从社会组织评估主体的多元化看第三方评估

王妮丽

[摘 要]社会组织评估模式有多种选择，但如果能在总体上实现评估主体的多元化，则有利于形成竞争，提高评估效率。在我国，社会组织评估主要由民政部门发起，由民政部门实施，总体上是一种政府主导的评估模式。但是，目前政府正积极探索第三方评估，实质上是把具体的评估工作委托给独立的第三方承担，体现了评估主体的多元化思路，这对提高评估的专业性、公正性以及评估效率具有重要意义。本文认为，应该从制度上完善政府部门对第三方机构的监督和激励机制，以充分发挥第三方在社会组织评估中的作用，实现政府在社会组织评估方面的目标。

[关键词]社会组织 评估 第三方评估

社会组织评估是指按照一定的方法和程序，由评估机构根据评估标准对社会组织进行客观、全面的评估，并作出评估等级结论；其中，政府是社会组织评估的重要主体之一。我国社会组织迅速发展是在20世纪90年代之后，伴随着有关政府部门对社会组织管理体制的探索，评估也作为社会组织管理体制的重要组成部分逐渐发展起来。在我国，全国性社会组织评估是从2007年开始的，当年民政部启动了首批基金会的评估工作。2008年、2009年又分别启动了全国性行业协会商会、民办非企业单位的评估。2011年，启动了学术类社团和涉外基金会的评估。2012年，又启动了联合类、事业类和公益类社团的评估管理工作。2010年，民政部正式颁布了《社会组织评估管理办法》，以推动我国社会组织评估工作。上述评估办法对评估对象的参评条件、评估机构及职责、评估程序及方法、评估等级管理等作了比较详细的规定。近几年来，民政部对所管辖的社会组织包括社会团体、民办非企业单位以及基金会每年都安排了评估，并向公众公布评估结果。在民政部政策指引下，地方各级政府也逐步加强了对地方性社会组织的评估工作，越来越规范化的评估工作对社会组织的发展起到了促进作用。随着政府逐步加大向社会购买公共服务的力度，以及越来越多地将社会组织评估等级与政府公共服务购买及其他资金扶持挂钩，笔者认为，社会组织评估将越来越引起社会组织的重视，成为其内在需求，这就要求我国社会组织评估模式进一步完善，以真正发挥对社会组织发展的监督和促进作用。

一、我国社会组织评估的模式

社会组织评估是指按照一定的方法和程序，由评估机构根据评估标准对社会组织进行客观、全面的评估，并作出评估等级结论的活动。因此，社会组织评估的要素主要包括：评估目的、评估主体、评估程序和指标、评估客体、评估结果的应用以及资金来源等。本文对我国社会组织评估的各个要素进行分析，以归纳我国社会组织评估的模式。

（一）评估目的

2010年，民政部公布了《社会组织评估管理办法》，该办法指出民政部门对社会组织进行评估的目的是为了依法实施社会组织监督管理职责，促进社会组织健康发展。我国民政部门对社会组织进行评估，实际上是将评估作为一种监管手段，以此实现对社会组织的监管。在实践中，由于政府逐渐加大了公共服务购买的力度，并且将参与政府公共服务供给的资格与社会组织的评估等级挂钩，因此，民政部门对社会组织评估实际上间接地为政府选择合作伙伴提供了依据。

（二）评估主体

本文指的评估主体既包括评估活动的组织者，也包括评估的具体实施者。20世纪60年代，美国学者文森特·奥斯特罗姆提出了区分公共服务的“提供”（provision）和“生产”（production）的问题，这种区分大大增加了政府发挥公共经济职能的多样性。按照奥斯特罗姆的理论，社会组织评估主体实际上也可以分成两个角色。角色之一是评估活动的组织者，负责发起评估，建立标准，提供资金，并对评估活动进行监督；角色之二是评估活动的具体实施者，负责按照发起方的要求具体对社会组织进行评估。当然，上述两种角色可以同时集于一身——既是组织者又是实施者；也可以二者分开，组织者负责安排评估，提供资金，实施者具体进行评估。在我国，目前主要是由民政部门发起的社会组织实施评估，民政部门提供资金。而评估的实施者在各个地方，各个政府层级则各有不同，有的是由民政部门自己进行评估，而有的则被民政部门委托出去，由独立的第三方机构进行评估。当然，独立的第三方机构从理论上既可以是非营利性的社会组织，也可以是营利性的企业，甚至可以是其他政府部门，但目前民政部认定的第三方机构主要指的是独立的社会机构，大致包括民办非企业单位、社会团体、市场中介机构和事业单位等专业评估机构。

