同城化的效应评价与提升政策研究——以广佛同城为例

◎ 尹来盛



同城化的效应评价与提升政策研究
——以广佛同城为例

◎ 尹来盛

摘 要：随着我国城镇化的稳步推进，我国城市化发达地区出现了同城化发展的新趋势。在综述前人研究的基础上，重新定义了同城化概念内涵及其理论框架，并以广佛同城化为例，具体分析了同城化的基础、现状及存在的问题，实证检验了广佛同城化战略实施以来的要素集聚、扩散以及产业结构优化效应。研究发现：（1）同城化的实施强化了广佛在省内的经济比重，但在珠三角的份额变化不明显；（2）广州对佛山的公共服务和产业扩散效应不明显；（3）同城化对广佛两市产业结构优化具有负效应。最后提出了进一步推进广佛同城化的若干政策建议。

关键词：广佛同城化 效应评价 提升政策

一、引言

随着经济全球化和城镇化的不断深入推进，城市之间的相互作用及中心城市对周边城市的辐射带动作用日益显现。一些地理毗邻、人文历史相似、产业关联度高的城市正加快全方位的合作步伐，呈现出“同城化”的现象，如美国明尼苏达州双子城——明尼阿波利斯和圣保罗（Minneapolis-Saint Paul）。在我国长三角、珠三角等城市化发达地区，也相继出现同城化发展态势，如2005年深圳市政府发布的《深圳2030城市发展策略》提出“加强与香港在高端制造业、现代服务业以及其他领域的合作，形成‘同城化’发展态势”；2008年底国务院正式批复的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》明确提出要“强化广州佛山同城效应，携领珠江三角洲地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群”。除此之外，比较典型的还有沈阳-抚顺、长株潭（长沙-株洲-湘潭）、郑汴（郑州-开封）、厦漳泉（厦门-漳州-泉州）、宁镇扬（南京-镇江-扬州）以及昌九（南昌-九江）等。2015年政府工作报告中提出要“制定实施城市群规划，有序推进基础设施和基本公共服务同城化”。同城化作为一种新的区域现象，其理论和实证研究比较薄弱，亟待加强。广佛同城化是第一个纳入国家级发展战略的试点项目，归纳总结广佛都市圈实施同城化战略以来所采取的各项政策措施，积极评估广佛实施同城化战略以来所取得的经济绩效，深入剖析广佛同城化所面临的困难与问题，优化提升广佛同城化的未来发展路径，不仅具有重要的理论意义，同时对于国内外其他地区的同城化发展，具有重要的借鉴意义。

二、研究述评与理论构建

（一）国内外研究综述

针对“同城化”的含义，国内已有大量相关论述，归纳起来主要包括以下几类：一是从同城化的属性来看，认为同城化是一种打破城市之间的行政分割，促进区域市场、产业、基础设施一体化，实现资源共享、统筹协作，从而提升区域整体竞争力的区域发展战略［1-5］。二是认为同城化是区位邻近、人文历史相似、产业结构明显互补的城市在经济社会联系达到一定程度后所呈现的空间一体化、经济一体化和制度一体化，并共享城市化带来的发展成果的地域现象［6-7］。三是认为同城化是实现要素自由流动和在更大范围内优化配置，从而发挥整体效应的工具［3］。四是认为同城化是一种高度城市化地区在经济、社会、文化等方面有机融合和相互依托的发展状态、自然趋势、理想状态或最高形式［8-10］。

