农民分化、市民化意愿与土地产权诉求——对广东农民的问卷调查

◎ 傅 晨 曾亿武 张 琦 王建浩



农民分化、市民化意愿与土地产权诉求
——对广东农民的问卷调查

◎ 傅 晨 曾亿武 张 琦 王建浩

摘 要：农业转移人口市民化背景下，农村土地制度创新的客观依据是农民分化及其市民化意愿和土地产权诉求变化。对广东的调查显示，农民已分化为非农农民、务农农民和兼业农民三种基本类型，构成比例大约为5∶4∶1。不同类型分化农民均有市民化意愿，市民化意愿与非农化程度正相关。分化农民的土地功能重要性结构不同，土地产权诉求存在差异。承包地和宅基地是农业转移人口市民化面临的核心问题。如果给予城市户籍，仅有10%左右的分化农民愿意放弃。如果给予城市户籍、土地和房产赔偿，再给予医疗保险、养老保险、子女读书、住房等综合补偿，35%的务农农民和近50%的非农农民愿意放弃。

关键词：农民分化 市民化意愿 土地产权诉求

一、引言

有序推进农业转移人口市民化，是当前和今后一个时期我国经济社会发展的一项重要工作。党的十八大提出“有序推进农业转移人口市民化”，十八届三中全会提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。在国外市场经济国家，没有城乡二元制度，农民进城就“自动”成为城市市民，农业人口转移与市民化同步（刘传江，2006）［1］。在我国，计划经济年代实施城乡分治的二元经济和社会管理制度，城乡人口隔绝，农业人口转移和市民化凝固。改革开放以后发展市场经济，农业剩余劳动力大举转移进城，但是，计划经济遗留下来的城乡二元制度改革滞后，农业剩余劳动力进城没有城市居民户籍，不具有城市居民的经济社会权利，被称为“农民工”，受到制度性歧视，处于“半城市化”状态（王春光，2005）［2］，我国农业人口转移与市民化不同步。

城乡二元制度阻滞农业转移人口市民化，其中一个重要方面是农村土地制度。在国外市场经济国家，私有土地可以自由交易，一般来说，农业转移人口市民化不会受到农村土地制度的阻碍（傅晨、任辉，2014）［3］。在我国，由于城乡二元制度改革滞后，农业转移人口与农村土地有千丝万缕的联系。我国农村土地属于农民集体所有（法律规定属于国家的除外），一个集体的全体成员共同拥有土地的所有权。在家庭承包制下，农村土地的产权结构以所有权和承包经营权“两权分离”为特征，农民共同拥有所有权，由农村集体经济组织代表成员行使，农民个人拥有承包经营权，包括承包权、占有权、使用权、收益权和流转权。《中华人民共和国农村土地承包法》第26条规定，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”。现行农村土地制度没有赋予农业转移人口退出农村集体及其土地而获得经济补偿的权利，只能无偿放弃（对土地投入的补偿除外），实质上是剥夺了市民化农民的土地财产权利，这使农业转移人口难以舍弃土地，割不断与农村土地的“脐带”联系，削弱了市民化意愿，阻碍了市民化进程。

上述理论的分析揭示了农业转移人口市民化背景下农村土地制度创新的必要性，但是，农村土地制度创新的客观依据是农民分化及其市民化意愿和土地产权诉求变化，有必要开展社会调查。本文是对广东省户籍农民的问卷调查，调查时间在2014年春天。总计发放调查问卷650份，剔除无效问卷，有效回收594份，有效回收率91.4%。调查样本的结构特征见表1。性别方面，男性占67.6%，女性占32.4%，符合农村户主多为男性的事实。年龄方面，调查对象20～40岁的占47.6%，41～60岁的占52.4%。文化程度方面，调查对象文化程度小学及以下占21.0%，初中文化占40.3%，高中或中专占22.7%，大专及以上占16.0%。区域分布方面，在经济发达的珠三角地区调查了9个市（广州、深圳、东莞、佛山、惠州、中山、珠海、江门、肇庆），样本量占40.6%；在发展相对落后的地区，粤东调查了4个市（潮州、揭阳、汕头、汕尾），样本量占16.7%；粤西调查了3个市（阳江、茂名、湛江），样本量占16.1%；粤北调查了5个市（梅州、韶关、河源、清远、云浮），样本量占26.6%。总体而言，调查样本结构合理，可以展开分析。

