中外产能合作：指导理念与支持路径

孙海泳



中外产能合作：指导理念与支持路径

孙海泳

〔提 要〕 当前，中国致力于推动与全球各区域国家的产能合作。中外产能合作体现了合作共赢、“正确义利观”及开放包容等核心理念，具备了首脑外交与顶层设计、部际协同与部省联动、相关合作基金支持、跨境产业园区建设四方面支持路径。未来，中外产能合作将在稳步推进过程中，助力中国构建全球伙伴关系网络。同时，国际舆论中的消极因素、外部竞争、高端产能引进瓶颈等因素的影响不容忽视，中国需进一步促进中外产能合作稳步推进和国内产业升级顺利进行，推动各国共同发展。

〔关 键 词〕对外产能合作、“一带一路”、经济外交

当前，中国正致力于推进与“一带一路”沿线及更广阔区域国家的产能合作。这一合作进程对于促进国内经济发展、产业转型升级，开创对外开放新局面以及促进与各国合作共赢具有重要影响。中外产能合作蕴含中国对外关系的新理念，已具备成熟的支持路径，并将通过克服各类挑战，获得稳步发展。

一、中外产能合作的指导理念

当前，面对国内外形势的深刻复杂变化，特别是经济下行压力加大的挑战，以习近平为总书记的中央领导集体坚持统筹国内国际两个大局，积极引领经济发展新常态，开展国际产能合作成为主动适应经济新常态的重要举措。中国在开展国际产能合作时，坚持义利并举、合作共赢、开放包容与市场运作等四项原则。［1］“王毅：中国开展国际产能合作不搞有我没你恶性竞争”，人民网，2015年4月28日，http：//world.people.com.cn/n/2015/0428/c1002-26918372.html。（上网时间：2016年1月25日）这些原则所体现的合作理念蕴涵于中外产能合作的全过程，并与中国政府提出的构建人类命运共同体、“亲诚惠容”的周边外交理念、“真实亲诚”的对非工作方针、“正确义利观”等对外关系理念一脉相承。

首先，中国通过对外产能合作，促进本国与合作对象国互利互惠、共同发展，彰显了合作共赢的发展理念。国际金融危机爆发以来，全球经济增长乏力。随着发达国家推进“再工业化”，中高端制造业和资金逐渐回流本国，处于工业化进程中的广大发展中国家面临更为严峻的发展形势。在此背景下，中国利用改革开放以来积累的高额外汇储备，依靠强大的传统制造业规模与基建能力，通过加强对外投资与对外经济合作构建了新的发展空间、发展格局与发展机制。［2］张幼文：“合作共赢：经济改革新时期政经外总体战略”，《探索与争鸣》2015年第5期，第68页。中国政府大力推动国际产能合作，将中国的产业优势、资金优势与国外需求相结合，推进国际产能和装备制造合作，促进国内产业转型升级，开创对外开放新局面。目前，中外产能合作已基本形成“一轴两翼”的合作布局——以中国周边重点国家为“主轴”，以非洲、中东和中东欧重点国家为“西翼”，以拉美重点国家为“东翼”，标志着中国进入由被动嵌入到主动塑造、运筹国际分工体系的新阶段，将对全球产业链产生重要的激活效应。中外产能合作还将通过对接其他国家的工业化与基础设施发展战略，以国际产能合作为纽带，积极构建更广泛、更紧密的产业合作关系。

对广大发展中国家而言，中国推动国际产能合作，向亚、非、拉等地区国家输送其工业化进程所急需的资金、优质实用的工业装备和基础设施项目，就地建设产业合作园区，有助于广大发展中国家突破工业化瓶颈，达到“授人以渔”的实效，在实践层面落实合作共赢的发展理念。对发达国家而言，中国在高铁等基础设施建设领域的技术发展与建设能力，将为发达国家升级基础设施提供高性价比的选择。同时，中国结合对外产能合作与引进国外高端产能，通过深化在高端制造领域的产业技术合作、寻求在第三方开展产能合作等方式，不仅使产能合作对象国受益，也有利于中国国内产业转型升级，拓展中国与发达国家之间合作共赢的空间。

