过渡模式，这一模式中，政府行为与社区行为之间既相互联合，又各有侧重：政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持；社区组织则在政府的指导下具体负责社区事务，保证社区的正常运转。这种模式的理想状态是政府和社区“双强”，大多数社区治理比较成功的国家，特别是发达国家，都属于这种模式。日本是混合模式治理的代表国家之一。纵观这三种模式，可以发现有以下五方面的共同之处：第一，组织管理机构健全，权限职责明确。第二，社区民间组织发育较好，公众参与程度高。第三，法律体系完善。第四，经费来源多渠道，有保障。目前发达国家城市社区已呈现出政府与社区联合治理、政府与社区合理划分责任界限、社区内部力量占主导地位，社会各方主体共同参与，社区事务处于高度自治的状况和局面。这是我国新型社区治理目前仍然比较欠缺，也是需要重点努力的地方。

关于国内的社区治理模式。由于我国社区建设起步较晚，加上特殊的国情，所以我国的社区治理工作还处于探索阶段，对国外的经验进行了不同程度的引进与尝试。虽然我国的社区治理模式也还不够成熟，不够完善，但也初步形成了各具特色的社区治理模式，主要有政府主导型模式、单位主导型模式、市场主导型模式和社区自治型模式四种类型。总体上，各种社区治理模式都对我国的社区治理起到了一定的带动和示范作用。但深入剖析后发现，我国的社区治理模式仍存在着一些深层问题与缺陷，如：政府统揽社区事务，运作行政化倾向；社区自治组织自治性不够，民众参与程度低；社区管理服务运作依据呈现出行政性，法制性不强；社区中硬件与软件管理“一手硬、一手软”的不平衡状况。在社会管理的力量选择上过多关注社会工作、义工的作用，突出危机管理，而缺少对社会管理的系统思考和全面、长远的规划与建设。特别是一方面频频暴发经济开发和城中村社区改造过程中留下的历史遗留问题，另一方面又在制造新的未来的“历史遗留问题”。

关于国内社区治理实践模式。自20世纪90年代中叶开始，社区建设开始在我国部分大中城市展开，至1999年末，国家民政部在北京、上海、沈阳、武汉、青岛、深圳等城市设立了26个“全国社区建设实验区”，以通过实验区社区治理实践探索的结果和反映来总结社区治理的根本思路、操作原则和基本程序，而后在全国范围进行示范和推广，从而推动全国城市社区的管理和建设。各实验区经过近15年的实践与发展，取得了一些初步成效，为进一步推进全国社区治理工作提供了有益的经验及借鉴。目前，具有代表性的治理模式主要有三种：一是政府引导分步推进的新型社区自治模式：深圳盐田模式。做法是以理顺政府与社区关系进而理顺政府与社会关系为主线、以政府组织和公民自治组织的体系构建和职能归位为主要内容的社区管理体制改革，通过社区治理体制的三次创新，即：进行“居企分离”理念下的居委会和企业（集体经济组织）的分离；构建“议行分设”理念下的新型社区管理体制；形成“会站分离”理念下的“一会两站（社区居委会、社区工作站、社区服务站）”社区治理体制——形成了广受好评的深圳盐田模式。二是以物业服务为基础的市场诱导型社区自治模式：深圳莲花北模式（即物业管理模式）。做法是以物业公司牵头，组织居民共同承担社区的综合管理与服务职能，减弱了居委会的作用（仅保留的一个居委会除计划生育、征兵及办理新生儿出生手续等行政职能外，几乎不再承担社区的其他管理任务），充分利用了市场力量，管理了过去政府想管而又管理不好的事，同时调动了业主的经济民主和社区参与的积极性与主动性，对提高公共资源的配置效率，增加居民满意度，培育社区居民自治意识和能力，推进社区民主自治建设。三是产业经济推动城乡一体化的社区发展模式：成都锦江“五朵金花”模式。做法是在城乡结合部的红砂、幸福、万福、驸马、江家堰、大安桥6个行政村，建设占地12平方公里，以“花香农居”“幸福梅林”“江家菜地”“东篱菊园”“荷塘月色”命名的 “五朵金花”为品牌的观光休闲农业区，形成了以农家乐、乡村酒店、国家农业旅游示范区、旅游古镇等为主体的农村旅游发展业态，促进了农村观光休闲农业的可持续协调发展，成功地探索了一条“农民失地不失利、失地不失业、失地不失权、农民变股民、农民变市民、农村变新貌”的新型社区发展道路。“五朵金花”模式不但探索了建设社会主义新农村的新路子，带动了农村新型产业和相关产业的发展，也促进农村社区向城市社区转型发展。

