资产评估法的五大制度创新

俞明轩

资产评估法具有诸多立法创举和一系列的制度创新。其中，最重要的是在执业准则制度、报告签字制度、机构备案制度、委托人管理制度、行业协调管理制度这五个方面进行了制度创新

经过近30年的发展，中国目前有各类评估机构共1.4万多家，评估师人数超过13万，从业人员60多万。评估行业为经济的健康发展、社会的公平正义、资源的有效配置做出了重要贡献，但长期缺乏一部专门的法律，致使一些虚假评估影响了交易的公平合理，阻碍了资产评估行业的健康发展。2016年6月27日，审议资产评估法（草案）被列为十二届全国人大常委会第二十一次会议第一项议程，7月2日会议以138票赞成、5票反对、14票弃权，表决通过了资产评估法，自2016年12月1日起施行。

资产评估法从酝酿到表决通过，历经10年磨砺，在立法史上实属少见。法案的高票表决通过，在评估史上具有历史里程碑的意义，不仅促进了评估行业中的各个专业协调和统筹，也使评估师与注册会计师、律师享有同样的法律地位，享有应有的社会尊严。资产评估法在评估行业发展战略层面上进行了制度创新，在国家治理现代化和简政放权的大背景下为评估行业设计了崭新的制度。

尊重专业特性，赋予准则制度以法律效力

资产评估是现代服务业中不可或缺的专业服务，提供智力服务，专业特性强，资产评估具有价值尺度功能。因此，要重视和尊重资产评估，就必需强化资产评估的专业特性。只有评估人员养成自觉遵守评估准则的习惯，评估的专业特性才能真正体现。在资产评估法中共有七款提到评估准则，“准则”一词在资产评估法中出现了9次。资产评估法强调了资产评估的专业特性和评估准则的重要性，赋予了评估准则法律效力，这是评估立法中的一大创举，彻底改变了中国评估行业自诞生以来评估准则缺乏法律地位的情形。评估准则缺乏法律地位和法律效力，在很大程度上会影响到评估师重视评估准则。同时，认真学习评估准则和自觉遵守评估准则。在一定程度上会影响到评估准则的质量。

资产评估法在第四条明确规定，“评估机构及其评估专业人员开展业务应当遵守法律、行政法规和评估准则，遵循独立、客观、公正的原则”。资产评估法实施以后，遵守评估准则是评估机构和评估专业人员应当履行的法定义务。由此，国家确立了评估准则的法定地位，确定了评估准则制度，确保了资产评估具有专业技术性的法律基础。资产评估法从不同方面对评估准则进行了规定。要求评估机构对本机构的评估专业人员遵守法律、行政法规和评估准则的情况进行监督，并对其从业行为负责；评估行政管理部门组织制定评估基本准则；评估行业协会依据评估基本准则制定的评估执业准则和职业道德准则，建立会员信用档案，将会员遵守法律、行政法规和评估准则的情况记入信用档案，并向社会公开。

尽管评估基本准则由行政机关以规范性文件的形式发布，评估执业准则和职业道德准则由评估行业协会制定和发布，但从一定意义上讲，资产评估法赋予评估准则以法律效力，评估准则可以作为纠纷调处、司法仲裁的有力法律依据。也就是说，评估机构和评估专业人员依据评估准则执业可获得免责，而不遵守评估准则将会被追责。评估机构和评估专业人员在执行评估业务时，如果已经保持了必要的职业谨慎，严格遵守了评估准则并履行了应当执行的评估程序，由于评估准则的争议而产生问题，可以依法免责。评估机构和评估专业人员要遵守评估准则，评估准则能够保护评估机构和评估专业人员。这就为建立和完善“资产评估依准则执业免责制度”打下良好的法律基础。

更为特别的是，资产评估法第二十六条明确规定，“评估专业人员应当恰当选择评估方法，除依据评估执业准则只能选择一种评估方法的外，应当选择两种以上评估方法，经综合分析，形成评估结论，编制评估报告”。这就赋予了评估准则特殊地位。在评估实践中，评估师常常困惑于要求用两种评估方法，而难于寻找到第二种评估方法的情况，资产评估法赋予了评估执业准则具有规定评估专业人员可以只选择一种评估方法的情形的法定职能。总之，资产评估法赋予评估准则以法律地位和法律效力，使得评估准则在资产评估活动中具有活力，也使评估准则成为保护和制约评估师的双刃剑，使得评估成为真正依规执业的专业服务业。

