美国自由贸易园区体制带来的启示

东北财经大学 大连市行政学院 刘帅帅



美国自由贸易园区体制带来的启示

东北财经大学 大连市行政学院 刘帅帅

摘 要：美国是世界上自由贸易园区(FTZ)数量最多的国家。拥有几十年发展历史的美国FTZ已形成一套成熟有效的体制，有一些很有借鉴价值的特点。了解美国FTZ的管理体制及其优越性，对刚开始探索FTZ的中国来说很有必要。鉴于美国经验，我国自贸园区应在完善法制建设，创新管理模式，以及提供更多政策便利和优惠三方面增加力度。

关键词：美国 自由贸易园区 对外贸易区

1　美国自贸园区的发展历程与现状

美国的自由贸易园区称为“对外贸易区”，已有70多年的历史。美国对外贸易区的基本设计思路是，在靠近海关口岸的地方划出一块区域，规定进入该区域的商品处于“境内关外”的地位，不用交纳关税和其他税，以减少在美国从事贸易活动和生产加工的经营成本。

1936年，纽约布鲁克林建立了第一个对外贸易区。在此后的几十年里，由于自身定位和功能比较单一，美国自贸园区的发展较为缓慢。80年代，美国FTZ进入快速发展时期。1980年4月12日，美国海关宣布：美国制造商可以将外国原材料进口到对外贸易区内，与美国货物和劳动力相结合，制成品进口到美国国内时，仅对所包含的外国成分征收进口关税，而且当成品税率低于零部件税率时可以选择按成品关税税率缴纳。这项政策吸引了160多个新的加工项目，以致FTZ的数量以惊人的速度激增。1991年,美国对外贸易区委员会颁布新的管理条例,规定可以在区内进行货物的储存、出售、展览、组装和重新包装等业务活动,制成的商品既可出口也可销往国内,使得对外贸易区功能得到进一步拓展。

1999年，美国国会允许在对外贸易区之外设立“分区”，使得在总区内无法进行加工制造的项目有了生产基地，这项新修订的法案大大鼓励了进口深加工的发展。如今，美国FTZ大部分活动发生在分区，美国250多个主区就有500多个分区。大部分进口到对外贸易区的商品原产于美国国内，还有部分来自国外。2010年，对外贸易区占了外国产品进入美国的12%，雇佣了大约32万工人。

2007年,美国批准的对外贸易区数为254个，投入运营的有161个，两千多家公司在区内运作，就业岗位达35万。对外贸易区的业务范围逐渐由仓储和贸易业务，扩展到加工制造、销售、展览、分拆、组装等业务。2011年，美国对外贸易区有257个，2013年，达到267个，遍布全美国各个州，对外贸易区出口增速几乎是全美出口增速的3倍。

2　美国自贸园区的发展特点

2.1数量众多、分布广泛

美国平均每个州有几十个FTZ，而且不仅仅在沿海海港。这些FTZ大多数设立在墨西哥湾和大西洋沿岸地区。区内大多数外销货物主要运往拉丁美洲。

2.2政策灵活、应变能力强

美国当局善于根据国情变化和市场需求变化对FTZ的政策作出改动。例如，建立对外贸易区之初，只是承袭欧洲传统的自由贸易区的做法，规定不得在区内进行展销和制造。1950年，美国国会批准将制造增加到对外贸易区可从事的行为中。1980年，开始允许美国的零部件与外国的原材料组装产品，增值部分免税，以鼓励区内发展加工业。对外贸易区的产品既可用于出口，也可销往国内。

2.3允许公共机构或私人公司经营对外贸易区

美国的对外贸易区由对外贸易区委员会领导，由财政部和海关进行监管。《对外贸易区法案》规定，“任何公共机构或私人公司(包括外国公司)均有权申请在进口港或其附近地区建立、经营和管理一个对外贸易区”。该法案还规定，私人公司可以长期租用对外贸易区，由使用者自己准备各种设备。

2.4投资环境良好

首先，稳定的政局，健全的法律，为投资者在对外贸易区进行活动提供了良好的保障。其次，美国国内劳动成本相对下降，为投资者提供了更多的劳动力。最后，基础设施齐全，允许商品免税进入区内存放的同时，还提供各种场所供商品装卸、装配、制造和展览场地等，交通运输方便，信息传递速度也方便快捷，并且提供现代化的配套生活设施，为投资者创造一个良好的工作生活环境。

2.5分区设置

分区的设置使得对外贸易区的运行更具灵活性，方便那些因用地成本、环保等原因不落户于总区的企业入驻分区，同时还利用主区的各种优惠政策，在分区进行加工生产。如今，分区的优势正日益凸显出来，分区的数量也日益增多，远超过主区的数量，成为美国对外贸易区活动的主体。