上述三种模式对构建新型社区治理模式的借鉴意义在于：一是坚持党的领导。各地在改革创新实践中，无论是在社区组织架构的创新中设立社区党组织，还是在街道变为社区中设置党工委，都将基层党组织视为各种组织主体的领导核心。社区管理服务模式创新需要党组织领导、指导和协调，以保证基层社区的稳定发展和文明进步。二是构建“议行分设”的新模式。深圳盐田模式比较好地解决了由农村社区向城市社区过渡的新型社区管理体制创建的内容和路径问题，从居委会“议行合一”的旧体制向以“议行分设”为理念构建的“一会两站”社区管理体制过渡，进而塑造“会站分离”理念下的“一会两站”社区治理体制新模式。三是引入企业化物业管理模式。深圳莲花北的这种政府主导、居民自治与物业公司牵头的社区管理服务模式，被当地学者称为“企业化模式”，不但提高了社区公共服务管理水平，还培育了社区民主精神，较好地解决了一般社区居民参与不足的问题。四是推进城乡一体化进程。通过统筹考虑城乡一体化发展，将当地资源开发、产业发展、农民转居民后的经济收入增长同旧城、旧厂房和“城中村”改造更新，社区环境保护、城市社区管理服务水平提升与社区生活品质提高等有关城乡一体化发展的方方面面统筹起来考虑，保证了城市化的可持续性和不可逆性。五是鼓励各方力量积极参与。各城市在社区管理体制改革中不同程度地调动了社区各方主体的参与。虽然我国社区管理服务模式变革主要是由党和政府主导推进的，但是在推进过程中始终与驻街、社区的单位组织（如多方建立的协调会、物业公司、社区民间组织等）及居民代表等保持协商和联系，努力促成政府、企业单位、社区民间组织和居民的通力合作。

二、广州市新型社区及治理模式创新过程面临的问题

国内外社区治理的经验对广州市开展新型社区治理起到了积极的借鉴与启示作用。但广州市不能照搬任何一种模式。只有首先通过详细的实地调研，深入了解广州市新型社区呈现的各种特性与问题，再吸收国内外先进的、有效的社区治理模式的经验，才能对症下药，为广州市新型社区治理模式的构建开出一张良方。

纵观广州市新型社区的发展轨迹，大多起源于因城市重新规划、企业事业单位由市中心向郊区外迁、经济开发、“三旧”改造而产生的征地拆迁活动等外力推动。因此新型社区的形成在一定程度上被认为是城市征地拆迁的产物。征地拆迁过程中涉及的居民安置、住房分配、款项赔付等问题，往往会遗留甚至直接移嫁到新型社区当中，从而影响新型社区的管理和服务。当新型社区建成，居民入住之后，就面临着如何管理服务的问题。因此新型社区治理模式研究探索的内容应当包括对新型社区治理认识问题和征地拆迁、社区管理、物业融入和文化建设等四个现实问题。为此，本研究课题组先后走访了广州市开发区、萝岗区、白云区、番禺区等城郊区内的典型新型社区，访问了社区征地拆迁工作人员、社区管理干部和工作人员、物业管理公司管理人员、社区居民等，完成了合共361份有效抽样调研问卷，并以SPSS作为数据统计工具，对数据进行了整理和分析。数据结果直观地反映了广州市新型社区治理过程中的重点问题。

