澜湄水资源合作：矛盾与解决路径

屠 酥 胡德坤



澜湄水资源合作：矛盾与解决路径

屠 酥 胡德坤

〔提 要〕 澜沧江—湄公河沿岸6国虽然在水资源开发中涌现出各种矛盾，但由于彼此间存在现实利益的交织，所以合作是大势所趋。澜湄合作机制建立后，中国可在这一机制框架下积极倡导推动澜湄水资源合作机制的建立，以实现流域国家间公平合理的水资源利用、分配和流域经济的可持续发展。在寻求水资源合作治理的道路上，中国应深化与下游国家在防洪、灌溉、航运和水电等水资源开发领域的互利合作；还可通过高层交往、技术合作、合作开发、民间交流等方式，推动与下游国家间的政治互信，建立并维持良好的周边水资源外交关系。

〔关 键 词〕澜沧江、湄公河、水资源管理、澜湄合作

2016年3月23日，澜沧江—湄公河合作（下文简称澜湄合作）首次领导人会议在三亚举行，会议发表《三亚宣言》，将澜湄合作机制固定下来。澜湄合作确定了5个优先领域，即互联互通、产能合作、跨境经济合作、水资源合作、农业和减贫合作。在这5个领域中，由于水是人类生存之本，也是国家的战略资源，水资源合作具有突出重要性。因此，《三亚宣言》特别强调“通过各种活动加强澜湄国家水资源可持续管理及利用方面的合作”，并决定建立澜湄流域水资源合作中心。澜湄合作机制因“水”而生，中国与湄公河国家在澜湄跨境水资源管理方面的合作若能顺利开展，对于彼此之间的经济合作和政治互信有着重要意义。本文将在分析流域国家水资源管理合作的矛盾与可能性基础上，提出澜湄合作治理需要解决的关键问题以及中国的努力方向。

澜沧江—湄公河合作首次领导人会议在海南举行

一、开展澜湄水资源管理合作的矛盾与可能性

全球有267条国际河流，由148个主权国家共享，逾27亿人依赖这些河流提供的水资源生活。［1］Naho Mirumachi， Transboundary Water Politics in the Developing World， Routledge，2015， p.3.几乎没有人会质疑流域国家之间就水资源管理进行合作的必要性，然而，流域国家之间的文化和历史冲突、目标和利益分歧、国家主权与共享资源一体化管理的矛盾，以及公民社会、开发商、域外捐助国等众多利益攸关者各自有着不同的价值观和利益诉求，都使跨境河流水资源合作治理机制的建立和有效执行成为一件极其复杂的事情。

在澜沧江—湄公河的合作开发和管理过程中，由于沿岸各国所处的地理位置不同，社会经济发展水平不一，水资源开发目标和关注点存在差异。上游国家（如中国、老挝）地势陡峭，水电开发潜力大，而下游国家（如柬埔寨、越南）地势平坦，注重灌溉和渔业。由于国际河流常常造就不对称的上下游关系，下游国家面对上游国家的选择往往显得较为脆弱。［1］［美］肯·康克：“水，冲突以及国际合作”，薄燕编：《环境问题与国际关系》，上海人民出版社，2007年，第79-81页。下游国家担心上游的水质污染、调水蓄水、水电开发和航道清理会破坏河流的自然生态系统，影响下游水质水量以及作为国民经济重要组成部分的渔业和农业产量。

上下游国家的不同关切导致它们对水权持有不同的理论和主张。总的来说，上游国家往往主张“绝对领土主权理论”，即上游国家具有利用本国境内水资源的无限权利；下游国家主张“绝对领土完整理论”（又称自然水流论），即下游国家可以要求上游来水的不可改变性。下游国家还支持“在先占用主义理论”，即按照历史产生的使用权优先原则，在现代分水谈判中优先照顾中下游国家利益。因为一般来说，下游的水利建设和对水的使用历史更悠久，而上游往往在很长时期内是没有开发的，例如越南湄公河三角洲在历史上成为粮仓的时候，澜沧江还鲜有利用。

