我国学校体育法律法规的执行现状与发展方向研究

2016-07-16杨长久

运动 2016年3期

关键词：学校体育发展方向

杨长久

（首都体育学院，北京 100191）

我国学校体育法律法规的执行现状与发展方向研究

杨长久

（首都体育学院，北京 100191）

摘要：为研究我国学校体育法律法规的执行现状及其发展方向，本文采用文献资料法和逻辑分析法，从我国学校体育法律法规的基本现状出发，对现行学校体育法律法规的基本结构、主要内容、执行现状进行了分析。研究发现，我国现行学校体育法律法规立法层次较低、存在盲区、实践环节薄弱等问题。本文提出制定校园体育运动安全相关法令、完善学校体育法律体系，加大学校体育执法与监督力度、实现依法治校和依法治体，制定学校体育法律法规的配套法规的建议，以期为我国学校体育立法工作的开展以及实现“依法治体”提供一定参考。

关键词：学校体育；体育法规；执行现状；发展方向

投稿日期：2016-01-03

1 我国学校体育法律法规体系的基本现状

1.1 现行学校体育主要法律法规的体系

我国《宪法》规定国家发展体育事业，以根本大法的形式为体育事业的健康发展提供了法律保障。《教育法》规定体育行政部门和学校应当完善体育、卫生保健设施，保护学生的身心健康。《体育法》规定国家对青少年儿童的体育活动给予特别保障，增进青少年儿童的身心健康。《体育法》第三章对学校体育的地位、体育课、课外体育活动、体育场地设施等内容都作了明确规定。1990年颁布的《学校体育工作条例》对体育课教学、课外体育活动、课余体育训练与竞赛、体育活动的场地器材设备经费、体育教师的责任与义务等都做了详细的规定，有效地促进了我国学校体育工作的开展。《体育与健康课程标准》则从不同角度和层面对学校体育做了详细规定，并就如何教学、评价学生、编写教材、开发课程资源提出了很多建议，一定程度上有效解决了授课无标准的局面，促进了学校体育的良性发展。

除了上述几部主要法律法规和标准外，进入21世纪后，国务院先后颁布了“中央7号文件”、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和“中央53号文件”等指导性文件。从根本大法宪法到各地方的体育规章制度，充分保障了我国学校体育工作在开展过程中有法可依，在一定程度上指导和有力促进了我国学校体育工作的健康发展。

1.2 现行学校体育法律法规的执行现状

一些学校体育相关的法律法规颁布以后，学校体育工作开展的时候变得有法可依，保障了体育教师和学生的体育权利，促进了学校体育工作开展。但是，并不是这些法令的要求都得到了完全落实。虽然我国现行学校体育相关法律法规不少，但是大部分的执行情况却并不让人乐观，有法不依的现象时有发生。例如，国务院之所以要发出53号文件，一定程度上就是因为中央7号文件没有得到完全落实，5年过去了，我国青少年体制问题不但没有得到解决，反而问题越来越大。这些文件出台以后，由于缺少监管，下面的各个教育主管部门、各个学校是否都按照文件的要求去做了，无从知晓。1999年，教育部曾下发通知规定各学校的场馆在假期和公休日要面向学生开放，而现实中，部分学校，其中不乏专业的体育高等院校，体育场馆在节假日根本不向学生开放，而是对外开放盈利。自2000年以来，关于保证学生每天锻炼时间的规定就出现了3次，但实际上学生的锻炼时间还是没有得到充分保证。这只是冰山一角，还有许多法律法规明确要求的地方都没得到落实。这类问题真实存在，却又没人来监管，有些规章制度在某种程度上成了一纸空文。要想使所有法令的要求都得到落实，还有许多工作需要去做，务必加强法律法规的执行力度。

2 我国学校体育法律法规执行中出现的问题

2.1 学校体育法律法规立法层次较低

虽然我国的《宪法》规定国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质，这只是以根本大法的高度来确定体育事业的地位，是其他法律的立法依据；也有单行的《体育法》，学校体育的内容也只占据其中的一章，独立的学校体育法规还很缺乏。总体上来说，学校体育方面的法律立法层次还比较低，单纯涉及到学校体育的就只有《学校体育工作条例》。而《条例》只是一个由国家体育总局和教育部联合制定的行政法规，其法律效力是要低于由全国人大或全国人大常委会制定的法律的。为此，有学者提出，“有必要在现行学校体育工作条例的基础上，以宪法为依据，以体育法为核心，制定专门的学校体育法，以提高立法的层次，进而提高学校体育法规的整体效力。”

2.2 现行学校体育法律法规存在盲区

无论是《体育法》还是《学校体育工作条例》，其内容都或多或少存在着一些盲区，对学校体育工作的表述并不完善。例如，1995年颁布的《体育法》规定：“学校应当组织多种形式的课外体育活动，开展课余体育训练和体育竞赛。”但对课余体育活动中风险的评估和伤害事故的防控没有明确的表述与说明。

课改之后，新课标对体育课的要求提高了，许多新型的体育项目进入了体育课堂，许多问题也随之而来。针对日益增多的校园伤害事故，2002年教育部颁布了《学生伤害处理办法》，但还是没从根本上解决学生运动伤害事故如何处理的问题。在这种环境下，由于害怕承担责任，导致体育教师在授课时瞻前顾后，影响了体育课的正常开展。

