供给侧结构性改革背景下提高国家开发投资效率研究

2016-07-11田惠敏田天

中国市场 2016年26期

田惠敏　田天

摘要：认为国家开发投资效率有待提高。从体制因素、市场因素与技术因素三个角度对当前国家投资效率低下的原因进行了分析。指出通过供给侧结构性改革提升国家投资效率应从五个层面进行，即产业层面、调控层面、财税制度层面、资本层面与国企改革层面。

关键词：开发投资；投资效率；金融服务；供给侧改革

DOI：10-13939/j-cnki-zgsc-2016-26-049

习近平总书记在2015年11月的中央财经领导小组会议中指出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。国家开发投资为了服务于中长期的经济目标，提供较为长期的投融资服务，深化我国改革目标，促进国民经济持续健康发展。然而，现阶段我国还存在开发投资效率不高，金融服务供给侧改革乏力的问题。因此，努力提升我国投资效率，着力发展金融服务供给侧改革，有利于更好地推动我国金融服务系统的现代化，改善金融市场环境，同时促进社会经济的健康发展。

一、供给侧结构性改革的要义是提高效率

供给侧结构性改革的核心，在于有效减少企业的制度性费用。例如各种税收成本、融资费用、社保费用等。这一方面可以提高企业的自主创新力，另一方面可以有效提升企业产品供给的品质，最终可以完成供给结构的改革，提高全社会的生产效率。我国经济的再转型的根基在于供给侧结构性改革，而改革具体表现从满足温饱的物质提供到提高居民生活的品质与质量的转变，主要表现在以下几个特点：从工业化向服务化转型；从投资驱动转向消费为主；从技术引进、模仿等方式转为自主创新；城市从工业中心脱离，转变为信息的生产与服务中心。

供给侧结构性改革以重新构建企业的微观机制，提升有限资源的配置效率为重点，最终达到促进经济效益的目的。目前，我国的供给侧结构改革应侧重以下几个方面：其一，应积极寻求产能过剩的退出方法，让有限的资源得到释放，从而进行更加有效率的分配；其二，积极倡导我国国有企业的体制改革，尤其是针对大中型国企的体制改革；其三，努力营建一个利于创新、创业的市场环境，其中要着重完善我国产权保护的相关法律与措施。供给侧结构改革的核心在于提升我国供给侧产出的效率与质量，同时将现存的过剩产能进行有效的调整与退出，最终与我国的需求端相对接。这样一方面恢复了我国经济增长的动力，并使我国企业的利润水平得到有效的提高，另一方面使我国经济达到再平衡的健康状态。

二、国家开发投资的效率有待提高

国家投资效率指，一国投资所带来的经济产出与成本投入的对比关系。一般情况下，国家投资效率用指标ICOR（Incremental Capital-Output Ratio）来衡量。ICOR即指边际资本与经济产出之比，具体来讲，该指标为一国每年全社会固定资产投资额与该国经济产出的增量的比值，公式如下：

ICOR=IΔY

其中I为每年全社会固定资产投资额，Y为国内生产总值，ΔY为总产出的增量。该指标表示国内生产总值每提升一个单位所需要投入的固定资产投资额。该指标与投资效率成反比，即该指标越高，表明投资效率越低；该指标越低，表明投资效率越高。

下图列示了我国自1981年至2015年ICOR指标的变化情况，从中不难发现我国投资效率的变化态势，大致可以分为三个阶段。具体来讲，第一阶段为1981年至1997年，期间ICOR较低，指标变化较为平稳，且波动幅度较小，表明该阶段我国国家投资效率较高；第二阶段为1997年至2007年，期间ICOR先升高后回落，表明该阶段我国投资效率先降低后升高；第三阶段为2007年至2015年末，期间ICOR波动较大，总体上处于快速上升的趋势，尤其2011年至2015年间，持续上升的态势尤为明显，表明我国投资效率持续地较大幅度地降低。