上述三种理论都有局限性，只考虑了水资源开发中的单方利益或当地利益。目前，国际上被广泛接受的理论是“有限领土主权理论”，它主张上游国家在享有权利的同时，必须承担相应的义务，即上游国家有权开发利用流经其领土的国际河流，但不应以损害其他国家利益为代价。该理论为现代水法公平合理和不对他国造成重大损害原则的形成奠定了重要基础，是当今有关国际河流流域国家采用的主要规则。1995年泰国、老挝、柬埔寨和越南4国签署的湄公河协定，正是采用了这一理论。但在现实生活中，“有限领土主权理论”难免会以牺牲流域国家目前最看重的经济发展速度为代价，所以难以被流域国家真正采用。

流域各国不同的利益需求，使澜湄水资源合作开发与管理面临困境，水分配和水资源开发项目产生的环境影响是导致跨境争端的两大原因。目前，流域开发涌现出四个主要矛盾：一是中国在上游澜沧江的梯级水电开发计划，引发下游国家的焦虑；二是泰国一直计划实施大型干流引水项目，将位于泰国廊开和老挝万象之间的湄公河干流水沿一条200公里长的水渠调至泰国乌汶府附近的湄公河支流栖河（Chi River）和蒙河（Mun River），解决其受干旱困扰的东北部土地在干季的灌溉问题，这引发下游国家越南和柬埔寨的不安；三是老挝近年来开始实施湄公河干流开发计划，正在建造的沙耶武里水电站和栋沙宏水电站引起越南和柬埔寨的强烈反对；四是越南和柬埔寨纷纷在共享的湄公河支流桑河（Se San）、斯雷伯克河（Sre Pok）和公河（Se Kong）上兴建系列水电站，引发彼此之间关于水电开发跨境影响的争端。

纵观全球跨境河流的开发与管理历史，总的来说是合作多于冲突，有时水关系甚至走在总体政治关系之前。

事实证明，通过政治上的相互妥协，辅以科技开发、制度创新等办法，流域国家间是能够建立良好的水关系的。具体到澜湄流域，虽然流域国家之间在水资源开发中会产生各种矛盾，但合作是大势所趋，因为在后冷战时代，流域国家都有和平发展的愿望，而和平发展离不开良好的地缘政治环境，流域国家之间过去的敌意开始让位于就一些共同关心的问题进行的谨慎合作；其次，在澜湄流域6个国家中，“经济发展都被放在首要地位”，［1］“China in the Mekong River Basin： The regional security implications of resource developmenton the Lancang Jiang （Working Paper 69），” Singapore： Institute of Defence and Strategic Studies， 2004， http：//dr.ntu.edu.sg/handle/10220/4469？show=full.（上网时间：2015年12月25日）出于推动经济发展和现代化的目的，流域国家政府总体视流域的资源是可开发的。通过合作，或者简单地克制对另一国的干涉，每个国家都能从水资源开发中获得一些经济利益。例如，越南在桑河上建设的亚利瀑布水电站自2001年完工以来，对下游柬埔寨沿岸居民存在严重影响，但柬埔寨政府对于是否问责越南政府一直持犹豫态度，“因为它自己也希望在湄公河干流上修建上丁和松博两个大坝”［1］Scott W. D. Pearse-Smith， “‘Water War’ in the Mekong Basin？” Аsia Pacifc Viewpoint，Vol. 53， No. 2， August 2012， pp.147-162.；第三，历史数据表明，只有在一些特定的环境和条件下，国际水资源争端才会引发国际冲突，如跨境流域相关国家和地区缺水严重。这一因素在澜湄流域不存在；第四，流域管理机构（如湄公河委员会）具有相当大的弹性，其存在会大幅减少流域国家间关于水及相关资源的争端。［2］Aaron T. Wolf， Shira B. Yoffe and Mark Giordano， “International Waters： Identifying basins at risk，” Water Policy， No. 5， 2003， pp.29-60.