针对如何推进同城化，同样存在多种不同的看法：（1）从规划角度推进。如广州市城市规划编制研究中心广佛同城化项目组（2010）提出了推进广佛规划一体化，包括构建区域生态资源共同保护机制、统筹设施布局与建设，重点开展城镇空间发展战略、区域交通一体化规划、重点交界地区同城整合建设项目库指引和规划实施保障机制等［8］。（2）从协调机制角度推进。如梅伟霞（2009）认为只有搞好利益协调，认真解决好内部整合、利益分配、适度竞争、城市管理、跨区协调等关键问题，实现政府和市场的“握手”，才能形成“1+1＞2”的共振效应，真正同城化［11］。沙蓉和刘加昆（2011）以滇中城市圈为例，认为搭建公共政策平台，建立沟通协调机制，是构建滇中城市经济圈一体化的关键［12］。（3）从公共服务角度推进。如林善炜（2012）认为同城化首先要求区域内基本公共服务实现一体化，因此必须逐步构建公共服务相应的协调机制、财政保障和财政能力均衡机制、成本分担和利益共享机制、法规保障机制、评价监督机制［13］。张菊伟（2014）认为，在同城化发展过程中，区域基本公共服务一体化建设成为推进同城化发展进程的关键环节，是同城化发展必须解决的首要问题，建议通过建立同城化过渡性政府、公共管理机构和对口支援政策体制，改革财政支付制度，并出台同城化区域共同管理办法来加快同城化过程中基本公共服务一体化建设进程［14］。（4）从同城化内容角度。如邢铭（2007）指出同城化的内容主要包括：基础设施同城化（交通、信息、金融、医疗卫生、教育事业、市民待遇）、生态环境协同治理、统一开发旅游资源、消除行政壁垒等［6］。赵英魁等（2010）针对沈抚连接带作为同城化运作的核心空间载体，提出了空间共构、功能共生、产业共谋、设施共建、环境共治、事业共融、形象共塑、商家共招、利益共享、制度共创的发展路径［15］。另外，李洁（2012）认为同城化必须分成三步完成：一是文化和观念的认同，二是资源与要素充分融合，三是经济、文化、社会、资源、环境和行政体制的完全融合［16］。

从已有研究可知，同城化的内涵丰富，包含基础设施、产业、环境、公共服务等方面，同城化的出现不仅有市场基础，同时有政府主动干预的空间，不仅预示着地区间要素、资源、信息的高效流动和优化配置，同时要求地方政府协作意识的增强以及职能角色的转变，共同推动地区间整合发展与协作共赢。但现有同城化的研究，多处于研究的起步和探索阶段，缺乏系统的理论梳理及其模型构建。本文尝试从地方政府协调、基础设施规划建设、消除公共服务差异、促进要素流动等方面阐述同城化建设对地区间整合发展的作用机制，以丰富现有的同城化的理论研究和同城化建设的政策支持体系。

（二）同城化理论构建

在国内的学术研究中，许多学者认为“一体化”“整合”“同城化”是三个不同的概念。本文认为，作为舶来词，他们的英文表达都是源自“integration”，部分学者将之翻译为“一体化”，部分学者将之翻译为“整合”，而在城市地区则称之为“同城化”。孰优孰劣？众说纷纭。本文认为，“一体化”侧重于经济或市场的力量，强调要素的优化配置，多被经济学等学科所使用；“整合”则更加强调政府的作用，强调权利的优化配置，多被公共管理学科所使用；而“同城化”则主要从地理景观的视角，多为地理学者和公共政策研究者所使用。在不同的时空背景下，三者各有优劣。总的来看，同城化（urban integration）是一种通过地方政府间协调整合的手段，推动两个或多个临近城市通过基础设施的共同规划、建设、管理和运营，逐步缩小城市间公共服务水平差距，促进生产要素自由流动与高效配置，从而实现区域一体化和竞争力提升的发展战略。其中，基础设施互联互通是基础条件，政府间协调整合是主要手段，缩小公共服务水平差距是主要方向，促进经济要素的优化配置是主要内容，区域一体化和区域竞争力的提升是最终目标。由此可知，同城化具体包括基础设施一体化、社会一体化、经济一体化和制度一体化四个方面（图1）。与狭义上的经济一体化相比，同城化的内涵更丰富，目标更明确，是一体化的最高层次。

1. 基础设施一体化。基础设施一体化是推进同城化的基础，目的在于为人口、货物、资金、信息等要素的流动和优化配置提供条件，包括交通基础设施规划、建设、运营的一体化，实现交通的无缝对接，促进人口和货物的跨界流通；供水、供电、供气以及污水处理设施的共建共享，实现跨界地区的公共服务优化；通过信息基础设施的一体化，实现电信同城化，消除长途话费以及银行的转账手续费，实现社保支付的异地转账结算等。