（一）有关新型社区治理的认识问题

新型社区治理中一些普遍的、深层次问题是要通过文献研究和访谈、座谈才能了解到的。本研究从社区理论、管理理论和社会学理论的角度出发，对当前广州市新型社区治理存在的深层问题作出系统化梳理：（1）社区治理模式创新的理论依据问题。社区治理实现方式的行政化和基于社区问题解决的以危机处理为特征的被动反应模式仍然是当前社区治理模式运作中存在的主要问题。（2）存在以经济为中心，忽视基层党组织在社区管理服务中的领导作用问题以及缺少政府提供的社区公共管理服务问题。（3）基层政府行政行为边界及有效性问题。受计划经济体制的影响，我国城市管理体制奉行行政全能主义理念，新型社区治理中存在的主要问题是如前所述的“社区行政化”问题。（4）新的社区治理结构健全和运行机制问题。目前我国社区治理的四种模式中，政府主导型治理模式分布范围最广，也最常见，是我国社区治理的主流模式，广州市这一特征更加明显。不仅如此，这四种治理模式的背后都有着政府的影子，都是在政府的主导下进行的治理模式变革，居民、企业、第三方组织往往只是被动地参与社区治理。这种现状很显然是不适应广州市新型社区的治理模式创新发展需要，可借鉴深圳、成都的经验，并根据自身特点推动模式创新发展。

（二）征地拆迁中存在的问题

调查研究发现，广州市新型社区形成过程中存在大量的征地拆迁问题：（1）征地程序不规范。征地拆迁中，不仅要履行征地拆迁手续，还要办理拆迁方案等审批手续和征地报批手续，报批环节多、程序复杂、时间冗长。（2）抢修、抢建等违法违规现象较多。为了获得更多的拆迁补偿，许多村民擅自改变土地的用途，未经主管部门批准多建、乱建房屋及其他建筑物。（3）暴力拆迁引发恶性群体事件。一方面，一些行政机关忽视被拆迁当事人的合法权益，打着“公共利益”的旗号，对不符合强制拆迁的房屋实施强制拆迁。另一方面，一些行政机关并未按照强制拆迁的法定程序对房屋进行拆迁，而且对被拆迁人的补偿也不到位，造成被拆迁人的财产损失。还有某些行政机关或拆迁人为保证拆迁工作的效率，加快工程进度，甚至对被拆迁人采取停水、停电、断路、恐吓等恶劣行为。（4）部分失地农民生活状况欠佳。农民劳动能力较差，无法找到合适的岗位，致使整个家庭的收入无法维持原来的生活水平。同时，随着城市化进程的加快和我国经济的不断发展，农民受城镇消费习惯的影响越来越大，消费支出不断增加。在收入不增反减的情况下，农民承受着更多的现金支出压力。另外，失地农民缺乏与城市居民同等的养老保险、失业保险、医疗卫生教育等社会保障。农村、城乡结合部的征地拆迁是新型社区形成的重要背景，其存在的拆迁赔偿处理和房屋分配得不到有效解决为新型社区开展管理服务工作留下了极大的隐患。在新型社区管理服务工作开展前清除拆迁遗留的障碍是不可避免的重要工作。

（三）社区管理服务中存在的问题

有关社区管理服务方面的调查研究考虑需求和问题的多样性，本研究采取问卷调查方式进行。问卷调查主要以白云区和番禺区为样本，设置了28个关于社区基层管理者工作状况的属性描述，分别测试社区基层管理者的工作现状，与居民之间的关系现状以及社会组织与社区的合作现状，从中分析在社区管理服务方面存在的问题。

1. 社区基层管理者的思想、素质、能力和被动的工作模式制约了社区自治职能的落实。在开展社区日常工作时，83%的社区基层管理者认为他们的工作计划都是按照上级政府的部署来安排的，85.8%表示大部分的工作时间都用于完成上级政府交下来的工作，75.5%表示他们的每项工作都向上级政府汇报，89.2%表示他们的工作绩效由上级政府考核。在工作状态方面，78%的社区基层管理者认为工作压力很大，75.3%认为工作很多，忙不过来，77.6%认为现有工作人员数量不能够满足当前工作量的要求。

2. 社区居民缺乏关心和参与社区事务的热情和途径。差不多一半（49.1%）社区基层管理者承认居民只在有问题的时候才和社区管理人员沟通，电话是其中一种常用的沟通工具；每项工作开展时，社区管理人员总要花很多时间说服居民。63.8%的社区基层管理者都表示他们所管辖的社区外来居民数量很多。49.4%的社区管理者认同外来居民不关心社区发生的事情。

