补齐城管“短板” 迈向现代治理

杨小军



补齐城管“短板” 迈向现代治理

杨小军

建于20世纪90年代初的城管执法体制在运行过程中逐渐显现出不少弊端，《指导意见》提出到2020年初步形成现代城市治理体系，为实现美好的城市生活开出一剂良方。

流动人口激增、交通拥堵、环境恶化……一系列“城市病”带给城市更大的管理挑战。2015 年12月30日，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）对外公布，这是中央层面首个关于城市执法体制改革和城市管理工作的顶层设计，为城市管理“短板”找病根、配良医、开药方。

找病根，理顺城管执法体制

为了解决“八个大盖帽管不好一顶破草帽”的问题，20世纪90年代初建立了城管执法体制，20多年过去了，该体制在运行过程中逐渐显现出不少弊端，影响了城管执法效果与形象。要想根除顽疾，首先要找到病根在哪里。

一是职责不统一。城管职责目前在地方政府，由于没有统一的规定，各地城管执法的职责范围“五花八门”，如扫黄打非、土地管理、乞讨容留、养犬管理、城区防汛、历史风貌、强制拆迁等，执法范围过于宽泛，造成执法力量严重不足，很多地方被迫聘用大量城管“临时工”“协管员”应急。

二是主管部门缺失。根据《行政处罚法》的规定，城管执法部门只相对集中行政处罚权，而不集中其他行政管理权和执法权等。由于缺乏主管部门，城管执法事务难以有统一的规范和标准，因此在顶层设计和规划、业务指导、组织协调、监督检查和事业推进等方面无法做大、做长远。究其原因，主要是因为当初在建立城管执法部门时，管理部门认为有城市才有城管执法事项，而县是城市，市是城市，省却不是城市，中央更不是城市，因此认为在县和市设立城管执法部门足矣，根本无须统筹管理、上下对应。

三是机构设置不规范。从全国100个城市调查统计看，不管在机构名称还是机构性质上都有很大区别，比如有的叫城市管理局并加挂城市管理行政执法局牌子，有的叫行政管理执法局，还有的叫市政管理委员会等；有的城管执法机构是政府组成部门，有的是部门下设机构，有的是政府直属机构等。

配良医，规范城管权力运行

我们知道，城管队伍的社会形象有时不尽如人意，“地方军”处于“无法无天”的状况，有所谓“不是被人打就是打人”的评价。治病就要配良医，《指导意见》提出了相应的改革措施和要求。

一是严把选人关，确保城管执法人员具有基本的素质和素养。要严格按照公务员法有关规定开展执法人员的录用等工作，凡进必考。

二是强化培训，提高现有执法人员的业务水平。要加强对现有在编执法人员的业务培训和考试，实行执法人员持证上岗和资格管理制度，到2017年底前完成对处级以上干部轮训和持证上岗工作。

三是健全行政处罚适用规则、裁量基准制度和执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度。行政处罚裁量基准是指城管执法机构在法定处罚权范围内进一步具体细化的裁量标准，执法全过程记录是指用记录形式再现城管执法全过程，这样做不仅可以建全执法文档，更便于对执法事件的监督。实行法制审核可以更加严格地把关城管执法过程中的重大决定，可以“锁住”于法无据或违法的执法决定。

四是改进执法方式。《指导意见》中提出严禁随意采取强制执法措施，对于情节较轻或危害后果能够及时消除的情况，执法人员应当多做说服沟通工作，要树立为人民管理城市的理念，多些服务和包容，少些强制，要在满足百姓不同需求的同时，将小商小贩等纳入有序管理之列，如根据不同区域分类管理，非重点核心区可以在固定经营区位和时间的前提下允许有限经营等。

五是规范协管队伍。社会上所谓城管打人说法，多是由城管中的协管所为。《指导意见》专门就协管队伍规范管理提出了明确要求，不仅要建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度，而且明确规定协管只能从事辅助性事务，不得从事具体行政执法工作等。

1月15日，上海市虹口区城管执法局提篮桥中队工作人员在收缴非法活禽。

开药方，建立健全现代城市治理体系

《指导意见》提出到2020年初步形成现代城市治理体系，为实现美好的城市生活开出一剂良方。

一是加强党对城市管理工作的组织领导，建立健全城市管理协调机制。在中央一级建立全国城市管理工作部际联席会议制度，统筹协调解决城市管理工作中的重大问题。以此类推，在省、市、县建立由政府主要负责人牵头的城市管理协调机制。

二是坚持源头治理。城市管理的源头就是规划与建设，要增强城市规划、建设和管理的科学性、系统性和协调性，变被动管理为主导服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为。

三是优化城市交通。城市交通拥堵越来越成为大城市尤其是特大型城市的突出问题。《指导意见》提出要坚持公交优先战略，着力提升城市公共交通服务水平，提高道路通行能力和交通出行效率。

四是改善人居环境。要增加物力和人力的投入，提高绿化和保洁水平；要加强大气、噪音、固体废物和河湖水系等环境管理，改善城市人居环境。让我们居住、生活和出行的环境更加美好。

五是提高应急能力。首先要确保城市生命线系统畅通，要从体制机制和经费上保障水、电、气、热、交通、通信和网络等畅通。其次要强化重大危险源监控，消除重大事故隐患，进一步完善城市管理应急响应机制，提高突发事件的处理能力。

（作者为国家行政学院法学部副主任）

本栏责编:何一乐 孙爽E-mail: ssbgzzs@263.net.cn