图1 同城化的理论模型示意图

2. 社会一体化。公共服务的优劣是引导劳动力和居民流向的重要因素，当两地存在公共服务差异时，劳动力（居民）会从较低的一方流向较高的一方。缩小公共服务差异，促进公共服务的均等化是实现劳动力要素合理配置的主要手段。主要包括教育、医疗卫生、社会保障水平差距的缩小及均等化。

3. 经济一体化。经济一体化目的在于消除行政对要素配置的过多干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过要素流动的自由配置和资源的有效整合，促进产业的合理分工和布局，优化区域产业结构，从而实现区域的集聚经济、范围经济和结构优化效益。

4. 制度一体化。由于不同的地方政府出台的政策只能适用于本辖区，导致临近城市政策不一。同城化的提出，目的就在于打破行政壁垒，实现政策和制度的完全一致。当两个城市的政策和制度完全一致时，也即实现区域完全一体化。主要包括规划的全面衔接统一，政策、制度、标准的统一等。

理论上来讲，基础设施一体化、社会一体化、经济一体化、制度一体化是层层递进的，难度从低到高。但在实际操作中，并不存在严格的顺序。既可以是同步推进，也可以在某些方面顺序倒置。

三、广佛同城化的基础、现状与存在问题

（一）广佛同城化的发展基础

城市群已超越单个城市，成为国际竞争的重要地域单元。城市群成为我国城市化未来发展的主要空间载体。珠江三角洲作为我国改革开放的前沿阵地和我国城市化水平最高的地区之一，担负着建设全球最具竞争力城市群的重要战略任务。其中，广佛同城化是实现这一战略部署的突破口。顺利推动广佛同城化，既具有良好的基础，同时还面临着诸多挑战。

首先，广佛两市历史文化上同根同源，城市空间上连片分布，合作基础深厚。广佛两市分别是广东省第一和第三大城市。历史上，两地基本上都属于南海、番禺两县，文化上同根同源。城市空间上，两市土地总面积11181平方公里，且连片分布，都市圈内城镇密布，接壤边界长约200公里，城市间边界日渐模糊。尤其是南海东部的黄岐、平洲等地区已与广州的荔湾区连为一片，并融入了广州城区发展之中（图2）。其次，两地产业相关、生活相依，经济互补明显，民间接触日益频繁。近20年来，交通、通讯设施日益便利，缘于经济结构的差异性和互补性，两市民间交往日益密切。市民到对方城市购物、旅游、拜访亲友，家住广州工作在佛山或者家住佛山工作在广州的情况，早已是家常便饭。广州白云、荔湾、番禺与佛山的南海、顺德等地，某些地段已难分彼此，两地市民早就在心理上将彼此视为一体。第三，两市间基础设施日臻完善，交通信息网络逐步成形。在区域经济发展需求的推动下，广佛两市的基础设施建设逐渐形成网络：105国道、325国道、324国道、广佛高速公路、广三高速公路、广佛铁路、芳村至南海的公路等路网已将广佛两市紧密地连为一体；佛山南海区的信息宽带网已与广州市区的信息宽带网连网；广州的供水网已进入南海区，并向南海部分镇域供水；广州的大型基础设施（如白云国际机场等）直接辐射和服务佛山市域。