3. 社会组织与社区的合作受制于现有的准入机制。在与社会组织的合作方面，67.6%的社区基层管理者认同社会组织的加入能够减轻社区管理者的工作负担。在实际工作中，社区义工队伍的普及率较高，仅有30.8%的社区表示现阶段没有建立义工队伍。75.8%的社区基层管理者表示社区有和慈善团体、工青妇残等组织一起举办活动。但是仅有42.6%表示有长期合作的社会组织。63.5%表示每次和社会组织合作都要向上级政府申请，45.7%表示和社会组织合办活动要经过繁琐的手续。

（四）物业服务介入社区治理方面存在的问题

对物业服务介入社区治理方面存在的问题，本研究一方面采用Pearson相关系数来描述变量间相关性的强弱程度，从而反映物业服务介入的相关性程度问题。另一方面，通过文献研究和现场访谈了解主要问题的表现。研究结果为物业管理介入到社区服务的必要性与其他项目的相关系数都是大于0且小于1，因此它们之间存在正线性相关关系。这说明物业公司与业主大会的关系、物业公司的服务内容、服务质量、服务收费、物业收费对公司提供服务意愿的影响、政策法规、物业公司能够介入的社区服务类型这些项目朝积极的方向变化时将有利于推进物业管理对社区服务的介入进程；相反这些影响要素朝消极的方向发展，将会阻碍物业管理介入社区服务的脚步。在诸要素中与“介入必要性”相关性最紧密的依次是“物业公司与业主大会的关系”（r=0.482）、“物业公司介入的服务类型”（r=0.481）、“服务内容”（r=0.427）和“服务质量”（r=0.418）。这就说明了物业公司如果能与业主大会建立良性的关系将推动物业服务融入社区服务之中；物业公司能够介入社区服务的工作类型决定了其是否能进入社区服务的领域，因为社区服务工作客观上一部分应该由政府来承担，一部分应该由业主来自治，还有一部分才应该由物业公司来介入；物业公司提供的服务内容与服务质量的改善也有利于促进社区服务接纳物业管理的服务介入。

研究还归纳总结出新型社区在物业服务介入社区治理方面存在的五个主要问题：（1）政府对物业管理在社区治理中的地位和作用认识不足，重视不够；（2）社区居民对于物业服务的认识不足，物业服务的需求未被充分开发；（3）物业公司融入社区服务的广度和深度不够；（4）物业服务的质量有待进一步提高；（5）业主组织的地位缺失。

（五）社区文化建设中存在的问题

研究表明，在非中心城区，近30%的居民不知道自己身边有什么样的文化设施，居民对于文化经费的投入、文化设施的建设、社区文化服务、社区的文化氛围、文化建设的制度、社区文化活动的安排等方面的清晰度和满意度较低。归纳起来，社区文化建设领域主要呈现以下四个问题：（1）社区资源配置不合理，社区资源开发利用不够；（2）社区居民主动参与度不高；（3）社区文化建设队伍结构仍需完善；（4）社区文化建设体制不健全。

三、广州市新型社区治理模式创新发展的对策

（一）新型社区治理模式创新发展应遵循一些重要原则，重构社区治理思维

构建新型社区治理模式应有基本的价值判断，以指导我们的正确决策和模式构建行动。广州市新型社区治理模式创新应以科学的社区治理理论为指导，借鉴国内外相关成果，形成自己的基本判断和原则。

1. 生态耦合原则。应按照新型社区的现状和特点，从生态观念培育并诱发、养成社区治理生态观开始，逐步完善社区组织生态结构，重点构建治理型社区主体生态和多元参与决策的社区运营生态，吸引更多社区主体及资源参与社区治理中来，培育社区活动的多元参与能力，最终达成社区发展的自然生态与社会生态的和谐目标。

2. 综合治理原则。强化社区综合治理，稳固社区行政体系，将源头治理、动态管理、应急处理有机结合起来，提高社区综合管理效能。其关键是改变被动危机处理和简单网格管理等行政化高成本社区管理模式，充分利用现代网络技术和信息技术手段，实现社区行政管理信息化、智能化和低成本高效运作，从而提高社区行政管理效率和效益。