二、广东农民分化情况

从我国农民的制度特征出发，结合职业、收入和空间维度，本文将分化农民分为务农农民、非农农民和兼业农民三种基本类型。务农农民是从事农业的农民，具有制度身份、职业、收入和空间“四维合一”的“农”的特征。非农农民是在城镇从事非农产业的农村户籍劳动力，他们在城市就业和生活，从事非农产业，收入来源于非农产业，但是具有农村户籍和农村集体经济组织成员身份，在制度意义上依然是农民。兼业农民是“半工半农，亦农非农”的农民，根据“离农”的程度，可以大体分为以农业为主和以非农业为主两种。调查显示，广东农民的分化情况如下：

表1 样本构成

表2 广东农民分化构成（单位：%）

第一，广东农民已分化为务农农民、非农农民和兼业农民三种基本类型，构成比例大约为5∶4∶1。在被调查的594名农民中，非农农民298人，占50.1%，务农农民235人，占39.6%，兼业农民61人，占10.3%。珠江三角洲、粤东、粤西和粤北四个地区，样本农民的分化构成与全省情况大体相同。

第二，新生代农民工正成为非农农民的主体。在被调查的298名非农农民中，1980年及以后出生的新生代农民工144人，占48.3%。可以预料，随着时间的推移，新生代农民工的比重将很快超过50%，成为非农农民的主力军。

第三，以农业为主的兼业农民和以非农业为主的兼业农民规模大致相当。在被调查的61名兼业农民中，以农业为主的兼业农民31人，占50.8%，以非农业为主的兼业农民30人，占49.2%。

三、广东分化农民的市民化意愿

第一，不同类型分化农民均具有市民化意愿，其市民化意愿与非农化程度正相关，非农化程度越高，市民化意愿越强烈。务农农民的市民化意愿最低（占比22.4%），非农农民的市民化意愿最高（占比49.4%）。不过，不同类型分化农民不愿意成为城市人的比重（占比25.1%～55.2%）高于愿意成为城市人的比重（22.4%～49.4%），有22%～25%的农民对市民化持无所谓态度。

表3 分化农民的市民化意愿（单位：%）

表4 分化农民落户城市类型选择（单位：%）

表5 分化农民愿意成为城市人的原因（单位：%）

第二，不同类型分化农民将中等城市作为落户城市的首选，但是，落户城市选择排第二位的却有差异，非农化程度高的农民选择大城市，非农化程度低的农民选择小城镇。非农农民和以非农业为主的兼业农民落户城市类型的选择意愿顺序是“中等城市→大城市→小城镇”，务农农民和以农业为主的兼业农民落户城市类型的选择意愿顺序是“中等城市→小城镇→大城市”。不过，不同类型分化农民对落户城市类型持无所谓态度的比重都较高，达到20%～34.8%。

第三，不同类型分化农民愿意成为城市人的原因基本相同，依重要性排序是：为了子女、城市收入高、生活好、职业好、发展机会多。明显的共性是不同分化类型农民都非常重视子女，略微的差异是非农化程度高的农民更加看重城市的发展机会。

第四，不同类型分化农民不愿意成为城市人的原因基本相同，依重要性排序是：买不起房、不愿意放弃承包地和宅基地、自己文化程度不高、竞争激烈、就业困难和收入不稳定。明显的共性是所有分化类型农民都把 “不愿意放弃承包地宅基地”和“买不起房”作为最重要的影响因素。