其次，尽管中外产能合作是以企业为主体开展的市场行为，但中国政府在这一过程中，坚持践行正确义利观、遵循义利并举的原则，促进与合作对象国的共同发展。作为维护世界和平与国际正义的大国、国际社会负责任的大国，中国有义务对后发展国家给予力所能及的帮助。［1］秦亚青：“正确义利观：新时期中国外交的理念创新和实践原则”，《求是》2014年第12期，第56页。

就对外经济关系而言，正确义利观体现了实现共同富裕与谋求自身发展的辩证统一。

1.在中国政府的纲领性文件、国家领导人及政府高官讲话中，均将正确义利观作为国际产能合作的指导思想。2015年4月3日，李克强总理在中国装备“走出去”和推进国际产能合作座谈会上，强调要推动中国外贸从“大进大出”转向“优进优出”，形成开放型经济新格局。5月16日，国务院印发《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》（以下简称国务院《指导意见》），提出要“践行正确义利观，充分考虑所在国国情和实际需求，注重与当地政府和企业互利合作，创造良好的经济和社会效益，实现互利共赢、共同发展”。无论是“优进”还是“优出”，均体现了互利互惠、义利并举的思想内涵。中国政府的政策纲领和政策宣示显示，正确义利观已经成为中外产能合作的重要思想元素。

2.中外产能合作与历史上发达国家主导的产业转移具有明显差异，凸显了中国“义利并举”的国际合作思路。国际产业转移或产能合作是一国经济与全球经济互动的结果。二战结束以来，全球范围内曾发生三次大规模的产业转移，其产业输出方主要为美、日、德等西方发达国家。这些发达国家往往将自身不具比较优势或能耗大、污染重的产业对外转移，巩固自身在全球产业链的高端地位，在全球产业分工中将广大发展中国家置于从属地位，由此在很大程度上形成了“中心—外围”的国际分工格局。这一分工格局也是目前许多发展中国家面临发展困局的重要原因之一。相比之下，中国发起的国际产能合作不仅包括钢铁、有色、建材等传统产业，也涉及航天、海洋工程、核电等高端制造业。在装备制造、工程建设和运营管理方面，中国已基本达到较高甚至国际先进水平。中国向发展中国家转移的是自身优势产业和优质产能，尤其是注重优质绿色和性价比高的工业装备。在此过程中，中国秉持的正确义利观亦得到充分体现。

3.正确义利观已被寓于国际产能合作的具体合作方式之中。在探索国际产能合作方式的过程中，中国致力于为合作对象国的工业化进程提供助力，也重视产能合作项目的经济性与市场前景；既关注政府推动作用，又强调遵循市场原则。2015年5月，李克强总理在访问巴西期间提出中拉产能合作的“3×3”模式，即契合拉美国家需求，共建物流、电力、信息三大通道；遵循市场规律，实行企业、社会、政府良性互动的合作模式；拓展基金、信贷、保险三条融资渠道。在这一合作模式中，中国政府不仅提供有力的资金支持，重视双方政府的引导作用，同时强调尊重市场规律及关注软环境建设。这一模式将改善合作伙伴国的工业化水平及双边贸易结构，为中拉合作乃至更广阔区域的合作，提供了全新的、具有可操作性的互惠合作方式，这也是在实践层面上对正确义利观的具体诠释。

再次，中外产能合作体现了中外产能合作中开放包容的指导理念。在当前全球经济增长乏力、西方大国致力于构建自身主导的区域性经济合作框架、地缘政治因素对国际局势影响上升之际，中外产能合作所体现的开放性和包容性，为促进全球发展特别是广大发展中国家提供了重要的发展契机。

1.在推进中外产能合作发展进程中，中国采取灵活多样的形式为各类合作伙伴国或潜在合作对象国提供广阔的合作空间。一是双边路径，即通过加强与合作对象国产业发展规划的对接等形式，达成双方合作协议。二是第三方合作路径，即通过与发达国家达成合作协议，推动在第三方市场实施产能建设项目。这一模式有助于促进中国产能优势与发达国家技术优势实现互补。三是多边路径，即利用多边外交平台促进与各国的产能合作进程。上述合作模式均接受他国或区域外国家企业参与，具有充分的开放性。