尤为重要的是，澜湄流域国家间存在现实经济利益的交织。在湄公河流域，尽管柬埔寨和老挝需要增加国内的电力供应，但促使它们开发干流水电项目的真正驱动力是泰国和越南的市场。通过电力出口或引进外资兴建水电站，柬埔寨和老挝将获得外汇和税收，同时促进国内工业的发展。这些相互交织的共同利益与每个国家的经济发展需求密切相连，“这就解释了为什么尽管水电开发对成千上万流域居民的生活造成影响，流域国家对彼此开发计划的相互批评和反对相对有限”。［3］Scott W. D. Pearse-Smith， “‘Water War’ in the Mekong Basin？”中国和下游国家也存在密切的经济联系和利益关系。尽管下游国家对中国在澜沧江干流建设梯级水电站表示担忧，但政府方面的措辞一直比较谨慎，“泰国和越南这两个中南半岛的大国实际上准备在云南梯级大坝建成后的地区电力贸易中获利”。［4］K. Mehtonen， “Do the Downstream Countries Oppose the Upstream Dams？” in M. Kummu， M. Keskinen and O. Varis， Мodern Мyths of the Мekong， Helsinki： Helsinki University of Technology，2008， pp.161-172.除了流域国家间的电力进出口协议数量增加外，流域国家间对彼此电力工业的投资也普遍增长。这些投资计划是多向的，如中国公司投资老挝、越南和柬埔寨的水电开发，越南和泰国公司投资中国的水电开发。特别是老挝和柬埔寨这两个东南亚最贫穷国家严重依赖中国的外资投入、援助和贸易合作，“不愿意在水电站问题上破坏与中国的良好经济和政治关系”。［5］Ibid.而在水资源利用的另一个领域——航道开发上，中、泰、老、缅更是有疏浚湄公河上游航道、维护和改善航道通航条件、促进贸易和旅游的一致需求。

二、澜湄合作治理需要解决的关键问题

尽管流域国家的水资源合作是大势所趋，但如何建立有效的合作机制却是摆在所有流域国家面前的难题。2009年，联合国环境规划署和亚洲理工学院联合发布了《东南亚淡水危机：环境改变下的淡水资源脆弱性评估（湄公河流域）》。报告称：“湄公河流域水资源属于中等脆弱……湄公河流域丰富的可用水资源和水资源管理缺失形成了鲜明的对比，这种对比要求在资源开发和维护生态健康之间取得一种平衡。目前迫切需要通过加强流域国家之间正在进行的合作，就水资源公平利用和管理达成一致。”［1］穆坎德·巴贝尔、沙赫里亚尔·瓦希德：《东南亚淡水危机：环境改变下的淡水资源脆弱性评估（湄公河流域）》，联合国环境规划署、亚洲理工学院发布，中国水电水利规划设计总院、国际河流水电开发生态环境研究工作委员会译，2009年，前言。澜湄合作治理需要解决的关键问题包括以下几个方面：

（一）建立水资源及其开发利益分配机制

有效管理体系的一个重要部分是就参与（谁应该参与、在多大程度上参与）、决策（怎样使决策透明）、分配（水资源及其开发利益的分配）原则达成一致。因此，建立相关的原则和标准是实现地区公共利益的重要一步。湄公河流域国家虽在湄委会的框架下合作数十年，但一直未能建立起水资源及其开发利益分配机制。“在没有制度约束的情况下，干流水电站建成后，国家之间、社会之间的成本和收益难以实现公平分配或将成为湄公河水资源治理的最大挑战。”［2］郭延军：“湄公河水资源治理的新趋向与中国应对”，《东方早报》2014年1月5日。根据舒克瑞和诺斯的“侧向压力理论”（lateral pressure theory），当国家对资源的需求不能在一国境内通过一种合理的成本获得时，国家会向外诉求，而分配机制的缺乏和薄弱容易扩大冲突的可能性。但与此同时，建立合适的联盟可以增加资源获取能力，这种联盟、条约或其他国际契约的形式经常可以用来结束或缓解利益冲突。［3］N. Choucri and R. North， Nations in Confict： National Growth and International Violence，San Francisco： W.H. Freeman and Company， 1975， p.21 & 219.中国与湄委会在水问题上虽对话多年，但缺乏常规的合作与协商机制。未来，双方应逐步推动建立有效的全流域治理架构。