我国过度依赖投资拉动增长，定会出现“投资回报率递减”的现象，即随着时间的推移，我国的投资效率不可避免地出现大幅下降的状况。目前在我国，边际投资效率递减规律的作用已经越来越明显。事实上，我国资本的规模不断扩张，流动性也在迅速增加，然而与此同时，我国实体经济的投融资却显得匮乏，这种情形的发生在一定程度上表明我国投资效率的低下，我国通过流动性扩张来刺激经济的作用正在减弱。此外，我国经济发展迫切需要对现存的金融服务体系进行改革，这种改革的压力在我国经济转型过程中将会变得越来越明显。投资效率的持续下降已经成为摆在我国经济增长面前的最大难题。

除此之外，不少数据表明，我国的投资效率面临着严重的结构性问题，主要表现在以下三个方面：其一，相比居于主体地位的政府部门投资，民营部门的投资显得并不充足；其二，相比于针对传统领域的庞大的投资规模，高新技术、社会医疗保障、公共教育等投资并不充足；其三，相比于投资资金大部分通过间接融资手段来源于银行金融机构，通过直接手段进行融资的方式并不充足。以上三种结构性问题，导致货币信贷资金推动经济增长的边际效率持续地下降，社会资金运用效率大幅度地降低。

在基础设施建设领域，我国具有优势，在当前经济持续萎靡的背景之下，要积极寻找通过适当发展基础设施建设刺激投资的方式与途径，这一方面应切合来源于市场的需求，另一方面对政府决策者提出了更高的要求，力求达到政府与市场形成合力的效果。目前，我国农村基础设施较为匮乏，同时在大部分城市之中，相比于欧美等发达国家，基础设施仍存在较大的差距，因此我国在基础设施领域仍有一定的发展空间。

三、投资效率低下的原因分析

投资效率低的原因有体制、市场和技术三个方面的因素。

（一）体制因素

当前，在我国社会固定资产投资总额之中，政府部门和国企部门的投资份额占据绝对的比例，因此两大主体的投资行为直接决定了我国整体投资效率的高低。除此之外，收入分配体制也是对我国投资效率产生积极作用的关键，只有相关收入分配体制合理到位，才能保证在投资过程目标的最终实现，从某种程度上说，分配体制决定了投资活动的是否有效。因此，导致我国国家投资效率低下的体制因素主要包括三点：政府体制因素、国有企业体制因素、收入分配体制因素。具体而言，前两个体制因素为直接影响因素，而收入分配体制因素为间接影响因素。

1-政府体制因素

政府作为投资主体所表现出来的投资过程以及投资效果来看，由于政府机关的一些特点，致使在投资过程或多或少发生一些问题，导致与投资目标出现冲突的情况发生，从而损害以政府作为主体的相关投资行为的效率。具体原因表现在以下四个方面。

一是政府投资权力过于集中是导致政府投资效率低下的重要原因。这一方面既有决策者本身的专业素质不达标、获取信息不足、判断失误等因素所致，另一方面相关决策者或执行人未尽职尽责、甚至违规违法行为的出现所致。除此之外，在政府体制运行过程中，相关监管约束不到位，致使部分政府要职人员只考虑当地的短期发展，将资本投资到效率低下的项目之中，以满足业绩需要，这也是损害投资效率的原因之一。

二是政府在市场活动中扮演过重的角色。目前，在我国市场活动中，政府地位过高，这会导致市场活力降低，抑制市场主体的投资行为，同样会减弱投资效率。

三是地方政府的职能错位，以及事权财权的不匹配也是造成我国投资效率低下的另一重要原因。我国政府投资，尤其是地方政府投资存在职能错位的矛盾，政府将过多的资本投资到盈利性行业，而改善民生、提高社会保障的相关行业却出现资金投资缺乏的现象。除此之外，地方政府事权财权不匹配，导致地方政府官员面临要不断扩充自身财力以达到业绩考核的目的，因此在市场资源分配中，政府往往轻易获得大量的资本，而却将其投资到一些效率低下的领域中以完成业绩指标，难免出现一些重复建设等的投资行为，最终造成投资产能的过剩以及效率的低下。

四是我国对政府的责任监督体制并不完善。当下，政府的投资行为均被不同的监管单位或部门监督，但监管责任分配不到位、监督成本高、效果不明显等现象较多，难以对政府的投资产生有效的管理与约束。

2-国有企业体制因素

损害我国投资效率的来自国有企业体制的原因大致来源于以下两点。

其一，政企不分的问题依然存在，并且严重制约着我国投资效率的提高。主要体现在国有大型企业领导的任命方式仍然由国家的行政命令直接钦定，国有企业正常的经营管理仍然受到政府的干涉，以及国有企业受到地方政府的保护，而致使垄断等低效率市场行为的发生。