3　美国自贸园区的管理体制

3.1政府管理体系

3.1.1对外贸易区委员会

对外贸易区委员会是直接管辖所有对外贸易区的最高机构。成员包括商务部长、财政部长。执行秘书是委员会的主管，由商务部长任命。委员会采取投票一致的方式决策。

3.1.2海关总署

海关总署是负责行使对外贸易区的海关管辖权的部门，监督管理对外贸易区的货物进出口和人员流动。美国对外贸易区委员会负责委派海关人员实施检查、监督职责。

3.1.3对外贸易区协会

对外贸易区协会是一个对FTZ进行协调，监督政策执行的组织机构。该机构定期开会讨论对外贸易区当前政策。此外，该协会还会做一些统计类的辅助工作。

3.2对外贸易区内部管理体系

3.2.1受让人

受让人也叫承让人，是经对外贸易区委员会授权建立、管理和经营对外贸易区的法人团体。受让人按照公共事业原则对对外贸易区进行管理，同时也执行部分行政管理职能，贯彻落实法规政策。受让人可雇佣其他公司作为经营管理者或租给私人公司。

3.2.2经营者

经营者是与受让人达成协议，负责经营管理对外贸易区的公司或个人。经营者的职责主要是处理好对外贸易区的具体建设运营事宜。私营公司要想成为对外贸易区的管理者，需要经州政府批准。

3.2.3使用者

使用者是与受让人或经营者达成协议，在对外贸易区内进行储存、加工或制造等业务的公司或个人。在分区内，经营者与使用者往往是同一个企业。

3.3海关监管制度

3.3.1监管理念

区内海关监管的理念是被动的，监管重点在于货物进入国内的关卡，区内日常管理则放手给经营者。指导思想为：海关假设使用者知法守法为前提，提供服务并与经营者共同管理。但放松管理不意味着姑息，任何违法行为都要严厉处罚，包括吊销营业执照、巨额罚款等。

3.3.2审计核查制度

对外贸易区的货物监管从原来逐票逐单的监管转变为审计核查，省去了繁琐项目，简化了程序。这样就不再需要海关人员常驻对外贸易区了。屯计工作由屯计师完成，主要审查该区域最近几年的交易记录。也会有临时现场抽查，审计检查和现场查验为两种独立共存、相互促进的监管方法。

3.3.3通关便利性

确立周报关制。加快了国际货物物流，减少延误。启用直通程序。由企业向所在地海关关长提出申请，获批货物可以不申报直接保税进入对外贸易区。使企业减少了申报手续，节省了报关费用。

4　美国自贸园区体制的优越性

4.1管理模式和体制的有效性

自贸园区的管理模式可分为二层级型和三层级型。二层级型是指中央部门对FTZ进行宏观管理的同时，又直接管理区内部机构。三层级型是指中央部门不直接管理FTZ，而是委托地方政府代管，如我国的现行体制。美国属于二层级型的模式。这种模式层次精简，信息传递及时准确，管理成本相对较低。

中央管理体制可分为单一管理和共同管理两种。美国属于前者，对外贸易区委员会对全国FTZ实行统一管理。我国属于后者，多部门共同管理，易导致权责不明，政策矛盾，效率较低。

地方管理体制分为公司主导型和政府主导型。美国属于前者，在法律规定下授权给公司进行专门管理；我国属于后者，政府派出专门机构依法进行管理。相比而言,前者行政成本较低，市场化程度高。

海关监管体制可分为委托监管和直接监管型。美国属于前者，海关不向FTZ派驻专门监管机构。我国目前属于后者，海关设立监管机构对FTZ货物和人员的进出活动进行直接监管。相比之下，前者降低了监管成本，提高了自由运作效率。

美国对外贸易区政府和市场管理相结合，既体现政府的权威和监督，又充分引入市场机制，形成互相促进的良好发展氛围。

4.2进入与退出机制的灵活性

美国对外贸易区的申请人可以是州政府机构、私人公司或非赢利机构。对外贸易区委员会一般应优先考虑公共机构的申请。私营公司申请须由FTZ所在州立法机构专门制定一项特别法案，同时需要公司提供相应的证据证明。设立分区的申请一般通过主区的受让人进行。

美国FTZ的退出机制也比较完善。暂时停止运营的总区或分区可以向当地海关与边防局申请进入“休眠状态”；不必要继续运营的总区或分区可以申请中止并取消该区；受让人申请运营权，如五年内未向海关与边防局申请激活，则该区将终止。这些灵活的退出机制使对外贸易区的发展呈现动态自由配置。