四、广东分化农民的土地功能认识

土地是农民的重要财富，对农民具有多种功能。本文将我国农村土地的基本功能分为生产功能、保障功能和财产功能（傅晨、任辉，2014）。生产功能着重于土地作为生产要素，在生产者手中发挥作用，为生产者提供生产要素、就业岗位和生产收入。保障功能是指土地对农民具有基本生活等多方面的保障作用。财产功能着重于土地是有价值的财产，为所有者带来收入，但不是生产性收入，而是财产性收入，例如，土地所有权买卖的收入、土地使用权出租的收入。调查显示，不同类型分化农民的土地功能重要性结构不同。

第一，对于务农农民，土地在提供就业、收入（包括农业收入和政府补贴）和养老保障等方面发挥十分重要的作用，而土地的财产功能相对不重要。务农农民的土地功能重要性结构是：生产功能〉保障功能〉财产功能。对于土地重要程度的总体评价，50.3%的务农农民选择了“非常重要”，38.4%选择了“重要”，合计达到务农农民的88.7%。可见，对于务农农民，土地是“命根子”。

第二，对于非农农民，土地流转租金收入和土地经济补偿等财产性功能非常重要，而土地的生产功能和保障功能相对不重要。非农农民的土地功能重要性结构是：财产功能〉保障功能〉生产功能。对土地重要程度的总体评价上，28.6%的非农农民选择了“非常重要”，43.3%选择了“重要”，合计达到71.9%。可见，土地对于非农农民仍然重要。

表6 分化农民不愿意成为城市人的原因（单位：%）

表7 务农农民的土地功能认知（单位：%）

表8 非农农民的土地功能认知（单位：%）

第三，以农业为主的兼业农民对土地功能的认知与务农农民基本一致，以非农业为主的兼业农民对土地功能的认知与以农业为主的兼业农民基本一致。限于篇幅，不再赘述。

五、广东分化农民的土地产权诉求

分化农民的土地功能重要性结构不同，土地产权诉求也就发生了变化，除了具有共性，还存在差异。调查显示（表9），分化农民的土地产权诉求共性是：强烈诉求农村土地的集体所有权（占比72%～79%）、承包权（占比79%～82%）、收益权（占比61%～76%）、征地赔偿权（占比60%～74%）、抵押权（占比46%～69%）。分化农民的土地产权诉求差异是，务农农民和以农业为主的兼业农民强烈诉求土地的使用权（占比77%～78%）；以非农业为主的兼业农民和非农农民强烈诉求土地的流转权（占比62%～68%）和有偿退出权（占比49%～62%）。

表9 你认为农民对承包地和宅基地应当拥有哪些权利（单位：%）

表10 无论给予哪种经济补偿，都不愿意放弃承包地和宅基地的原因（%）

承包地和宅基地是农业转移人口市民化面临的核心问题。调查显示，如果给予城市户籍，不同类型分化农民中，仅有10%左右愿意放弃承包地和宅基地。如果给予城市户籍，同时给予土地和房产赔偿，分化农民愿意放弃承包地和宅基地的比例有了提升，务农农民和以农业为主兼业农民的比例大约提升了10个百分点，非农农民和以非农业为主兼业农民的比例大约提升了15个百分点；但是，仍然有超过60%的分化农民持否定态度。如果给予城市户籍、土地和房产赔偿以及医疗保险、养老保险、子女读书、住房等综合补偿，35%的务农农民和近50%的非农农民愿意放弃承包地和宅基地，兼业农民的比例介于其间。但是，无论给予哪种补偿，不同类型分化农民中不愿意放弃承包地和宅基地的比例仍然很高，达到50%～65%。调查显示（表10），问题的关键是农民对城市生活费用高昂以及医疗、养老、住房、子女教育等充满担心，缺乏融入城市的信心。