当前，上下游国家制定一项统一、具有广泛约束力的政策框架的条件仍不成熟。合作应遵循渐进的原则，先在技术层面上实现信息共享，再在政府层面开展定期磋商，最后制定强有力的政策和法律框架，建立有效的流域治理架构，实现流域国家间公平合理的水资源分配，使包括受影响民众在内的各利益攸关方在水电开发中得到合理的利益分配或利益补偿，并将水资源开发对环境、社会和文化的影响降至最低。

（二）避免低效的过度投资

2012年1月，湄公河地区的非政府组织和学者在泰国朱拉隆功大学召开主题为“Know Your Power”的会议。很多与会人士呼吁政府给予民众足够的信息：国家发展到底在多大程度上需要水电？有无替代选择？正确估算未来电力需求量（尤其是越南和泰国，因为湄公河地区大规模的水电开发正是建立在这两国电量需求高增长的预测之上）、提高能源利用率、避免低效的过度投资，成为决策者们不能回避的重要问题。

目前，关于越南和泰国的能源需求预测存在巨大争议。亚洲开发银行的《2025年大湄公河次区域能源期货基本研究》估计的越南国家能源需求，只有越南政府估计的54%。［1］International Centre for Environmental Management， “Strategic Environmental Assessment of Hydropower on the Mekong Mainstream，”October 2010， p.7， http：//www.icem.com.au/documents/ envassessment/mrc_sea_hp/SEA_Final_Report_Oct_2010.pdf.（上网时间：2015年12月26日）在泰国，国家电力发展规划由国家电力局基于对未来需求的预期而定期提出，而对电力需求的预期，是建立在对该国未来15 年GDP预测的基础之上。然而，预计需求与实际需求相比，经常过于乐观。［2］Cheunchom Sangarasri Greacen and Chris Greacen：“Proposed Power Development Plan （PDP） 2012 and Framework for Improving Accountability and Performance of Power Sector Planning，”April， 2012， p.10， http：//www.internationalrivers.org/fles/attached-fles/pdp2012-eng.pdf.（上网时间：2016年1月10日）此外，能耗强度是衡量能源效率的综合评价指标，指的是每单位经济产出的能源消费量，计算方法通常把一个国家当年的能源总消费除以GDP。世界整体的能源强度呈下降趋势，而泰国和越南则是呈上升趋势。［3］U.S. Energy Information Administration， “International Energy Statistics，” http：//www.eia. gov/cfapps/ipdbproject/iedindex3.cfm？tid=92&pid=46&aid=2.（上网时间：2015年12月26日）

一个国家对电力领域过度投资将产生两个不良结果：一是造成对环境和当地社区不必要的影响；二是资产的无效率使用，降低了该国在全球市场的竞争力。因此，流域水资源合理开发需要正确估算地区未来电力需求量，通过实施需求侧管理、减少电力传输损耗等办法提高能源使用效率，并且因地制宜积极开发多种新能源。比如老挝大部分是山地，电力远程运输损耗大，电价昂贵，可以就地开发农村多种新能源，如小水电、太阳能和生物能等。

（三）提升合理开发利用水资源的技术手段和科学方法

科学合理的水坝建设，是调控澜湄流域水资源时空分布不均及其供需矛盾的关键。流域国家利用水资源的渴望日益强烈，但对开发造成的实际影响的理解却很模糊。在学界和公民社会中，关于当前澜湄水资源开发计划影响的研究和讨论开始增多，作为湄公河流域管理机构的湄委会也相继出台了基于水资源一体化管理的流域发展战略和干流建坝影响评估。大流域间调水是否会导致严重的生态失调？森林对水资源的作用到底有多大？全球气候变化对未来水资源将带来怎样的影响？对这些问题的认识还有较大程度的不确定性。各国应积极联手开展关于大坝建设的环境影响评估，“把开发与保护环境和资源联系起来，从一个大区的角度进行设计和开发”，这对合理开发利用水资源具有深远的意义。［1］张蕴岭：《未来10-15年中国在亚太地区面临的国际环境》，中国社会科学出版社，2003年，第318页。未来制定水资源政策所面临的挑战应为减少水资源脆弱性，达到资源开发与维护生态健康的平衡。