（三）评估程序和指标

目前我国社会组织评估的程序和指标主要由民政部门确定。2010年，民政部公布的《社会组织评估管理办法》对评估的程序进行了详细规定，并且对评估内容也进行了原则性规定。由于我国社会组织管理是分级分类管理，因此，社会组织的评估标准实际上根据类别有所不同，包括社团评估标准，民办非企业单位评估标准，基金会评估标准等等，但这些标准无一例外是由民政部门制定的。

（四）评估客体

评估客体即评估对象，既可强制也可自愿。民政部对参与民政部评估的评估对象的资格进行了规定，取得社会团体、基金会或者民办非企业单位登记证书满两个年度，未参加过社会组织评估的，或者获得的评估等级满5年有效期的社会团体、基金会或民办非企业单位均可参加评估；同时也对不接受评估的情形进行了规定。总体上，我国民政部门目前发起的社会组织评估实行的是自愿原则，满足条件的社会组织可以选择参加评估，也可以选择不参加评估。 除了自愿原则之外，由于我国社会组织管理实行分级登记、分级管理，因此社会组织评估也是分级评估，即不同层级的民政部门分别只负责在本级民政部门登记的社会组织评估。例如，《民政部关于开展2015年度社会组织评估工作的通知》中显示，2010年前（含2010年）参加评估，有效期已满5年或2012年12月31日前在民政部登记成立，未参加过评估的全国性社会团体、基金会和民办非企业单位，均可参加2015年度社会组织评估。简而言之，在哪里登记，则在哪里评估。

（五）评估结果的应用

评估结果应用是决定评估效果的重要因素，再完美的评估过程，如果结果不能得到恰当的使用，则评估的价值就不能体现出来。总体上来讲，评估结果要与社会组织未来的发展挂钩，使评估良好的组织获得更多更好的资源，使评估差的组织在不同程度上丧失机会。为了发展，社会组织应重视自身能力建设，重视评估工作。民政部2010年发布的《社会组织评估管理办法》实际上并没有对社会组织评估的结果、应用有明确的表述，事实上，在很长时间里，民政部进行的评估主要是一种监督手段，其评估结果对社会组织并未产生明显影响，这在很大程度上削弱了这一评估活动的影响力。当然，随着政府逐步向社会组织开放公共服务供给的合作机会，逐步加大对社会组织的扶持力度，民政部发起的社会组织评估也逐步引起了社会组织的重视。在实践中，很多地方政府将评估等级与政府资源支持联系起来，如2014年合肥市社会组织评估工作中，该市有关政策规定3A、4A、5A等级社会组织将分别获2万元、4万元、8万元财政资金奖补，并优先承接政府购买服务项目。本文认为，对于需要外界资源支持尤其是政府资源支持的社会组织，如果能将评估结果与资源支持挂钩，如果能确保及加大政府资源支持力度，则评估将会成为社会组织的内在需求。总之，我国社会组织评估的结果主要是政府在使用，由于评估的公众影响力偏弱，其结果对捐赠市场以及服务供给方选择的影响还很小。

（六）资金来源

评估的发起者一般是资金的主要支持者，我国社会组织评估的经费主要由政府承担，具体可能是来自于民政部门的工作经费，也可能是来自于同级财政的专门拨款。总之，资金来源主要是政府部门。

综上所述，目前我国有一定影响力的主要是民政部门进行的社会组织评估，即由政府发起，评估标准由政府制定，实施者则可能由政府部门或是独立第三方（社会组织、学术机构、营利组织）来担任，结果主要供政府部门应用，资金由政府部门承担，这是一种政府主导的评估模式。

二、社会组织评估主体多元化的选择

本文借鉴美国学者文森特·奥斯特罗姆的观点，将社会组织评估的主体分为两个角色。角色之一是评估活动的组织者，负责发起评估，制定标准，提供资金，并对评估活动进行监督；角色之二是评估活动的具体实施者，负责按照发起方的要求具体对社会组织进行评估。根据上述对我国社会组织评估主要模式的分析，很显然，目前负责发起评估，制定标准，提供资金，并对评估活动进行监督的主要是民政部门；负责具体实施评估的也主要是民政部门，有少数是独立的第三方机构，主要是一些社会组织及市场中介机构和事业单位等专业评估机构。总之，我国社会组织评估的主体主要包括政府部门和社会组织。