其二，国有资产流失，也是影响我国投资效率的重要因素之一。国有资产流失是伴随在国企改革发展过程中的一种不良现象，一方面存在于交易过程中的流失，具体原因在于交易过程中相关人员未能尽职尽责、甚至利益输送等行为的发生，最终造成损失；另一方面在于体制因素而导致的流失，国有企业缺乏相关监督或监管不到位、企业领导层缺乏过硬的专业素养、企业本身的管理体制不健全等体制性问题，也是对国有资产造成流失的原因。

3-收入分配体制因素

收入分配体制因素中的不合理成分并非直接对我国的投资效率造成影响，而是通过造成一定的社会上的贫富差距，继而间接作用到我国整体的投资效率。当下，我国贫富差距的现状主要集中在城乡贫富差距的持续扩大，并且由于社会资源分配的不均往往造成中低收入者的收入水平提升速度较弱，此外相关社会保障制度也并不完善等。社会资源尤其是资金在少数人手中过于集中，根据凯恩斯的边际消费递减规律，便会有相当一部分资金被沉淀，对投资效率造成一定的损失；与此同时，中低收入者由于社会资源尤其是资金的相对匮乏，导致大大降低了有效需求。当政府决策者决定向社会注入流动性，大部分资金由于沉淀在了少数人手中，社会有效需求并没有同比例随着流动性的增加而增长，投资效率变得越来越低，最终对我国经济的持续健康增长造成损害。除此之外，贫富差距的失衡也给社会带来了不稳定因素，给经济的持续健康的发展埋下了潜在的风险。

（二）市场因素

这里首先需要强调一点，同欧美发达国家较为成熟的市场相比，我国市场仍不够完善，还存在着一定的差距，因此本文所指的市场因素并非是市场体制本身的问题，而指当下我国市场发展程度的不完善。总体来说，由于上述原因致使我国市场运行机制并不能像欧美发达国家那样发挥应有的作用，资源的配置仍存在或大或小的问题，最终抑制了整个国家投资效率的有效提高。影响投资效率提高的市场因素主要体现在投资阻碍，地方保护主义，以及信息不对称三个方面。

1-投资阻碍

一方面是行政性质的投资阻碍，当前我国政府正逐步放开一些行业的门槛准入条件，虽然如此，但大部分行业的门槛依旧较高，对于民间资本的有效流动起到了较强的阻碍作用。此外，相关部门对待外资和民营内资存在一定的歧视看法，尤其是在一些行业对民营内资设置了非准入性的规定。另一方面是人为性质的投资阻碍，主要涉及先富起来的人有意地去勾结权力机关，将有利可图的投资行业进行人为的高门槛设置，以获取不法暴利。

2-地方保护主义

地方保护主义是指地方官员滥用或消极使用手中的权力，以维护或扩大地方局部利益。目前在我国，各地方政府官员为了保证本地的经济利益，设置了一些实质抑制市场化行为，而对本地企业起到特殊保护的非市场化条款，这阻碍了社会资源的有效分配，并且会降低本地企业发展的活力，最终导致企业竞争力降低，对投资效率造成严重的损害。由于地方保护主义的存在，往往会导致社会资源无法得以有效的利用，先进产业难以淘汰落后产业，长远来看将表现出巨大的负面效应。

3-信息不对称

一般而言，对信息的搜集是在决策制定中起到至关重要的作用，并且一个投资决策是否能起到预想的作用也是建立在调研充分了解信息的基础上。然而，目前我国的投资具有很大程度的盲目性和偶然性，许多投资项目只是一时的心血来潮。因此，在投资决策的制定缺乏或没有有效的信息支撑的情况下，信息不对称很容易导致项目投资效率低下情况的发生。

（三）技术因素

投资主体所具有的关于投资方面的技术因素，在实际的投资过程中有着十分重要的影响。当下，由于我国在技术因素存在的问题与不足，已经对我国投资效率造成了较为严重的抑制影响，具体而言。主要表现在以下两方面：