2.中国在开展国际产能合作过程中，发挥了承上启下的桥梁作用，将发达国家的高端技术装备与和中国的中端装备相结合，为广大合作对象国提供高性价比的产能项目，提供可靠、合理的融资支持。中国的这一作用本身即有助于完善开放包容的区域及世界经济体系。

3.在中外产能合作进程中，中国政府对合作对象国的国内经济或政治制度不设立合作门槛，超越传统地缘政治因素羁绊，努力扩大合作对象范围，充分体现了中外产能合作的开放性与包容性。

二、中外产能合作的支持路径

在中外产能合作开展进程中，中国政府不仅在政策层面构建了立体的支撑体系，国家领导人亦亲力亲为进行顶层设计，中央政府部门及地方政府积极互动协作，推动跨境合作园区建设，构筑了中外产能合作的多重支持路径。

第一，首脑外交与顶层设计。自“一带一路”倡议提出以来，产能合作已成为中国国家领导人出访的一张外交名片，不仅有利于高效地达成政治共识，强化双边的政策、措施对接，还为双方开展产能合作营造了良好氛围，对推动国际产能合作发挥了重要作用。

同时，中国政府以国家战略的形式，出台了相关纲领性文件对国际产能合作进行指导、规范。前述国务院《指导意见》系统提出了12个重点领域的主要任务，全面部署了18个方面的政策措施。［1］“发改委：上半年国际产能和装备制造合作成效显著”，中国新闻网，2015年8月11日，http：//www.chinanews.com/cj/2015/08-11/7460237.shtml。（上网时间：2016年1月25日）2015年5月，国务院印发《中国制造2025》，将其作为制造强国建设的顶层设计。同年9月发布的《贯彻实施‘深化标准化工作改革方案’行动计划（2015—2016年）》指出，围绕国际产能和装备制造合作等战略，研究制定中国标准“走出去”方案，推动重点领域标准“走出去”。同月发布的《关于促进金融租赁行业健康发展的指导意见》提出，支持金融租赁公司开拓国际市场，为国际产能和装备制造合作提供配套服务。2015年12月中央经济工作会议提出，要“发挥技术和大型成套装备出口对关联行业出口的带动作用，创造新的比较优势和竞争优势，扩大国内转方式调结构所需设备和技术等进口”。［1］“中央经济工作会议在北京举行”，《人民日报》2015年12月22日，第1版。上述纲领性文件和重要会议精神为中外产能合作的合作思路、合作对象与产业选择等提供了重要指导。

第二，部际协同与部省联动。在中外产能合作进程中，涉及对外经济事务的发改委、商务部、工信部与外交部等部门协同运作，共同推进产能合作项目的规划与落实。其中，发改委、商务部等部门通过构建多双边合作机制、制定国际产能合作重点国别规划、设立国际产能合作股权投资基金、建立部省协同机制、在中国—东盟博览会等国际展会设置产能合作平台、举办专题论坛等措施，对相关省份参与对外产能合作予以支持。相关省份亦围绕对外产能合作的重点领域，出台推动当地优势产业、优质产能的“走出去”方案，优先选择与本省产业契合度高、有合作条件和基础、合作愿望强烈的国家为重点合作方向，积极推动省内企业参与国际产能合作。

第三，充分利用既有发展基金平台与构建产能合作基金新平台并举。全球单一国家最大规模的外汇储备和国内高储蓄为中国提供了强大的投资能力，加之近年来人民币国际化步伐加快，为各国与中国实现产能合作对接提供了有力保障。