3. 科学发展原则。以正确的科学观为指导，加强对社区治理理论和实践研究，改变社区治理观念、方法的错误偏向和落后面貌。在社区治理实践中，基层社区工作人员要增强工作方法的科学性，改变固有的只重视技术对经济发展的作用，忽视科学知识理论、技术和思想意识对社会、社区治理的作用。实现居民对先进科学技术和先进思想的自愿联结，现代高科技对社区治理智能化的有效应用，推进新型社区治理模式现代化。

4. 物业基础原则。物业是居民最重要的财产，处理好财产（特别是不动产）关系从根本上决定了业主（居民）的幸福感和满意度。物业管理区域与社区重叠，本身的业务具有很强的社区属性，提供的是面向业主集体的准公共服务，还提供部分基层行政组织、社会组织委托的公共服务或社会服务。同时物业小区既是基于业主的建筑物区分所有权实现单元——物业管理区域，也是居民公民权实现的基本单元——人群结合体的社区，可有效实现社区民主参与和民主政治建设。

5. 多元共赢原则。“多元”是指基层社区内部的多元利益主体之间的共生关系。必须要处理好社区居委会、街道办事处、社区党组织、业主委员会和物业公司之间的多元关系。核心是在充分发挥各种主体拥有资源的效用前提下，实现多元主体利益共赢机制，包括单个参与主体的利益持久分享机制，以确保新型社区治理模式持续发育成长。

（二）以新型社区治理模式框架的构建为基础，推进治理体系创新发展

科学的社区管理服务组织设置应从系统思维和动态发展的观念出发来构建。重点是框架应能够明确各管理层级的权力与责任边界；增强社区居民参与社区事务的空间；确保社区治理模式构建有明确的方向和愿景。笔者提出构建一个以小社区为基础管理单元，大社区为宏观调控组织，在党政系统的领导下，由社区自治系统、业主自治系统、社区参与系统共同组成的体现政治先进、多元参与、共同治理、监督有力的“双社区四系统”社区治理模式，使事有所管、人有所为、质有所控、民有所依（如图1所示）。

这个模式下，就是要通过逐步建立党组织、社区行政机构、社区自治组织、社区服务企业组织、社区民间公益组织、社区精英多元主体沟通、协调、合作机制，形成社区多元主体关系协调，居民积极参与，治理有序高效的社区治理生态体系。并具有“拆”“建”“管”“服”系统整合；党委政府管控有效；基层组织变革适应；业主、居民共生共治；社会组织培育生长；文化生态融合发展的新型社区治理特征。

（三）建立征地拆迁的良性机制，从源头解决社区治理模式构建的瓶颈问题

新型社区存在不少历史遗留问题，有不少是在征地拆迁中产生，成为新型社区治理体系形成的重要阻碍因素，应当从源头上治理来解决这一问题。征地拆迁工作的关键是平衡各方利益关系，实现各方利益共赢。其中作为被征地一方的农村、农民在整个征地拆迁工作中处于被动甚至是弱势地位，关心村民和村集体的利益是宏观政策作用的重点。因此，政府的征地拆迁宏观管理工作，必须遵循同地同价和公开、公正、公平的原则，处理好各方经济利益关系，并注意保护村民利益。广州市新型社区的征地拆迁，可借鉴海南省海陵县的做法，建立机制让村民直接参与被征土地和房屋及其附属物的测量与价值评估，既减少评估成本，又能化解政府、开发商与农民之间的矛盾。只有通过制定公平合理、同地同价的补偿标准、公开公正的征地拆迁程序、农民直接参与等措施，才能推动征地拆迁工作的顺利进行。