法定评估业务评估师签名制度

资产评估法在考虑不同评估业务在咨询性和鉴证性方面的功能差异及监管要求的基础上，将评估业务分为法定评估业务与非法定评估业务两大类。这种分类为评估监管带来全新的变革，也为评估师职业资格带来全新的内涵。资产评估法规定，对于法定评估业务要依法委托评估机构评估，采取招标等公开方式选择评估机构，应有2名以上相应专业类别的评估师承办，评估报告由至少2名承办该项业务的评估师签名，并加盖评估机构的印章，法定评估业务的档案保存期限要求不少于30年。对于非法定评估业务，委托方可以自愿委托评估机构评估，不一定需要由评估师承办，评估报告由至少2名承办该项业务的评估专业人员签名，并加盖评估机构的印章，非法定评估业务的档案保存期限要求不少于15年。

同时，资产评估法明确了包括评估师在内的评估专业人员签署评估报告的法律责任。第十四条规定，评估专业人员不得签署本人未承办业务的评估报告，不得签署虚假评估报告或者有重大遗漏的评估报告；第四十四条规定，评估专业人员签署本人未承办业务的评估报告或者有重大遗漏的评估报告的，由评估行政管理部门予以警告或责令停止从业一年以下，情节严重的，责令停止从业一年以上五年以下，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

资产评估法对非法定评估业务的要求，强调了自愿评估的原则，突出了评估的价值咨询功能，体现了降低评估从业人员门槛和激发评估从业人员专业活力的精神。资产评估法对法定评估业务的要求，强调了评估师在评估活动中的核心地位，突出了评估的价值鉴证功能，体现了评估师的法律许可地位。只有评估师签署的法定评估业务评估报告才是合法有效的，这就为评估师是许可类还是水平评价类留下了法律认定空间。

资产评估法第三条规定，“涉及国有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的（以下称法定评估），应当依法委托评估机构评估”。据此，法定评估业务需满足两个前提条件，一是涉及国有资产或者公共利益等事项；二是法律、行政法规规定需要评估，两者缺一不可。目前，公司法、证券法、公路法、企业国有资产法、城市房地产管理法、拍卖法、政府采购法、国有土地上房屋征收与补偿条例、探矿权采矿权转让管理办法、国有资产评估管理办法等，已经规定了涉及国有资产产权转让、股东出资、股票和债券发行、房屋征收补偿、矿产资源开采、金融机构抵押贷款等业务，必须要进行评估。不是所有涉及国有资产事项的评估都是法定评估业务，也不是所有法律行政法规规定需要评估的都是资产评估法所指的法定评估。即使法律行政法规规定需要评估，但如果不涉及国有资产或者公共利益等事项，该评估业务也不一定是法定评估业务，该评估业务就可以由评估专业人员承办，而不一定必须由评估师签署评估报告。

评估师在其所承办的评估业务的评估报告上签字，表明评估师对评估结论的合理性要承担相应的法律责任。在过去的评估行业管理中，基本上都要求有2名以上评估师在评估报告上签字。资产评估法与时俱进地确立了法定评估业务评估师签名制度，这是评估立法中的一大亮点。这样既继承了现行评估行业中有关评估报告评估师签名制度和有益经验，稳定了评估师的心态和评估市场，增强了评估师从业的信心和自豪感，也加强了评估报告签名的灵活性，为拓展评估市场、吸引更多人才从事评估行业打开了方便之门。

以事中事后监管为主的评估机构备案制度

资产评估法确立了评估机构备案制度，取消了设立评估机构时的注册资本限制，降低了设立门槛，方便了评估机构的设立和发展，倡导建立评估机构事中事后监管制度体系，以更加高效、透明、规范地维护评估市场秩序。

在目前的评估实务中，财政部门要求评估机构名称中有“资产”字样，建设部门要求评估机构名称中有“房地产”字样，国土部门要求评估机构名称中有“不动产”字样，这严重制约了评估机构的专业融合和做大做强。资产评估法没有对评估机构的名称提出限制，这就打开了限制评估机构发展的桎梏，方便了评估机构吸引不同专业的评估人才，极大地消减了对评估机构从事企业价值评估、不动产估价、二手车鉴定估价等多种评估业务的限制，有利于降低评估机构的运行成本，促进大中小型评估机构均衡发展，提高评估机构适应市场变化的能力。

从发布的资产评估法来看，规定评估机构应先向工商行政管理部门申请办理登记，再向有关评估行政管理部门备案。这一评估机构备案制度的设计，将评估机构后置审批制度改为备案制度，这就加大了资产评估行业重点领域关键环节市场化改革力度，调整了评估行政管理制度，强调事中事后监管和社会监督。这是深化资产评估行政管理体制改革的需要，也是深入推进简政放权的体现。不仅清晰地划定了资产评估领域政府与市场的权责边界，也最大限度地缩减政府审批范围，体现了国务院简政放权、鼓励“大众创业、万众创新”的改革精神。评估机构备案制度满足了广大评估专业人员设立评估机构的创业要求，保护了创业热情，将吸引更多有能力的专业人才进入评估行业，也完善了评估机构公平竞争的市场环境，可最大限度地激发资产评估市场的微观活力。