中国充分利用既有的发展基金对国际产能合作提供支持。中国—东盟投资合作基金与中阿产业投资基金等融资平台成为中外产能合作的重要支撑点。2014年5月，中国—东盟投资合作基金与水泥产量全球排名前五位的冀东发展集团签署合作备忘录，计划在三年内向东盟转移1000万吨水泥产能并带动投资额达20亿元人民币的项目建设，标志着该基金“中南半岛水泥产能转移”计划的正式实施。［2］参见中国—东盟投资合作基金（CAF）网站：http：//www.china-asean-fund.com/sc/ news-detail.php？id=17。（上网时间：2015年12月16日）此外，中国积极构建产能合作基金新平台，针对具体国家设立专项产能合作基金。2015年12月14日，丝路基金与哈萨克斯坦出口投资署签署了设立中哈产能合作基金的框架协议。丝路基金出资20亿美元，建立中哈产能合作专项基金，这也是丝路基金成立后设立的首个专项基金。中国还创设了区域性产能合作基金。2015年9月，中国设立中拉产能合作基金，首期规模100亿美元。同年12月，中国宣布设立中非产能合作基金，首批资金达100亿美元。2016年1月21日，习近平主席在开罗表示，中国将联合阿拉伯国家实施产能对接行动，包括设立规模达150亿美元的中东工业化专项贷款，并向中东国家提供100亿美元商业性贷款，支持开展产能合作。

第四，中外合作产业园区建设。中共十八届五中全会提出，完善对外开放战略布局，推进双向开放，支持沿海地区全面参与全球经济合作和竞争，培育有全球影响力的先进制造基地和经济区，提高边境经济合作区和跨境经济合作区发展水平。［1］“中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报”，新华社北京10月29日电，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-10/29/c_1116983078.htm。（上网时间：2016年2月16日）在中外产能合作进程中，中外产业合作园区的建设与发展为产能合作提供了重要的支撑平台。

中外合作产业园区是以特定国家为产业合作目标，根据该国产业转移趋势和投资意向偏好，进行园区基础设施建设和生活配套，并通过两国政府、园区、企业三层次的合作，实现两国产业链分工合作和高端项目集聚。［2］“创建中外合作产业园 促进国际产能合作”，商务部网站，2015年11月16日，http：//www.mofcom.gov.cn/article/difang/201511/20151101164555.shtml。（上网时间：2016年2 月16日）此类园区一般由一家或数家中国企业发起，在境外投资建设经贸合作区，形成主导产业后带动国内上下游或关联产业共同“走出去”，由此形成大企业带动小企业“抱团出海”的产能合作模式。目前，中国与马来西亚的“两国双园”已成为两国国际产能合作创新的典范。2012年以来，中马钦州产业园和马中关丹产业园先后开园。通过加快构建跨国产业链和服务链，推动中国技术与产业“走出去”，并以原材料加工为重点，吸引东盟国家传统优势产业入驻，中马园区已着力打造优势产业集群。同时，埃塞俄比亚政府已将由中国民营企业在该国投资兴建的东方工业园建设列入国家“持续性发展及脱贫计划”的一部分，包括野马汽车制造有限公司等中国企业已经入园。此外，中联重科于2015年5月作为首批中资企业正式入驻“丝绸之路经济带”的旗舰项目——白俄罗斯的中白工业园。2015年12月30日，中联重科与白俄罗斯MAZ集团首批合资组装设备成功下线。中国企业在不同区域建设的产业园区，为中外产能合作奠定坚实的发展基础。

中马钦州产业园

三、中外产能合作的发展前景

随着中国对外投资与经济合作的发展，中外产能合作进程将稳步推进。2015年，中国对外直接投资中流向装备制造业的投资达70.4亿美元，同比增长154.2%，［1］“2015年产能合作统计数据”，商务部网站，2016年1月21日，http：//fec.mofcom. gov.cn/article/tjgjcnhz/tjsj/201601/20160101239841.shtml。（上网时间：2016年2月16日）显示出对外产能合作的发展速度及实际效果。未来一段时期，随着前期合作项目逐渐落地，中国对外制造业尤其是装备制造业的投资规模将稳步上升，为中外产能合作积蓄更加强劲的动能。从长期来看，随着中外产能合作持续推进、合作项目不断增加以及中国与合作对伙伴国的经济关系日益紧密，中国与周边国家、广大发展中国家乃至许多发达国家的利益融合必将进一步深入。由此，中外产能合作及其合作成果将强化中国与相关国家的共生性合作关系，为构筑中国的全球伙伴关系网络夯实基础。