首先，关于人力资源。部分地方政府、国有企业的投资项目的决策者或执行人，由于缺少相关专业知识与实践能力，或在调研信息的把握上并不充分，或在投资执行过程中管理手段欠缺，监管能力不足等原因，最终造成相关投资的目标与预想中的效果出现偏差，直接导致后期投资的实施和控制得不到有效的保障，投资效率低下便难以避免。

其次，关于投资规模。由于市场机制的不完善，一些较好的投资标的未能得到应有的重视，因此未得到充分投资，或者一些具有较高投资专业素养的人才未得到有效利用，未掌握充分的资源配置权等原因，导致即使本身的投资效率较高，但由于投资规模较少，因此对整体社会的投资效率仍然造成了损害。资金未充分地注入效率高的部门，在规模上被较为严重地抑制，这种现象对于我国总体投资效率的提升有着消极的影响。

四、通过供给侧结构性改革提升国家投资效率

通过供给侧结构性改革，来进一步提高国家开发效率，大致通过以下五个层面进行。

（一）产业层面

在产业层面，我国要降低过剩的产能，与此同时对企业进行重组。针对我国目前面临的经济难题，不少学者认为其关键的原因在于目前我国的供给不能很好地匹配需求。针对有效需求，国内的供给的缺乏较为严重，而相关与需求不匹配的供给却存在较为严重的过剩问题。目前，我国国内不存在需求不足的问题，供需不匹配的问题根源在于供给端，因此解决目前存在于我国的经济问题，要从供给端着手。

相关学者认为，当下我国部分行业存在产能过剩的情况，其原因并非需求端所致，而是供给端出现了较为严重的结构性问题。因此，针对供给端，我国首先要着力对过剩产能进行削减，对其中的优势产能进行有效的国际输出不失为一条不错的途径。此外，要大力对传统行业进行技术的更新换代，可以通过并购重组等方式引入新技术，或者培育新兴的产业将老旧产业替换。相关政府部门也可通过放宽行业准入条件，这可大大提高资源的配置效率，对于加快新旧产业的更新换代具有重要的意义。

从行业的视角来看，可以从内部和外部两个角度进行分析。针对内部角度，由于部分行业的僵尸企业问题严重，要下决心淘汰以将资源释放到市场中，在供给侧结构调整中做好减法工作；针对外部角度，引进新兴技术等产业，替换或者对原有老旧产业进行升级，在供给侧结构调整中做好加法工作。此外，对于优势产业，仍要大力倡导鼓励其健康发展，向国外需求更好的发展机会也是一条不错的路径，这对于我国经济的发展也具有积极的意义。

（二）调控层面

不仅仅靠货币政策的方式，更加注重财政政策的使用。在供给侧改革的背景下，政府作为宏观调控的决策层，其职责应更着重保障流动性的稳定，因此货币政策趋于稳健，同时限制过度依赖财政政策，从而达到让整体的宏观环境处在低通胀的范围。

相关学者指出，目前相比货币政策，财政政策更加能够起到宏观调控目的的作用。伴随着供给侧改革的加深，我国宏观调控的目标也要相应发生转变，主要针对经济结构上的调控。而历次实行的无论货币政策还是财政政策均侧重于需求侧的刺激，常常导致经济在短期内得到增长，而无法保证经济的长期健康发展。未来我国的改革的核心在于结构性调整改革，当下我国仍过于依赖财政政策和货币政策来刺激经济增长，这种调控层面的增长方式有望在未来得以修正。

综上所述，我国要积极地运用调整结构式的对策与方式，去支持我国的供给侧改革，通过在调控层面对供给端改革的薄弱环节进行有效的支持，继而针对需求端增加有效供给，为我国未来的可持续健康发展打好基础。这一方面是激活我国微观经济主体创新力与活力的需要，另一方面也是作为未来支撑我国经济增长的新引擎所在。

（三）财税制度层面

在财税制度层面，相关部门在支持相关行业发展运用减税手段的同时，应加强财税制度层面的改革以保障未来更加长远的发展。不少学者表示，我国企业在税收方面的费用较高，尤其近些年来针对税收方面的政策调整，导致实际税率不降反升。除此之外，目前税收的结构也并非合理，其中的大部分税收对于中小微企业影响较大，这对于培养企业的创新力发展并非有积极的影响。