由于评估机构是承接法定评估业务的唯一市场主体，因此，要加强对于评估机构的管理，通过行政监管和行业自律管理，增强评估机构的价值分析能力、风险防范能力和社会公信力。评估行政管理部门在制定评估行业监督管理办法中，可将能够从事法定评估业务的评估机构备案设计为实质备案，要求这类评估机构必须加入行业协会接受行业自律管理，行业协会定期公示其诚信和资信情形。

兼顾权利义务的评估业务委托人监管制度

长期以来，国家法律没有对评估业务委托人的权利和义务进行明确规定。因此，在出现执业纠纷的情况下，无法依据有关法律对评估业务委托人的责任进行有效界定。资产评估法首次对资产评估委托人进行了规范，既明确了评估业务委托人的权利，又强调了评估业务委托人应尽的义务与职责。

资产评估法明确了评估业务委托人应享有的权利，如委托人有权要求与相关当事人及评估对象有利害关系的评估专业人员回避；委托人对评估报告有异议的，可以要求评估机构解释；委托人认为评估机构或者评估专业人员违法开展业务的，可以向有关评估行政管理部门或者行业协会投诉、举报；评估专业人员违反资产评估法规定，给委托人造成损失的，由其所在的评估机构依法承担赔偿责任。同时，资产评估法明确了评估业务委托人应履行的业务和责任，也对委托人未尽到法定职责和义务的行为给出了具体的罚则。

资产评估法赋予了评估行政管理部门可以监管和处罚的职责，弥补了长期以来评估行业监管体系中的重要缺失，这是整个评估行业规范管理体系中的关键环节之一，没有这个环节，就很难真正规范评估机构和评估专业人员的执业行为，因为评估委托人在整个评估业务链条中处于强势和优势地位。这是资产评估法中的一大亮点，是评估专业人员坚守独立性的重要法宝。资产评估法第五十二条规定，委托人在法定评估中有违法违规行为的，评估行政管理部门可以会同有关部门责令改正；拒不改正的，处十万元以上五十万元以下罚款；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

促进融合的评估专业分类与协调管理制度

资产评估法立足中国评估行业实际，尊重历史，展望未来，推动了不同评估专业的融合。资产评估法的出台，本身就说明了资产评估各专业类别同属一个大行业，同时，将不同专业评估管理统一在一部法律框架之下予以规范，统一了监管尺度、评估程序、评估专业人员的权利和义务、法律责任等核心内容，有利于向社会展示评估行业的专业形象和增强评估行业公信力，促进评估行业协调健康发展。资产评估法第三十七条明确要求，“有关评估行业协会应当建立沟通协作和信息共享机制，根据需要制定共同的行为规范，促进评估行业健康有序发展”。第四十二条规定评估行政管理部门不得对评估机构依法开展业务进行限制，第四十三条规定评估行政管理部门不得利用职权为评估机构招揽业务。这是从一个侧面缓解评估行业中的部门分割问题。

资产评估法第八条规定国家根据经济社会发展需要确定评估师专业类别，承认了评估具有专业差异性，但也要求不同专业领域评估行业协会建立沟通协作和信息共享机制，并制定共同的行为规范，各类评估专业机构统一执业标准。法律还统一了各类评估专业领域当事人的法定责任。在资产评估法中放开了对评估机构专业执业范围和机构名称的限制，这就为各类专业评估师在同一个评估机构中执业和促进评估机构实现多种专业综合发展，提供了良好的法律制度保障和外部环境。

评估、审计、律师是市场经济中相互不能替代的三个重要的专业行服务行业，资产评估法的出台能够进一步完善中国法律体系，填补经济法领域的一大空白。也可以对公司法、证券法、企业国有资产法、物权法等法律中有关资产评估的法律规定的实施起到重要的支撑作用，有利于从源头上理顺中国评估行业管理体制，保障资产评估行业可持续健康发展。同时，资产评估法的出台可以明确评估行业自律组织的功能和法律地位，促进评估行业自律组织之间的沟通与融合，促进各类评估师在同一个法定平台上达成共识。特别是一些有关各类评估专业普遍存在的共性的自律管理方面的问题，也可以在同一个法定平台上被尽快达成共识。

（作者为中国人民大学政策科学研究中心主任）