图1 新型社区治理生态体系图

（四）各系统有机结合，从整体上谋划社区治理模式创新，打造和谐共治的社区治理格局

应根据社区治理模式构建的目标，将社区治理理论更新、征地拆迁、社区管理、物业管理和文化建设结合起来考虑，有步骤地理顺社区各系统之间的关系，形成既分工又合作，协调顺畅的社区治理关系，全面推进社区治理体系改革。首先要专题调研社区相关组织的结构关系状况，弄清现有组织之间的责权利关系现状，发现其中的主要问题和解决问题的主要途径。其次做好试点工作，选择一定数量（每区1～2个）的街道办事处、镇做试点，以街镇为板块推进试点工作。再次抓住目前的突出问题搞专题调研，将个别问题放在整体上联动解决。如居委作用问题和正常运作；业主委员会成立难；居民民主参与率不高；物业纠纷复杂难断，影响社区和谐；居民与社区组织沟通不畅；物业公司在社区服务中的作用发挥；社区服务组织与行政部门沟通协调难；社区居民委员会负责人非本社区（小区）居民，不关心社区利益等问题。最后是对工作中形成的好做法、好经验进行研究总结，固化成政策、制度和法规，在长期积累中发展完善治理体系。

（五）加强社区党建工作，充分发挥党组织在社区治理体系构建中的“主心骨”作用

在调研中发现，集体经济健康发展的社区、和谐有序文明的社区都有一个强有力的社区党组织在发生作用。社区组织在社区民主政治和重大自治决策中负责把握方向和维护人民权益的重要责任，不能“水到小河就断流”，越是基层，群众越是需要党组织为其“做主”“谋福利”，党不能脱离人民群众。改革现有的党组织和党员作用机制非常重要。首先是强化社区区域化党的建设体系建设，以“大社区党建”的观念和办法，协调各方力量、整合各类资源，使不同隶属关系、不同行业、不同性质的社区驻地单位党组织利用社区这个平台，交流信息，取长补短，相互合作，形成社区党建和社区建设的整体合力，谋求社区建设的最佳效益。其次是建立社区党建联动机制，要由社区党组织牵头，建立辖区内机关、企事业单位和其他各类组织中的基层党组织代表共同参与的联席会议制度。再次是将党组织建在社区各类组织中，并提倡社区党组织主要领导成员兼任或竞选民间组织领导人，以合法、合理而非行政命令的方式进入民间组织，引导其健康发展。最后是在社区重大决策、重大事件处理、重要利益关系调整中，应当充分发挥党组织的组织、领导、指引、示范和保证作用，为社区治理有序运营和社区文明和谐发展保驾护航。

（六）推动物业管理服务融入社区，以物业管理促进社区治理规范化、专业化、高效化

物业公司通过提供物业管理服务产品，以市场化、专业化方式提供社区服务，为和谐社区建设和城市管理现代化做了重要贡献。但由于目前社会变迁急剧，社区结构关系复杂而混乱，社区治理体系不完善，房屋建筑质量等原因，物业管理行业企业往往又成了“出气筒”，饱受煎熬。但理性分析，物业服务公司与社区其他服务组织相比较，具有专业化、技术手段、资源条件等方面的优势，也有市场化社区服务的经验。关键是要社会各方正确对待物业服务，并融入到社区服务体系中，在规范、监督中实现蜕变，成为新型社区治理体系和服务提供商的一员，帮助新型社区提升社区服务整体水平。目前社区矛盾纠纷中绝大部分是物业纠纷，社区电梯、消防设施、管道线路等设施设备老化严重，房屋年龄到了“发病”期，需要维修，这些问题的解决都需要物业管理的配合，将物业管理纳入社会管理和社区治理之中，拉回到社区治理和社会管理的中心，而不是在物业管理行业企业出现危机时继续做“围观”者。在有条件的社区，政府出资购买物业服务的公共服务部分，减少物业纠纷，不但可以让社区物业管理服务走上健康的道路，还将促进社区服务专业化、市场化、高效化发展，提高财政资金使用效益，培育社区参与和社区民主意识，有利于提高居民成就感和幸福感。另外，新型社区存在大量的“城中村”，长期存在“脏乱差”问题，可通过将“城中村”社区小区化改建，形成若干物业管理区域，并由专业的物业公司进行管理服务，不但可以解决长期困扰的“脏乱差”问题，还可以解决“农转居”居民就业问题，改变“农转居”居民陋习，提升居民生活层次和社区生活品位。