（四）引入公众参与治理机制

目前，虽然澜湄流域公民社会比较活跃，但非政府行为者真正参与河流水资源管理的机会有限，涉及水基础设施开发的决策过程并未按照世界大坝委员会2000年建议［2］World Commission on Dams， “Dams and Development： A new framework for decisionmaking，” 2000， https：//www.internationalrivers.org/fles/attached-fles/world_commission_on_dams_ fnal_report.pdf.（上网时间：2015年12月26日）的那样进行根本改革。流域发展战略由精英制订，公众很少参与。所谓的“公众参与治理”，局限于社区会议或一些利益攸关者［3］湄委会的2006—2010战略规划将利益攸关者大致定义为“在湄公河水资源上有直接利益的人和那些拥有丰富的知识和观点能够指导规划进程的人”。参见Mekong River Commission， “Strategic Plan 2006-2010，” p.ix.论坛上，而且是在项目已经被政府列入日程之后，连参与者名单也是经过仔细审查的。正因为缺乏合理有效的参与机制，受影响群体一般倾向于通过抵制和抗议来参与水资源开发项目。

从一些反坝案例可以看出，很多时候，当地社团反对的并非水坝本身，而是建坝决策过程的不透明，以及弱势移民被排斥在外的利益分配机制——能源效益被输送外流，而移民得到的补偿不成比例，原有生计遭到破坏，无法分享水电带来的利益。例如，泰国帕穆水电站（Pak Mun）兴建时，随着工程人员不断通过爆破将岩石从河中运出，当地居民才清楚工程地址的所在地。水电站的建成并未使当地经济发展受益，农民们因为失去赖以生存的生态系统，一如既往的贫困甚至更为严重。而老挝南屯2号水电站（Nam Theun 2）获批时，42个国家的153个公民组织曾致信世界银行行长，抗议在水电站项目规划阶段公众参与未能真正实现。它们表示，尽管南屯2号比起老挝其他项目重视了公众参与，但不是在是否应开发南屯2号这一关键问题上征求公民意见，只是在项目获批后召集公众协商如何缓解开发导致的影响。［1］Shannon Lawrence， “The Nam Theun 2 Controversy and Its Lessons for Laos，” in Francois Molle， Tira Foran and Mira Kakonen， Contested Waterscapes in the Мekong Region： Hydropower，Livelihoods and Governance， Routledge， 2009， p.88.

澜湄开发利用的目的不是使一部分人受益，而是实现公共利益。所谓公共利益，是指非排他性的利益，也就是没有一个人会被排挤。公共利益还具有非竞争性的特点，即一方利益的增加并不会使其他方的利益减少。公共利益的实现方式是“参与治理”，即在政治决策过程中考虑所有利益攸关者的关切。从广义上讲，公众参与应包括从信息传播到决策参与的全部过程。

三、中国参与澜湄水资源管理合作的政策思考

澜湄流域6国虽毗邻而居，但仍有一些矛盾和疑虑，彼此之间的互信水平并不是很高，关于跨境水问题的争端和利益分歧依旧存在。澜湄合作机制将加强6国之间的互信，创造水资源合作的稳固基础；反过来，跨境水资源管理合作的成功也会加强6国之间的互信、深化理解及促进合作关系。将水资源合作纳入澜湄合作机制，正是流域国家出于推动次区域政治互信、地区安全和经济一体化发展的战略考虑。对于中国而言，澜湄水资源问题不仅仅是水权益的问题，还关系到中国周边和平发展的大局。在澜湄水资源开发问题上，中国应更加主动地扮演负责任的上游国家角色，与下游国家一道参考国际通行的最佳做法，综合、全面地考虑各种因素，将澜湄流域生态环境视为一个整体，对其水资源开发与保护进行通盘战略性规划，在开发的同时兼顾环境和民生，并构建合理的利益分配机制。