4.3立法的保障性

美国有专门的法律保障对外贸易区的法律地位及高效运行。《对外贸易区法案》是美国专门管理全国所有对外贸易区的法律，具有权威性和统一性。美国的对外贸易区在《对外贸易区法案》颁布两年后成立，《对外贸易区法案》对FTZ的成立及高效运行提供了法律保障。几十年中，美国根据国情变化和市场变化对法案进行了多次修改。

4.4政策的优惠性

商品免征关税进入对外贸易区是最重要的优惠。美国对外贸易区有一项特殊政策——“倒置关税”的减免。所谓“倒置关税”是指当成品的税率低于用于加工生产的原材料或部件的税率时，只对成品征收关税，而不再征收零部件的关税。此外，在对外贸易区内将散装的商品进行装配、加工、分类、清理、混合、展示或制造的过程中形成的增值部分免征增值税。区内的制成品进入国内时只对其外国成分征税，废料及损耗部分免税。

其他的优惠有：货主可于货品储存期内在展览场所进行陈列，可按批发数量出售，无需交纳有关税款；在配额方面比较宽松；减轻行政费用；对外贸易区之间可以免关税货物转移等。

5　我国借鉴美国自贸园区经验的建议

5.1完善法制建设

必须建立一部完整统一和权威的FTZ国家立法与规范，逐步与国际惯例接轨。在立法过程中要做到不与宪法相冲突，不与WTO规则相冲突，结合实际情况，合理制定。没有法治，市场经济发展不起来。目前自贸园区的改革思路就是要尽可能地减少政府管制，建立法治政府。

5.2创新管理模式

出于国情考虑，我国不能照搬美国的二层级型管理模式，但可以成立一个专门的中央机构，机构成员由财政部、国土资源部、商务部、外汇管理局、海关总署等组成。减少多重管理，简化行政手续，提高办事效率。

我国的FTZ可以考虑成为直接面对市场的“公司制区域”。把我国单一的政府管理模式发展为政府与市场相结合。此外，要发挥社会组织的监督自律作用扩大行业协会参与度。积极发挥会计师事务所等专业服务机构的作用，强化对市场主体及其行为的监督。

关于海关监管。第一，要树立自贸园区内企业的守法观念，自觉地维护自贸园区内的安全和秩序，依法办事，自行管理。第二，对于货物进行分类监管。区内货物从境外入区和出境一般不需申报，特殊货物需向海关申请备案，由海关和检验检疫部门进行依法查验。对需要流转于园区与非园区的货物实施简便流转手续。第三，我国可以逐步有条件地借鉴美国的审计核查制度，以严格的审计执法来平衡货物自由流动可能出现的管理风险。第四，需要完善申报手续，建立“属地申报，口岸验放”的模式，为企业提供最大程度的便利。第五，需要整合电子信息资源，方便企业充分享有“一站式”服务的便利。

5.3提供更多政策便利和优惠

区内生产加工的产品进入国内销售应免缴进口增值税和消费税。区内企业的增值税、营业税和消费税应给予一定优惠。海关和税务部门要将区内企业的入区出口退税真正落实。个人所得税方面适用中关村等地试点的股权激励个人所得税分期纳税政策。

允许区内公司无限制的在自贸区于非自贸区之间从事贸易活动。允许区内企业在区外设立非经营性分支机构。允许无配额的企业在区内储存货物以根据情况调整进出口策略。改革企业登记制度，逐步优化登记流程，放宽企业经营范围，完善企业奖励机制。在总结试点经验的基础上，逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度。同时，要建立与自贸园区相适应的外汇管理体制，实现贸易投资便利化。

我国可以采取类似美国的分区制度，在自贸园区外单独划出一片土地进行大规模的加工制造项目，同时还享有自贸园区在监管和政策上的优惠，这可以促进加工业的发展，增加进出口贸易，平衡地区发展。引入分区制度有利于形成一些大宗商品的加工基地，降低这类商品的进口成本。其实我国一些出口加工区有点类似于美国对外贸易区的分区，如果把加工区并入沿海港口，作为其加工制造的“分区”，这既扩大了园区规模，又增加了出口加工区的业务范围，形成一个完整的港区联动。

参考文献

[1] 周阳.美国对外贸易区制度(一)[J].中国海关,2008(11).

[2] 吴敏.美国对外贸易区的贸易便利化制度及对我国保税港区的启示[J].法制与社会,2010(08).

[3] 罗雨泽.美国对外贸易区的建设现状及启示[N].中国经济时报,2013-8-13.

中图分类号：F740

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2016)04(a)-120-03