图2 广佛都市圈

（二）广佛同城化的发展现状

广佛同城化建设经历了酝酿、尝试、签订协议、正式启动以及拓展深化等发展历程，两市政府也为促成合作做出了诸多努力［17］。第一，政府间交流日益频繁，同城化意向逐步酝酿。早在2000年11月，广佛两市就达成建立热线联系机制的共识。广州市提出建设广佛都市圈的概念设想；佛山则针对广州的“西联”内容，明确提出“东承”战略。2003年，广佛联合举行了两次“广佛区域合作与协调发展研讨会”，发出“建设广佛都市圈正其时”的呼吁，从理论上为广佛都市圈作了充分准备。第二，两地共建项目紧锣密鼓，“一小时都市圈”逐渐成型。广佛新干线、广佛地铁、车辆通行费年票互通等一系列交通基础设施项目相继推进。第三，同城化时机成熟，协议正式签订。2008年底颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》明确指出“强化广州佛山同城效应，携领珠江三角洲地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群”。《纲要》的适时出台，使广佛同城从区域合作上升为国家战略高度，获得国家级政策支持。2009年3月19日，广州、佛山两市市长在广佛交界的佛山市南海区签署了《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》及两市城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等4个对接协议，简称“1+4”框架协议。这标志着广佛同城化建设的正式启动，也表明广佛地方政府间合作进入新阶段。

广佛同城化实施以来，取得了一系列的成效：一是建立了稳定的协调机制。按照《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》的要求，形成了由两市市委书记、市长组成的领导小组和以两市市长为召集人的联席会议制度。另外，还形成了若干专责小组。截至目前，广佛同城化市长联席会议已召开8次会议。二是规划一体化稳步推进。2009年9月25日，广佛同城化第二次市长联席会议审议并原则通过了《广佛同城化发展规划》及交通基础设施、产业协作、环境保护三个3年工作规划。《规划》提出，2012年广佛GDP达到1.8万亿元，人均GDP达10万元以上；2020年，全面实现同城化，率先实现现代化，跻身世界较发达地区，成为亚太地区最具活力和竞争力的国际大都市区。广州南站周边地区和芳村桂城等交界地区的规划整合、《五沙地区同城整合规划》、《花都空港地区同城整合规划》、《广佛同城化体制机制创新研究》通过专家评审。三是基础设施对接取得重要成效。广佛地铁成为国内第一条跨越两个城市的全地下城际快速轨道交通线路。广和大桥至华南路三期升级改造、海怡大桥、东新高速公路、南二环高速已经完成。2014年7月，《广佛两市轨道交通衔接工作备忘录》签署，广佛两市将积极开展广州地铁7号线与佛山地铁3号线对接换乘规划衔接研究，并将两个项目分别纳入广佛两市轨道近期建设规划。两市同时也将尽快明确佛山地铁2号线引入广州南站的设计方案。2015 年10月，广州地铁七号线西延顺德获国家发改委批复，该线路有望2016年年中动工建设。四是产业、环保、民生合作稳步推进。2009年，广佛肇旅游一卡通发放工作圆满完成，囊括广佛140多个旅游景点。广州银行佛山分行于2011年6月开业。广佛两市已互认38家定点医疗机构。2014年1月，《广佛肇（怀集）经济合作区发展总体规划（2013-2030年）》通过省政府批复并上升为省级发展战略，标志着广佛肇（怀集）经济合作区建设取得重大进展。以牛肚湾断头涌综合整治为代表的广佛两市环境治理工作稳步推进。五是次区域合作深入推进。2015年8月28日，广州荔湾与佛山南海签订共建广佛同城合作示范区框架协议。荔湾、南海两地将在规划、环境、产业、交通、民生、文化旅游、人才、示范区建设等8个方面开展全方位多层次的区域合作和互补。在此基础上，广州市花都区与佛山市三水区、广州市番禺区与佛山市顺德区分别签署共建广佛同城化合作示范区框架协议，将在区域规划融合、基础设施互通、发展平台共建、区域产业协作、公共服务一体化、环境治理等方面进行合作。

（三）广佛同城化的存在问题

广佛同城化是发展中国家的新鲜案例，与国外的类似同城化现象存在一定的差别。广佛同城化开展以来，遇到的困难与取得的成效同样令人关注。

一是行政壁垒是同城化的原因，也是推进同城化主要攻破的对象。广州和佛山作为不同行政区域的两个城市，行政刚性约束和地方利益导致两市之间在交通运输、财政税收、地方政策等方面的措施难以统一，合作层次难以深入，严重阻碍了两市间物流、人流、信息流和技术流的畅通，行政壁垒是广佛同城化推进过程中的主要障碍及制度瓶颈，使广佛两市在合作过程中不可避免地陷入困境，严重的制度藩篱和利益博弈是影响同城化的重要因素［10、18］。