具体而言，中国与下游国家在澜湄水资源开发与管理问题上的合作，可从以下方面着力。

（一）通过澜湄合作机制提升与下游国家水资源合作的层次和成效

第一，在澜湄合作框架下，建立一个澜沧江—湄公河水资源合作专门机制，把水资源问题摆到台面上。对于中国境内澜沧江水坝建设问题，为减少误解，在不损害国家利益的前提下，可向下游国家政府提供相关技术数据；召开专题学术研讨会，讨论、交流水坝建设与生态环境的关系；在调节水库库容过程中，适当照顾下游国家诉求，或提前进行沟通协商，并及时就上游水情、水文情况向下游国家通报，邀请下游国家代表实地参观考察。

第二，积极开展与湄委会的对话与合作，加强与湄委会的战略对接和统筹谋划，妥善解决好上下游关系中的生态环境保护等敏感问题，在应对气候变化、保证能源和粮食安全、防灾减灾、环境保护、水电开发和能力建设等领域加强与湄委会的友好合作，推动实现澜湄流域的可持续发展。

第三，对环境可持续发展和民生领域给予更多关注。目前，美国和日本均把环境、健康、教育等民生领域作为与流域国家合作的重点领域，通过一揽子的援助项目，使湄公河国家民众得到了实实在在的利益，这对于提高援助国的软实力和国家形象十分有帮助。中国在次区域的投入主要用于互联互通等大型基础设施项目建设，对民生及环境领域的投入仍相对有限。未来，中国投资应更注重民生与环保，使经济发展及合作成果更多地惠及大湄公河次区域各国人民，真正实现本地区的共同发展和繁荣。

（二）与下游国家建立一揽子利益关系

中国可与澜湄流域下游国家在防洪控洪、灌溉、航运和水电等水资源开发领域建立一揽子利益关系，用广泛深入的合作来消除下游国家的疑虑，在对利益的权衡取舍中实现各自需求。首先，中国作为上游国家，可将澜湄水分配问题与湄公河全段通航问题联系起来。可承诺干季月份排放给下游适当水量，在给下游国家吃定心丸的同时，用充足的水量保证下游河段稳定通航。发挥澜湄国际航运的作用，可使中国全面加强与大湄公河次区域其他国家的经济合作，促进和推动云南经济社会的发展；其次，中国在澜沧江的梯级水电站工程，也要考虑能否给下游国家带来一定的经济利益；第三，建立双向投资合作关系。中国应进一步强化与下游国家在水资源开发领域的双向投资与合作，使双方结成利益共同体。当利益紧密交织在一起时，各方才会想办法解决争端，而不是激化矛盾。

目前，尽管中国开发澜沧江使下游国家感到某种程度的担忧，但只要中国的水资源开发能给下游国家带来切实的利益，它们就会基于“利益权衡”的考虑倾向于接受中国在上游的开发。例如，中国宣布从2016年3月15日到4月10日通过云南景洪水电站对下游实施应急补水帮助缓解旱情，获得了下游国家的一致感谢。

澜湄合作机制旨在建设面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体，树立为以合作共赢为特征的新型国际关系典范。

（三）建立科学联动机制回应下游国家生态环境保护关切

中国应从环境保护的角度，将澜湄水资源看作一个不可分割的整体，无论是对上游澜沧江的开发，还是中国企业参与下游湄公河的开发，都需实行开发与保护相平衡的政策，提高科学决策水平，加强对务实合作的统筹规划。

近年来，在澜沧江开发问题上，中国开始认识到扮演一个负责任上游邻国的必要性，对下游国家迈出了合作和建设性的步伐。2002年，中国水利部与湄委会签署报汛信息协议，中国在每年的洪水季节6月15日至10月15日期间，每天上午将位于中国境内的景洪、漫湾两个水文站前一日的水位和雨量报送给湄委会秘书处。［1］康佳宁、赵嘉麟：“解决国际水域纷争尚需‘新思维’”，《国际先驱导报》2005 年9月23日。中国还应生态环境保护之需调整开发规划：澜沧江中下游装机容量最大的糯扎渡水电站建设了进水口“分层取水”叠梁门，提高春夏季节下泄水流的水温，改善鱼类生存环境，保护河道中鱼类的生长繁殖；［1］杨跃萍：“澜沧江上水电站‘叠梁门’开中国环保设计先河”，新华社2011年5月12日。为防止下游鱼类洄游澜沧江的通道受阻，有效保护下游洄游鱼类的生存和繁衍，华能澜沧江公司放弃了对澜沧江中下游“两库八级”水电规划中的最后一级电站——勐松水电站的开发。［2］杨跃萍：“澜沧江开发优待洄游鱼”，新华社2011年5月22日。