社会组织评估是指按照一定的方法和程序，由评估机构根据评估标准对社会组织进行客观、全面的评估，并作出评估等级结论的活动。因为评估具有排他性和竞争性，因此它完全可以被视为私人物品，由市场来提供，企业也可以参与。当然，政府和有关社会组织也可以将之作为公共物品向社会提供。如果将供给主体分为组织者和实施者两个部分，那么社会组织评估在理论上可以有如下多种供给模式：

（一）政府组织，政府实施

指政府发动评估，提供资金支持，并且由政府部门自己具体实施评估。

（二）政府组织，社会组织或企业负责具体实施

指政府发动评估，提供资金支持，但是政府部门自己不负责实施评估，而是把具体的评估事宜交给非政府部门去做，这里的非政府部门可以是社会组织，也可以是企业，政府部门实际上是向社会组织或企业购买公共服务，目前在我国被政府大力提倡的第三方评估实际上就是这种模式。

（三）社会组织进行组织并具体实施评估

指有的社会组织将评估作为一项非营利性活动来面向社会提供，在发动、组织，具体实施等各个环节全面负责。

（四）企业组织并具体实施评估

指企业将评估作为一种商品，向客户提供评估服务，并且向服务对象收取费用，就像普通的市场交换一样，这也是社会组织评估的一种模式。

综上，在理论上无论是评估的组织者，还是评估的具体实施者都可以有多种选择。在社会组织评估的组织者方面，既可以是由政府部门发起的评估，也可以是由社会组织发起的评估，甚至可以允许有关营利性企业将此作为一项有偿服务向市场提供。在社会组织评估的具体实施者方面，实际上政府、社会组织、企业均可以参与。

当然，无论哪种评估模式，实际上都有自己的特点，因为各个评估主体，包括政府部门、社会组织以及企业，它们各自的运行逻辑是不一样的，理论上不存在最理想的评估主体，也不存在最优的评估模式。但是，对一个国家总体而言，如果能够实现评估主体的多元化，则更有利于形成一个竞争性的评估市场，从而确保评估的质量和效率；如果社会组织评估主体单一，评估体系封闭，则有可能影响评估的质量和效率。举例而言，如果只有政府部门组织并实施的社会组织评估，即使政府制定的评估指标有缺陷，评估程序有问题，作为评估对象的社会组织也别无选择，它们也许有选择是否参加评估的权利，但是没有选择评估模式的权利。正如有学者对我国社会组织评估进行分析，认为我国主要是民政部门对社会组织进行评估，但是评估指标存在一定的局限性，暂且还不能够全面地反映社会组织的状况，这难免会使具体评估结果产生一定偏差，不足以完全、准确地体现出社会组织的真实水平；而且评估程序中容易存在缺陷，其客观性需要加强。这种政府主导的评估模式即使有缺陷，但在我国，目前社会组织几乎没有其他的选择。从提高评估的质量和效率来看，只能寄希望于政府部门自身不断完善评估模式。但是由于并没有其他评估力量与之比较、竞争，政府评估部门感受不到竞争的压力，加上还可以依靠行政力量强制要求社会组织参与它组织的评估，因此，政府部门自我完善的动力并不能高估。简而言之，如果社会组织评估主体单一，尤其是在政府垄断评估市场的情况下，评估的质量和效率会受到影响，最后可能演变成一种对行政资源的浪费，成为一种毫无意义的形式，甚至成为部分人牟利的工具。

不仅社会组织评估的组织者存在着多元选择，在评估的实施环节上也可以实现主体的多元化。针对我国的实际情况，即使是政府组织的社会组织评估，也完全可以交给其他社会主体，比如一些专业的社会组织、事业单位等来具体实施。如果将我国政府组织社会组织评估视为一项公共服务，政府可以以购买的形式将具体的评估工作交给独立的第三方，包括专业的社会组织甚至企业等来承担。至于为什么要如此安排，笔者认为，原因之一在于从专业化考虑。社会组织评估是一项专业化程度较高的工作，在我国不同类型、不同级别的社会组织面临着不同的评估标准和评估环境，除非民政部门能够在内部专门设立专业的评估机构，否则作为肩负多项政府职责的行政机构，民政部门的专业程度不一定能比外面专业的评估机构强。原因之二在于从成本效率考虑。民政部门当然可以自行实施评估，但是面对众多的社会组织，民政部门为此要投入的人力、物力不得不考虑，如果把这项工作委托出去成本更低，当然可以选择把具体的评估工作交由有关社会组织、事业单位去做。简而言之，出于专业和成本效率的考虑，民政部门完全可以把具体的评估工作委托给其他社会主体，比如社会组织、事业单位，甚至企业去做。