二是环境问题依然突出。2013年至2014年广州市大气的PM 2.5来源分析发现，在珠三角9城市中，肇庆、广州、佛山的年均PM2.5浓度分别包揽一、二、三名，珠海和深圳并列为浓度最低。2014年监测结果显示，广州市广佛跨界区域（流入珠江西航道）有16条河涌，其中12条河涌年均水质均为劣Ⅴ类，主要污染物为氨氮、总磷等，显示广佛环境治理工作任重道远。

三是同城化的推进比较散乱。一方面是受到理论制约的限制，现有的合作主要还是以项目推进为主，同城化推进缺乏系统性，缺乏可以量化的目标，没有明确的推进步骤，可操作性不强。另一方面是实践方面参差不齐。在基础设施建设和部分公共服务合作上进展较明显，在产业合作、制度协调上还有待进一步深化。

四是同城化的法律保障机制尚未构建。新时期背景下区域一体化和都市区同城化已经成了必然的发展趋势。但同城化是一个长期的过程，单靠规划的力量是不足够的。跨界规划的实施更是要对此有充分的预估和准备。只有建立起多层次多方面的有效保障机制，将同城化向下转化为法定规划，往上纳入政府决策，才能真正成为指导城市间规划建设协调一致的抓手，从而从“虚”到“实”，从“战略”走向“战术”，最终得到落地执行［19］。

四、广佛同城化经济绩效的实证研究

同城化战略实施往往存在诸多效应，包括集聚效应、扩散效应、福利品牌效应和产业结构效应［4］。为了进一步检验广佛同城化战略实施以来所取得的成绩，本文分别从集聚效应、扩散效应以及产业结构效应三个角度对广佛同城化的经济绩效进行实证检验。

（一）要素集聚效应

本文选取广佛都市圈2008年数据与2014年数据进行比较分析，检验同城化城市是否出现了明显的产业和要素集聚现象。从表1中我们可以看到，实施同城化战略以来，广佛都市圈的常住人口、实际利用外资以及GDP占全省比重呈现出明显的集聚过程。2008—2014年，广佛都市圈常住人口从1772.78万上升为2043.11万人，占全省常住人口比重从18.57%上升为19.05%。广佛都市圈实际利用外资从2008年的54.3亿美元上升为2014年的77.66亿美元，占全省比重从2008年的28.33%上升为2014年的28.47%。2008-2014年，广佛都市圈GDP从2008年的12549.12亿元上升为24148.47亿元，占全省比重从34%上升为35.61%。但固定资产投资占全省比重却从2008年的29.84%下降到2014年的28.93%。与之相对应，2008-2014年间，广佛都市圈的常住人口、实际利用外资以及GDP占珠三角的比重呈现出下降的趋势。广佛常住人口占珠三角常住人口的比重从37.15%下降到35.45%，实际利用外资占珠三角的比重从32.09%下降为31.24%，GDP占珠三角的比重从42.19%下降为41.89%。固定资产投资所占比重略微有所上升，从2008年的42.56%上升为2014年的42.76%（表1）。

（二）扩散效应分析

随着同城化的推进，高等级城市的公共服务和产业向低等级城市扩散是同城化的重要方面。广佛同城化实施以来的扩散效应具体表现如下：

一是广佛两市人均地方公共财政预算收入和每万人均病床数呈现出缩小的趋势。2008年，广州市人均地方财政预算收入为5735元，佛山市为3542.73元，广州市为佛山市的1.62倍。2014年，广州市人均地方公共财政预算收入为9559.65元，佛山市为6843.94元，广州市为佛山市的1.4倍。2008年，广州市每万人均病床数为43.25张，佛山市为28.66张，广州市为佛山市的1.51倍。2014年，广州市每万人均病床数为58.87张，佛山市为40.57张，广州市为佛山市的1.45倍。