接下来，中国除对澜沧江开发继续进行科学规划外，还应依托澜湄合作机制下建立的澜湄流域水资源合作中心，加强与下游国家的水文信息交流、技术交流和旱涝灾害管理合作，通过联合研究帮助下游国家应对上游开发可能导致的负面影响，以增加彼此互信。比如，可以借鉴美国与墨西哥决定联手恢复科罗拉多河三角洲生态系统的做法，帮助越南解决其最为关切的湄公河三角洲盐碱化威胁。

（四）推动以项目为主导的合作模式，构建合理利益分享机制

上下游国家在短期内制定具有广泛约束力的水资源管理合作机制的条件仍不成熟。“当前阶段比较现实的做法应是推动以项目为主导的合作模式，在项目规划和运行中，开展流域联合环境及社会影响评估，充分考虑和照顾各种利益攸关方的关切，构建合理的利益补偿和利益分享机制。”［3］郭延军、任娜：“湄公河下游水资源开发与环境保护——各国政策取向与流域治理”，《世界经济与政治》2013年第7期，第136-154页。李克强总理在澜湄合作首次领导人会议上发表讲话，指出澜湄合作应坚持四个导向，其中就包括“依托项目推进”。

在澜湄合作机制建立之前，大湄公河次区域经济合作是唯一包含全流域国家参与的合作机制。在其以项目为主导的合作模式中，亚洲开发银行长期以来发挥着牵头人和协调者的作用。然而，亚洲开发银行的决策是以股金多少决定投票权，日本（15.7%）和美国（15.6%）为第一、第二股权国，中国排第三，为6.5%，大湄公河次区域其他国家投票权很少，次区域6国投票权总共只有8%。［4］Asian Development Bank， “Shareholders，” http：//www.adb.org/site/investors/creditfundamentals/shareholders.（上网时间：2016年1月10日）。大湄公河次区域合作的开展与推动相当程度上需要日本和美国的支持，“区内其他国家缺少投票权和主动性”，［1］付瑞红：“亚洲开发银行与湄公河次区域经济合作”，《东南亚研究》2009年第3期，第68-72页。规划制订和项目落实并非由流域国家掌握和主导，与其实际需求和期待存在差距。澜湄合作机制建立后，无论制定规划还是设置项目，全都由6国通过平等协商、讨论决定，直接反映各国的实际利益和需求。中国可依托亚洲基础设施投资银行等平台，在包括水资源在内的大湄公河次区域的项目开发中进一步发挥建设性作用。

四、结语

水资源开发对大湄公河次区域发展经济、改善民生、消减贫困具有巨大的促进作用。但是，区域开发合作进入快速发展期的同时，也进入了矛盾多发期。下游国家担心中国在上游澜沧江的开发会对下游生态和环境产生影响，更担心中国凭借上游国家的地理优势地位，对下游实施“水遏制”。就短期而言，中国在上游的开发要兼顾下游国家的利益，尽可能地减少负面影响，同时通过区域电力合作、航运开发等，使下游国家享受到中国水资源开发带来的红利；从长远来看，中国作为地区大国，应在澜湄合作机制下积极倡导推动澜湄水资源合作机制的建立，为上下游国家的跨境水资源合作提供制度保障，并在水资源开发中与下游国家建立一揽子利益关系，用广泛深入的合作来消除下游国家的疑虑，夯实共同利益的基础。

【完稿日期：2016-4-18】

【责任编辑：吴劭杰】

〔作者简介〕屠酥，武汉大学历史学院博士研究生、主任编辑胡德坤，武汉大学中国边界与海洋研究院院长、国家领土主权与海洋权益协同创新中心主任

〔中图分类号〕D822.333

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2016）3期0051-13