三、完善第三方评估的思路

2015年，民政部发文提出关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见，指出民政部门要充分利用现有资源，大力发展民办非企业单位、社会团体、市场中介机构和事业单位等形式多样的专业评估机构，探索建立第三方评估机构健康发展的政策措施，建立相应的管理制度，加强人才队伍建设，逐步使评估机构更好地承担社会组织第三方评估工作。目前，我国政府探索第三方评估主要是为了解决评估机构独立性不强、专业化水平不高和评估机制不健全等问题。确立的思路是政社分开，管评分离，由独立的社会机构进行专业化评价，坚持客观公正，公开透明，确保评估公信力。综合来看，政府希望推进第三方评估能够增加社会组织评估的专业性、公正性，确保社会评估的公信力。本文认为，在政府组织的社会组织评估中，如果将具体的评估工作交由独立的第三方来承担，则组织评估的政府部门和具体实施评估的第三方之间实际上存在一种委托代理关系。

公共服务是政府的主要职责之一，在传统的官僚制模式之下，政府提供公共服务意味着由政府直接生产，但是政府直接生产公共服务的弊端也十分明显。这种弊端主要表现为政府生产公共服务往往没有市场竞争的威胁，因此缺少了来自外部的激励和约束，也使官僚体制内部可能的激励和约束丧失了依据，最终导致政府提供公共服务一般在质量和效率方面都不理想。为了改变这种状况，20世纪80年代，一些发达国家进行改革，尝试将企业管理中的委托代理模式引入到公共服务供给中，政府不再直接生产公共服务，而是委托给社会，通过竞争招标等模式签订合同，从社会生产者包括企业、第三部门手中购买公共服务。正如休斯等人的概括：“在许多国家中，合约行为早已超出提供有限的商品和服务的范围，而覆盖了公共服务的所有设计和方式，政府在这些领域表现得越来越像个合同转包商。”这种委托代理模式在一定程度上激活了竞争，提升了公共服务的质量和生产效率。目前，我国正在探索的社会组织第三方评估，实际上可以将政府部门视为委托方，而承接具体评估工作的第三方则为代理方。

但是，并不是实行第三方评估就可以自动解决专业性、公正性和效率的问题，正如委托代理关系不可避免地会产生委托代理问题一样，在社会组织第三方评估模式中，要确保政府委托目标的实现，还应该从制度上对第三方评估机构进行监督和激励。根据我国目前的情况，大量社会组织急需得到政府资源的支持，对参与政府公共服务供给积极性很高，激励似乎不是一个主要问题，因此，为了确保第三方评估能够取得预期效果，实现政府在社会组织评估方面的目标，政府主要应该从制度上完善对第三方机构的监督。民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见中已经在原则上体现了这一思路。比如，指导意见要求明确第三方评估机构的服务内容、服务期限、权利义务、违约责任、评估验收、合同兑现。民政部门要依据评估项目和要求，定期检查第三方评估过程的相关资料记录，调查了解第三方评估结果的社会认可度，确保评估流程规范有序，评估过程客观公正，上述意见实际上体现了作为委托方的民政部门对第三方机构的监督，如果能在实践中将上述原则制度化，将可以有力地确保政府目标的实现。

四、结论

借鉴美国学者文森特·奥斯特罗姆的观点，本文将社会组织评估的主体分为两个角色。角色之一是评估活动的组织者，负责发起评估，制定标准，提供资金，并对评估活动进行监督；角色之二是评估活动的具体实施者，负责按照发起方的要求具体对社会组织进行评估。从理论上，无论是评估活动的组织者，还是评估活动的具体实施者，均可以选择多元化，以促进评估的效率和公正性。在我国，社会组织评估主要由民政部门发起，由民政部门实施，总体上是一种政府主导的评估模式。但是，在上述政府主导的模式下，目前政府正积极探索第三方评估，实质上把具体的评估工作交由独立的第三方承担，在实施主体环节向多元化方向发展，这对于提高评估的专业性、公正性以及评估效率具有重要意义。本文认为，要确保第三方评估能够取得预期效果，实现政府在社会组织评估方面的目标，仅仅建立起政府和第三方的委托代理关系是不够的，还应该从制度上逐步完善对第三方的监督和激励机制。

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