（七）通过改变“农转居”居民就业观念和经济发展模式，形成稳定的收入来源，促进新型社区居民的城市化进程

新型社区大量存在“农转居”居民，外来农民工，以及在农村文化中熏陶出来的“新市民”，这些都与传统农业社区相联系，不适应城市生存发展方式。特别是就业观念和职业发展模式，传统农业社会思想观念禁锢较深，难以适应城市居民生产、生活，特别是其中最大的群体“农转居”居民。城市生活的根基在于就业，没有就业就没有收入，没有收入，好生活就难以为继。农民失去土地后，仍然依赖国家和村集体帮助，主要是补偿金和保险生活，缺少就业主动性和就业意识，缺乏自主创业和自谋职业的能力。因此，新型社区需要采取有效措施进行合理引导，使“农转居”居民能够清楚地认识到当前的就业形势和就业发展趋势，然后通过辅助和配合服务性中介机构的工作，为“农转居”居民就业和创业提供各种便利，也可以为“农转居”居民自主创业提供政策和资金等方面的支持，如向农民提供小额的贷款担保、减免税收、提供“一站式”的服务等。另外，还可以通过政府扶持政策发展为城市居民服务的服务业，增加就业机会。

（八）在保护、恢复、发扬传统文化和吸收现代城市文化的基础上，创建与新型社区相适应的特色社区文化，形成社区人文纽带

新型社区文化建设的重要任务就是要求同存异，打造和谐的社区文化氛围，让社区居民能够亲如一家，和睦共处。广州新型社区很多都是在历史悠久的传统村落原址上历经改造、拆迁、建设而来。原有的传统村落文化、祠堂文化、族群文化都是本土文化传承不可或缺的重要组成部分。在创新社区文化建设时要保留、盘活原来的民俗和文化传承，并让民俗文化成为与海外华裔同胞沟通的桥梁。同时，在城市化进程中逐步建立起来的新型社区，却不可避免地面临传统文化与现代化发展的矛盾，本土文化与外来文化的冲击。在新型社区内通常聚集着来自五湖四海的居民，要提高外来居民的文化认同感，就必须提供交流与融合的平台与机会，开展丰富多彩的文化交流活动，让他们也积极参与到社区文化生活中来。如借助同乡会、企业文化节、旅游节等为来自区内不同行业、不同层次的企业提供展示、交流和融合的文化平台，促进文化传承和文化创新发展，并形成新型社区治理模式的文化内核，促进社区文明进步、和谐发展。

注释：

①广州市政府.广州市城市总体规划（2011-2020），2012.

②章人英.普通社会学，上海:上海教育出版社，1990:145.

③吴开松.城市社区管理，北京:科学出版社，2006:20.

④方明等.观察社会的视角——社区新论，北京:知识出版社，1991:4.

⑤奚从清.社区研究——社区建设与社区发展，北京:华夏出版社，1996:3.

⑥杨中宣.城市建设中的新型社区管理模式研究. 西安建筑科技大学博士论文，2009.

⑦Hunter F. Community power structure. Chapel Hil:University of North Carolina Press，1953.

⑧Dahl R A. Who govern？. New Haven:Yale University Press，1961.

⑨Billett S，Seddon T. Building community through social partnerships around vocational education and training. Journal of Vocational Education & Training，2004，56（1）:51-68.

⑩Darcy M. Community management:how management discourse killed participation. Critical Quarterly，2002，44（4）:32-39.

（责任编辑：陈丁力）

【中图分类号】D669.3

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.03.011

作者简介：黄安心，广州市广播电视大学管理学院院长、教授，研究方向为公共管理、社区管理、物业管理。

【基金项目】广州市哲学社会科学规划课题“新型城市建设背景下的新型社区治理模式研究”（2012YB06）成果之一。

A Discussion on the Innovation of Governance Modes of New Communities

Huang Anxin

Abstract:New communities are the byproducts as well as the bottomland of the urbanization process. They have the features of traditional rural communities as well as developing urban communities. It requires unique perspectives and methods to establish and innovate thegovernance modes of these communities. The paper applies literature review， summarization and abstraction to analyze the categories， types and governance modes home and abroad. It points out four existing problems including land requisition， community service， property management and culture construction. Finally some countermeasures on the innovation of governance modes of new communities are offered.

Keywords:new community； community governance； community service； property management