二是广佛两市中学生生均教师数、人均城市公园绿地面积和每万人公交数呈现出扩大的趋势。2008年，广州市中学在校学生数为58.21万人，教职工数为4.37万人；佛山市中学在校学生数为32.34万人，教职工数为2.26万人，广州市人均教师数是佛山的1.03倍。2014年，广州市中学在校学生数为53.29万人，教职工数为5.77万人；佛山市中学在校学生数为30.78万人，教职工数为2.66万人，广州市人均教师数是佛山的1.25倍。2010年广州市城市人均公园绿地面积为11.87平方米，佛山市为10.2平方米，广州市为佛山市的1.16倍。2014年，广州市城市人均公园绿地面积为20.19平方米，佛山市为12.95平方米，广州市为佛山市的1.56倍。2010年，广州市城市公共交通车辆标准运营数为10232标

表1 广佛都市圈要素集聚比较

数据来源：广东统计年鉴台，每万人公交数为8.05标台；佛山市为3715台，每万人公交数为5.16标台，广州市每万人公交数是佛山的1.56倍。2014年，广州市城市公共交通车辆标准运营数为16750标台，每万人公交数为12.81标台；佛山市为5915台，每万人公交数为8.05标台，广州市每万人公交数是佛山的1.59倍。

三是从产业结构角度看，广佛两市都在大力发展服务业，存在一定的竞争。2008年，广佛两市第一产业所占比重分别为2.1%和2.2%；2014年第一产业比重均持续下降。2008-2014年，广州市第三产业比重从59%上升到65.2%；第二产业比重从38.9%下降为33.5%。与之类似，2008-2014年，佛山市第三产业比重从32.2%上升为36.4%，第二产业比重则从65.6%下降为61.8%（表2）。广州正在进一步强化以服务业为主导的经济结构，而佛山也正在通过大力发展服务业来调整制造业为主导的产业结构。由此可知，广佛两市在服务业的发展上存在一定的竞争，但在工业转移方面广佛都市圈内部并没有进行产业转移与扩散。

（三）产业结构效应

本文着重研究同城化对广州、佛山两地融为“经济共同体”产生的经济绩效。首先，从经济运行角度分析同城化带来的影响，并进行同城化前后的经济对比。其次，拟构建结构化方程模型来表示同城化的经济绩效。初步拟定采用以改进式的产业协调指数模型以反映同城化前后的经济绩效评估与对比。

1. 产业结构协调指数

产业结构协调指数是研究产业结构合理化的一种测度方法，是相互联系的产业经济体的产出值对比所形成的相对数，即以产业结构变化引起的国民经济总产出的变化来衡量产业结构是否合理。国内提出了较多的产业结构协调性测度方法，从不同角度诠释了与产业结构相关的问题。如方甲（1997）提出的结构效益指数，用来测度产业结构是否合理［20］。邬义均（2006）提出了附加价值溢出量、产业高加工化系数、结构效应链三个指标［21］。龚唯平等（2010）引入协调指数，并将其运用在同城化问题中，分析了同城化中两市的结构优化问题［22］。其产业结构协调指数建立在三个基本假设之上：技术短期不变、产业归类短期不变、投入产出比短期不变。具体模型如下：

其中Yt为t年份的GDP，X1、X2、X3分别为t年份的第一、第二、第三产业的总产值，、、分别为三大产业产出弹性，为常数项，为随机干扰项。

表2 广佛两市三次产业占GDP比重

数据来源：广东统计年鉴

同城化之前的经济体分别为C1和C2，同城化之后的对象经济体为C3（C3是将两个城市三次产业的产值水平加总形成的各项经济指标）。对同城化后的相关数据进行回归分析，得到同城化后的生产函数，然后将原始经济体C1和C2的各项产业产值代入该函数，得到优化后的产出值和。比较优化后的产出值与实际产出值，得出产业协调指数E，即，E值大于1，说明产业结构向着优化的方向发展；E值小于1，说明产业结构向着劣化的方向发展。