六、结论与启示

农业转移人口市民化背景下，农村土地制度创新的客观依据是农民的分化及其市民化意愿和土地产权诉求变化。对广东的调查显示，农民已分化为非农农民、务农农民和兼业农民三种基本类型，其构成比例大约为5∶4∶1。不同类型分化农民均有市民化意愿，但是，非农化程度越高，市民化意愿越强烈。分化农民的土地功能重要性结构不同，因而土地产权诉求存在差异。务农农民的土地功能重要性结构是生产功能〉保障功能〉财产功能，因而强烈诉求土地使用权；非农农民的土地功能重要性结构是财产功能〉保障功能〉生产功能，因而强烈诉求土地流转权和退出权。在现行农村土地制度的产权安排中，农民的退出权缺失，因此，赋予农民退出权，是农业转移人口市民化背景下农村土地制度创新的重点。

承包地和宅基地是农业转移人口市民化面临的核心问题。如果给予城市户籍，仅有10%左右的分化农民愿意放弃承包地和宅基地。这说明，仅仅用城市户籍去换取农民的承包地和宅基地，根本行不通。如果给予城市户籍，并给予土地和房产赔偿，分化农民愿意放弃承包地和宅基地的比例提升了10～15个百分点。可见，农村土地制度创新可以提升分化农民的市民化愿意，但是，仍然不能充分化解农民的“土地情结”。如果给予城市户籍、土地和房产赔偿，再给予医疗保险、养老保险、子女读书、住房等综合补偿，35%的务农农民和近50%的非农农民愿意放弃承包地和宅基地。这说明，户籍制度、农村土地制度与社会保障制度等综合改革配合，可以进一步提高农民的市民化意愿，促进农业转移人口市民化。但是，无论给予哪种补偿，不愿意放弃承包地和宅基地的分化农民所占比重仍然很高，达到50%～65%。问题的要害是农民对在城市的未来充满担心，缺乏融入城市的信心，这是深层次改革需要解决的问题。

参考文献：

［1］刘传江.中国农民工市民化研究.理论月刊，2006（10）.

［2］王春光.农村流动人口的“半城市化”问题研究.社会学研究，2006（5）.

［3］傅晨，任辉.农业转移人口市民化背景下农村土地制度创新的机理:一个分析框架.经济学家，2014（3）.

（责任编辑：卢小文）

【中图分类号】F301.1

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.03.003

作者简介：傅晨，华南农业大学经济管理学院教授，博士生导师。曾亿武，浙江大学中国农村发展研究院博士研究生。张琦，华南农业大学经济管理学院硕士研究生。王建浩，中国人民大学中国农业与农村发展学院博士研究生。

【基金项目】2013年广东省人民政府重大决策咨询研究社会招标课题“广东农业转移人口市民化与农村土地制度创新研究”（编号：2013105）成果。

Farmers Differentiation， Urbanization Willingness and Farmland Property Rights Appeals: An Investigation on Farmers in Guangdong Province

Fu Chen， Zeng Yiwu， Zhang Qi， Wang Jianhao

Abstract:Under the background of farmers’ urbanization， the basic requirements of rural land system innovation are farmers’ differentiation， as well as their urbanization willingness and farmland property rights appeals. According to an investigation made in Guangdong Province，farmers are differentiated into three types: non-farming farmers， farming farmers and part-time farmers， at a ratio of 5:4:1. All of the farmers have willingness to be citizen； however， the higher the farmers differentiate in terms of non-farming degree， the stronger their urbanization willingness seems to be. As the differentiated farmers differ in farmland function structure， their appeals for farmland property rights differentiate significantly. Farming farmers strongly appeal for use right because their farmland function structure appears as production〉security〉property. Non- farming farmers strongly appeal for exit right as their farmland function structure appears to be property〉security〉 production. How to deal with their faming land and resident land is the key issue when farmers are going to be citizens.

Keywords:farmers’ differentiation； urbanization willingness； farmland property rights appeals