不容忽视的是，除了在合作对象国面临的政治、安全、法律等非商业性风险，中外产能合作还受到西方国家负面舆论影响、中国自身产能结构升级瓶颈等因素制约。

第一，有些国家指责中国在对外产能合作中向发展中国家输出过剩及落后产能。尽管目前中国制造业存在产能过剩问题，一些企业亦面临化解产能过剩的巨大压力，但中外产能合作绝非是向发展中国家输出落后过剩产能的过程。诚然，在开放的全球贸易体系中，制造业大国的过剩产能如无法通过对外贸易方式予以化解，且他国也不具备此产业的比较优势，则显示在全球范围内这一行业的产能已过剩，当然也难以对外输出该行业的产能；绿色发展已成国际社会共识，发展中国家正在实施更加严格的环保标准，各国民众环保与维权意识的提高、环保组织等各类社会组织的监督、西方媒体的关注及新兴社交媒体的发展均对高污染项目的转移和兴建形成了巨大制约。但是，认为中国借产能合作之机对外输出高污染行业纯属不实臆测。将国内过剩产能输往国外，必然涉及巨大的设备拆解、运输、组装、运营等成本及实际效益，这一过程本身的经济性就存在疑问。中外产能合作的核心在于将产品的贸易、产品的输出上升为产业的输出和能力输出，［1］“发改委就《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》举行发布会”，国务院新闻办公室网站，2015年5月21日，http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/fbh/ Document/1434472/1434472.htm。（上网时间：2016年2月5日）是以与中国装备和产能契合度高、合作愿望强烈、合作条件和基础好的国家作为重点对象，为其提供中国优势产业产能，助推广大发展中国家的工业化进程以及为发达国家提供高性价比的基础设施建设项目，从而实现互利互惠，共享发展成果。

第二，由于中国发起的国际产能合作有助于提升中国的国际市场份额乃至中国在国际经济体系中的地位，有些发达国家因此视中国为竞争对手。如在开展第三方合作的过程中，中国企业希望借助法国在第三方合作国家的商业资源和网络，而为支持相关投资项目，中国希望与欧盟、比利时与法国共同设立合作基金，然而欧盟将中国在全球市场中份额上升的趋势视为对其企业的直接竞争。［1］Qiu Zhibo， “The ‘Triple Win’： Beijing’s Blueprint for International Industrial Capacity Cooperation，” The Jamestown Foundation， September 16， 2015， http：//www.jamestown.org/regions/ chinaasiapacifc/single/？tx_ttnews%5Btt_news%5D=44379&tx_ttnews%5BbackPid%5D=52&cHash =448eec5c3077f65728e12991067510cd#.VmPvptKl_2w.（上网时间：2015年12月15日）这一现象可能会在局部市场制约中外产能合作的实际效果。

第三，中国自身产能结构升级面临瓶颈，需要在“走出去”的同时，积极引入高端产能，补齐高端制造短板。一些发达国家已采取重振和升级制造业的措施，如美国启动“再工业化”，德国出台“工业4.0”，一些发展中国家也在大力推动制造业发展升级。中国制造业面临着发达国家制造业“高端回流”和发展中国家制造业“中低端分流”的双重夹击局面。［2］王志民:“‘一带一路’战略推进中的多重互动关系分析”，《中国高校社会科学》2015年第6期，第62页。对此，中国不仅要在产能合作中有效地输出自身优质产能，还要积极引入国内缺失的高端产能，从而巩固和提升在工业制造领域的整体竞争力。

鉴此，在稳步推进中外产能合作过程中，中国需进一步统一国内认识，对外阐明开展国际产能合作的立场与目标，倡导世界各国尤其是发达国家与发展中国家间合作共赢的发展理念；对内进一步深化境外投资管理体制改革，强化自主创新提升自身合作能力，提升引进高端产能的规模与质量。由此促进中外产能合作稳步推进和国内产业升级顺利进行，推动各国共同发展。

【完稿日期：2016-4-7】

【责任编辑：李 静】

〔作者简介〕孙海泳，上海国际问题研究院、华东师范大学博士后；上海市美国问题研究所助理研究员

〔中图分类号〕F125

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2016）3期0085-10