表3 经济体C3各经济数据

2. 数据来源

本研究选取1990-2013年广州、佛山两市的三大产业产值数据，数据分别来源于《广州市统计年鉴》和《佛山市统计年鉴》。为了表现同城化过程中产业融合的作用，对原始三大产业产值和GDP分别加总得到新的三大产业产值和GDP，构成广佛同城化产业融合后的经济体C3，为了更好地判断产业结构变动对实际经济产出的影响，引入GDP平减指数消除所涉数据中通胀因素的影响。数据计算处理结果如表3。

首先以C3经济体的经济数据作为研究对象，按照模型（2）进行回归分析，得到的经济增长模型如下：

Log（GDP）=0.9601-0.0385log（X1）

（35.3） （-2.68） （27.95）

+0.4889log（X2）+0.5077log（X3）

（29.79）

R2=0.9999，s.e=0.0069，F=214219

3. 实证结果

把广州市和佛山市各自三次产业的产值代入到该生产函数，得到广州市和佛山市经过产业结构优化调整之后各自的GDP*，再与各自历年GDP实际值对比，并得到各自的协调指数E，结果见表4。

从表4可以看出，对于广州市来说，在1990-2008年之间E值是大于1的，从2009-2013年E值小于1。对于佛山来说，1998-2006年间，E值大于1，其他年份E值均小于1。从2008年开始，广州市和佛山市各自的产业发展并没有因为同城化而进行产业结构的互补性调整。

表4 广佛同城化前后GDP对比

为了更清楚地看到同城化对于广佛两市总产出的影响，我们计算同城化对于两市总产出的影响，结果如表5。如果是正值，说明同城化对于两市来说是增加总产出；如果是负值，说明同城化使得两市产业结构趋于劣化。结果显示：自2008年开始，同城化后的总产出增长均为负值，而且绝对值在不断增大。也就是说，同城化对于两市的产业结构具有负的影响。

五、结论与建议

总结以上分析，广佛同城化战略实施六年来，在空间规划、基础设施建设、环境治理等方面取得了积极成效，但也存在公共服务差异明显且部分有扩大的趋势，产业合作任重道远，部分项目的进展与预期有一定差距，合作仍然以项目为主，缺乏系统性等问题。为进一步推动广佛同城化进程，有效提升广佛同城化的实效，提出以下政策建议：

表5 同城化对广佛都市圈经济的影响

（一）进一步强化广佛同城化的战略意义。广东省区域经济可以细分为珠三角、粤东、粤西、粤北地区，在珠三角内部分别形成广佛肇、珠江中、深莞惠三大都市圈，抱团竞争成为区域经济发展的一个重要趋势。广佛都市圈一直是广东区域经济发展的龙头，地位不可动摇，如何做强省会、做实华南经济中心、做大国内国际影响力，是摆在广州面前迫切需要解决的问题。提升发展水平和档次，是佛山进一步发展的方向。北京、上海、天津、深圳、苏州等城市正加速发展，广佛地区面临着巨大的竞争压力。因此，广佛同城化一定程度上有助于共同应对外部城市竞争压力，提高自身城市竞争力。

（二）统筹协调广佛基础设施规划和建设，形成分工合作优势互补的产业格局。广佛两市基础设施目前仍然处于单个项目合作为主的阶段，交通基础设施的系统对接仍是短板。现有的广州地铁网和佛山地铁网仍然是以自我为中心的规划。促进广佛同城化，首先是基础设施的同城化。建议广佛两市首先在地铁规划建设上率先按照一张网进行规划建设，全面统筹广佛都市圈交通基础设施的规划和建设。其次是加强分工与合作，形成优势互补的产业格局。依托区域内科教人才资源，形成区域科技创新核心竞争力，重点发展金融、现代物流、电子商务、会展等生产性服务业以及高新技术为核心的战略性新兴产业，包括新能源、新材料、智能机器人、3D打印等。