因此，我国在税收层面的改革要侧重于减税的同时，要修正财税制度从而更加鼓励新兴产业、高技术产业的发展。税收制度应该为培养企业的创新力的发展做出实质性的鼓励，而并非继续加大税收负担。我国要不断完善相关税收制度，财税预算的设计应更加透明化、规范化。针对地方政府的财权应适当松绑，以缓解地方政府由于事权财权不匹配造成的投资效率低下的问题。此外，相关政府部门在财政资金支持方面继续加大对重点新兴产业的扶持，并引导金融服务业发挥服务实体经济的重要作用，倡导金融机构加大对重点新兴产业的信贷支持。

（四）资本层面

对金融服务体系进行改革，以达到金融更好地服务于实体经济的目的。在我国，金融服务体系对我国的实体经济产生了重要的积极的作用，然而也存在着不少的弊端，制约了我国经济的健康发展。长期以来，我国实行总需求的调控政策，未来我国的调控将转向供给端，解决积累的问题，最终激活我国经济增长的动力。在此之中，金融系统要充分发挥对资本的引导作用，在保障金融环境健康稳定的基础上，积极对供给侧改革的重点领域进行信贷服务与支持。此外，针对金融体系的监督监管，应更加侧重于对金融机构服务于实体经济的效果作为评价标准，充分发挥金融体系服务于实体经济的支撑作用。

在供给侧改革的大背景下，改革的核心在于改革供给端的结构以适应需求端的结构，而供给端结构的调整很大程度上依赖金融服务系统的有效支持。因此，改革金融服务系统，以适应供给端改革的内涵，对于提升资源的配置效率起到关键的作用。目前，我国资本市场上间接融资手段占据主导的地位，应大力发展直接融资手段，对于解决现存的金融市场的弊端具有重要作用。我国可通过发展股权市场，众筹市场，股权和产权市场等手段，增大直接融资的比例，这对于增加中小企业的活力具有重要的意义。此外，在间接融资领域，通过降低银行牌照的门槛，引进民营资本或者外国资本，这对于降低间接融资成本具有积极的作用，对于服务并发展实体经济具有正面效果。

（五）国企改革层面

要大力推进国企改革，改变国企产能过剩的现状。供给侧改革的关键就在于国有企业改革，企业应该从自身改革开始，丢掉幻想。在目前产能严重过剩的形势下，企业改革的关键是做加减法。加法主要做激励，通过激励使员工与企业股东实现利益共享，使员工成为企业的主人。减法则主要是要做好大量僵尸企业的处理工作，用市场方式依法去除僵尸企业。除此之外，在国企改革中，国企应从一般竞争性领域退让，如建筑、金融、交通、房地产、汽车、商贸、烟草、传媒等领域，并且应该退足、退够。国企改革的目的就是要纠正行政性垄断所导致的市场扭曲和资源错配。具体有五个目标，即治理产能过剩、推动“僵尸企业”退出、释放更多要素资源、释放市场空间、支持创新企业发展。

国企改革中涉及制度层面的因素，即政府与国企实施市场化改革。政府要积极地将手中的权力交还给市场，让市场对资源的配置起到决定性的作用，这对于激发市场活力，增强创新力，增加能够满足我国需求的有效供给具有积极的重要影响。供给侧改革就是要使供给端进行结构调整以适应需求端的要求，在某些行业或领域，政府要积极地降低准入门槛，将民营资本引入，增大竞争，从而让市场力量起到主导的作用，合理配置资源才能够根本解决供给端的结构性问题。此外，政府部门要保障民营资本投资获得应有的利益，健全相关的规章制度，保证民营资本在市场化条件下持续健康地发展。

总之，在政府债务不断攀升的背景下，要进一步提高开发投资效率，促进金融服务供给侧改革，各金融机构除直接提供资金外，还可通过财政贴息、设立基金、投资担保等间接方式，发挥开发投资的增信和杠杆放大作用；此外，政府部门要积极降低甚至消除一些行业的准入门槛，保障并积极引导民营资本的流入，这对于降低政府财政压力，提高资本投资效率具有积极的作用。此外，“十三五”期间，破除基础设施投融资瓶颈要发挥好政府与市场的合力，建立多元化、可持续的投融资机制。

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