除此之外，关于学生的体育权利、学校体育法规执行情况如何监管的内容也几乎为零。笔者认为，学生有权利同时也应该是一种义务去参加各种体育活动，但是目前还有没有对这方面进行表述的法律存在。比如出现学生的体育锻炼时间被学校挤占、学生被教师变相体罚等问题时，学生应该如何去维权等迟迟没有得到解决。

2.3 学校体育法律法规实践环节薄弱

现行学校体育法律法规中，有些内容过于泛泛而谈，经不起实践的检验。如《学生体质健康标准》中，初中、高中、大学各年级的体质测试内容完全一样，明显不符合各年龄学段学生的身体发育实际状况。试想，初中低年级学生和大学生的身体发育状况怎么也不会在一个层面上。《学校体育工作条例》规定各级人民政府在安排年度学校教育经费时，应当安排一定数额的体育经费，以保证学校体育工作的开展。这个“一定数额”到底是多少，没有一个统一的标准，在执行过程中就会有人钻空子，在实践中就行不通。由于缺少配套的法规，再加上监管不力，即使违法也没人追究，很多规章制度几乎成了一纸空文。如何使每一条法令都经得起实践的检验，是立法者需要思考的问题。

2.4 部分法律法规内容亟需更新

有些法律法规是在20世纪90年代制定的，符合当时的实际，但是放在目前来说，这些规定已经不符合学校体育的实际情况，需要做出修改。如《学校体育工作条例》第五条和第十一条规定学校执行《国家体育锻炼标准》，然而我国目前各级各类学校主要以《学生体质健康标准》来评估学校工作和评价学生身体发育情况，这就与之产生了矛盾；《学校体育工作条例》第二章第八条规定“教学内容应当符合教学大纲的要求”，实际上自新课程标准实施以来，各学校采用的都是新课程标准，而不是以前的教学大纲了。再如《体育法》只是片面地将学校体育作为一章独立出来，但对学校体育的法律责任和内容的规定不甚清楚，致使其执行效率下降。

3 我国学校体育法律法规的发展方向

3.1 完善学校体育法律体系，制定校园体育运动安全法

从建国之初到现在，我国颁布的关于学校体育方面的法律法规也不少，但是还没有形成一个体系，尤其是校园体育运动这方面，还没有一部专门的法律来规范和约束校园体育工作的开展和处理学生因参加校园体育运动而受到的伤害。鉴于越来越多的校园体育运动伤害事故，有必要制定一部专门的《校园体育运动安全法》，来免除学生参加体育运动受伤后的后顾之忧，使学生的体育权利得到充分的保障，同时划清学校与家庭、社会之间的责任界限。在现实中，只要学生在学校因参加体育运动受到了伤害，学校纷纷被告上法庭，最后基本都是学校赔钱。事实上，学校不是学生的法定监护单位，也无法行使法定监护权。当然，在制定相关法律法规的时候，不妨借鉴一下别人的成功经验，取其精华，为我所用。为此，有学者提出，“借鉴国外的先进经验，结合我国的实际情况，制定出具有中国特色的体育保险制度，有效地保护学校体育中学生出现体育意外伤害事故时的合法权益，是我国学校体育立法的当务之急。”

只有完善我国学校体育的法律体系，使学生、教师在体育运动中的权益都得到充分保障，学校体育工作才能有序开展，才能促进学校体育不断向前发展。

3.2 加大学校体育执法与监督力度，实现依法治校和依法治体

虽然我国学校体育的法律法规还不健全，但也不是没法可依，自新中国成立以来，我国学校体育领域相继出台了120多件政策、法规。而关键问题在于执法不严，违法不究。例如，关于增强青少年体质的政策法规也不少，但是我国青少年体质却仍然出现连续下降的趋势，其中一部分原因要归咎于执法不严和违法不究。要想解决学校体育工作中的许多困难的和改变我国青少年学生体质的现状，加强执法力度，完善学校体育督导制度，严格做到依法行政是非常有必要的。对于没按要求完成学校体育工作的，实行评优评先一票否决；对于违反了相关法律法规的，坚决做到依法惩处、绝不姑息的态度。只有采取有效措施和手段加大对学校体育政策法规的执法与监督力度，将依法治校和依法治体结合起来，提升学校体育政策法规的效力，保证学校体育工作有条不紊地开展，方能促进学生的健康发展。

3.3 制定学校体育法律法规的配套法规

我国目前的学校体育法制管理工作，除了《教育法》，主要是依据由国家教委和体育总局颁布的《学校体育工作条例》而开展的。开展学校体育工作，完全依靠几部主要的法律法规还不够，一定要制定配套的政策法规，做到国家、地区、学校等各级体育工作主管部门都有相应的政策法规，环环相扣。言外之意，国家必须建立起调整学校体育、具有相对平衡和相互制约的、符合学校体育需要的权力运行的法律法规机制，以此来，协调和解决各项体育工作开展的过程中出现的问题，构建以《体育法》和《教育法》为龙头、以《学校体育工作条例》为基础的学校体育法律法规体系。