（三）进一步提升佛山市发展水平，提升广州合作的积极性。两市发展水平的差距，导致较高水平的城市担忧较低水平城市市民的流入给公共资源带来压力。如广州在基础教育和医疗卫生资源等方面具有显著的优势，放开公共资源使用的限制，将导致越来越多的佛山市民来广州就学就医，给后者的公共资源造成额外压力，使得广佛在公共服务上的合作难以推进。以上问题迫切需要佛山进一步提升公共服务水平，缩小两地发展差距。当两地公共服务水平一致时，合作也就水到渠成。

（四）落实广佛同城化发展论坛，发挥倒逼改革与合作的作用。现有的合作模式主要还是政府为主导，由两市政府提出一些合作项目为主，较少企业和市民以及社会团体的直接参与。政府层面的合作难以呼应市场和市民的迫切需求，而且政府基于本地利益的考虑，往往台面上讲合作，会后在执行时却大打折扣。充分发挥市场对资源配置的决定性作用，需要构建包括市民和企业以及社会团体在内的沟通平台。建议将“广州·佛山区域合作发展论坛”升级为“广佛同城化发展论坛”，安排在广佛联席会议召开之前，通过梳理同城化的进展及存在的难题，寻找需要迫切解决的问题，从而倒逼政府改革和合作动力，形成政府、市场、社会三元一体治理机制。

（五）明确具体进程，强化协议的法律效力。现有的合作协议没有法律效力，更多是一种政府层面的承诺与姿态。在合作协议上也没有具体的时间要求或刚性约束，这就导致在广佛同城化合作内容上，可以根据各自具体的需要进行，难以做到统筹推进，最后导致一方积极性较高，而另一方并不紧迫的现象，离社会的期待甚远。因此，进一步明确各项合作内容的进度，强化责任主体，形成时间倒逼，对《广佛同城化建设合作框架协议》的执行具有重要的推动作用。

（六）优化完善政府协调与区域治理机制。加强省级政府的协调作用，建立省级层面的政府协调机构。成立专门针对广佛同城化的领导小组，任命一名省级领导兼任组长，成员来自省发改委、财政厅、交通厅、科技厅等重要职能部门的主要领导以及广州、佛山的市长，主要职责在于对广佛同城化发展过程中可能出现的利益冲突和矛盾进行协调和整合，动态跟踪和及时监督广佛同城化政策的贯彻执行情况；建立专门针对广佛两市的政府绩效评估体系，加大有关区域整体协调方面的指标权重，引导区域政府从单纯注重经济增长向区域经济社会全面、协调可持续发展转变；优化区域GDP增减机制和财政收入补偿机制，建立突破行政区划限制的广佛地区利益分配机制。

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（责任编辑：陈丁力）

【中图分类号】F127

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.03.006

作者简介：尹来盛，广东财经大学公共管理学院讲师，经济学博士，研究方向为区域经济与城市经济。

【基金项目】全国统计科学研究重点项目“新型城镇化背景下城市化质量评估体系构建及其应用研究”（2014LZ08）；广东省哲学社会科学基金项目“新型城市化视角下城市化质量评估与提升路径研究：以珠江三角洲为例”（GD12XYJ13）；佛山市哲学社会科学规划项目“同城化效应评价与优化提升路径研究——以广佛同城化为例”（2014-jg35）的阶段性研究成果。

An Effect Evaluation and Promotion Policies for the Urban Integration between Guangzhou and Foshan

Yin Laisheng

Abstract:With the steady progress of urbanization， new trends of China’s urbanization have appeared in developed regions. On the basis of previous studies， this paper presents a conceptual framework of the new definition of urban integration by taking Guangzhou and Foshan as an example to conduct a detailed analysis over current situation and problems， empirically examine the elements of Guangzhou-Foshan agglomeration， its effects on diffusion and industrial structure optimization. It is found that the implementation of integration between Guangzhou and Foshan has: ⑴strengthened their economic weights within Guangdong province， but manifested no obvious changes concerning their shares in PRD； ⑵ no obvious diffusion effects on public services and industries for Guangzhou and Foshan； ⑶ a negative effect on the industrial structure optimization for both cities. Finally some recommendations are provided to further promote the urban integration between Guangzhou and Foshan.

Keywords:urban integration； effect evaluation； promotion policy