县域农村土地流转研究

王利敏 梁胜文 刘丽敏

[摘 要]随着我国城镇化速度加快、工业化速度的提升，农村大量的劳动力涌向城市，农民对土地的依赖程度日渐降低，农村中闲置的土地逐渐增多。魏县县委、县政府正确引导、科学指导、积极探索农村土地流转的模式，积极引导农民加快土地流转，实现集约化经营、规模化生产，取得了明显成效。

[关键词]土地流转；成功经验；思考

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

1 魏县土地流转基本概况

魏县位于河北省的最南部，地处冀鲁豫三省交界处，南与河南省内黄县相接，地势全部属于平原。县域总面积863.6平方千米，其中耕地面积93万亩，总人口102万，管辖22个乡镇（街道办），每年输出劳动力大约26万人，是全国首批劳务输出示范县，是河北省土地流转工作试点县。随着我国城镇化速度加快、工业化速度的提升，农村大量的劳动力涌向城市，农民对土地的依赖程度日渐降低，农村中闲置的土地逐渐增多。与此同时，伴随着农业现代化进程加快、农业产业化规模不断扩大，农民专业合作社、家庭农场、种植大户、涉农的大中型企业加快发展，为了扩大经营规模，需要更多的土地来流转并且集中。由此，发展现代农业必须要加快农村土地流转。近年来，魏县县委、县政府通过抓住建设土地流转有形市场这一关键，健全县乡村服务三级网络，搞好土地向园区、土地向种粮大户、农村向中心社区三集中，积极引导农民加快土地流转，实现了土地经营规模化、生产规模化，取得了明显成效。截至目前，全县土地流转面积达26.96万亩，土地流转率达到28.99%；规模经营面积达18.88万亩；土地承包经营权流转合同签订率95%。

2 土地流转的成功经验

2.1 搭建土地流转服务平台，切实为土地流转做好保障服务

魏县成立了农村土地流转工作领导小组和农村土地承包仲裁委员会，组建了农村土地流转办公室和土地承包仲裁办公室，负责全县土地流转工作的政策研究、方案制定、业务指导、审批备案和纠纷处理等工作；各乡镇成立了土地流转服务中心，负责政策咨询、业务指导、收集发布信息、管理流转档案、解决流转纠纷、统计数据等工作；把土地流转纳入农村“两委”的职责和工作范围，村委会负责无偿为土地流转双方提供中介服务、监督管理等工作。从而，建立了县、乡、村三级土地流转服务网络，搭建起了快速运转的土地流转平台。为引导和鼓励农户发展土地规模经营，该县针对具有规模经营的种植大户、农业园区，出台了一些优惠政策，比如农业科技开发、电力、水利和资金等方面给予大力的扶持，解决他们生产条件困难。

2.2 土地流转形式坚持因地制宜、实行分类指导原则

魏县县委县政府对土地流转工作很重视，根据农村不同情况，对土地流转采取了灵活的形式，包括出租、转包、转让、委托代理和互换等，实施分类指导。第一种情况是村子中常年外出打工的人或者从事经商活动的人比较多，可以和农户协商同意后，将土地流转给农业种植大户或发展农业示范园区；第二种情况是村子中一些偏远的荒地、耕种收成不好的地块，在农民不愿意耕种的前提下，由村委会组织牵头协商经农户同意，用委托代理的形式将土地流转给规模涉农经营主体，规模涉农经营主体打井、通电、埋设防渗管道，搞好土地整理，发展农业示范园区，实现规模经营；第三种情况是村子中不集中或零散的地块，通过召开村民代表大会商讨决议，采用土地互换的形式，将零散的地块并成大块、方便机械耕作，实现土地规模化经营；最后一种情况是城镇化进程加快农户全家搬迁县城或城市，并且自愿放弃土地承包经营权，这种情况主要采取转让的方式，把流转土地转让给其它农户经营。

2.3 进一步完善了土地流转程序和办法

在推进农村土地流转过程中，魏县紧紧围绕发展现代农业、农业产业化和加快新农村建设为重点，努力实现农村土地最大化收益。

为全面推进农村土地流转走上规范化道路，该县按照《农村土地承包法》和省市有关文件内容，结合该县的农村实际情况，制定并下发了《加快农村土地流转促进农业规模经营的实施方案》、《关于进一步规范农村土地承包经营权流转程序促进农业规模经营的实施意见》、《魏县农村土地承包经营权流转工作考核办法》等一系列文件，制定了严格的土地流转程序，绘制了包括平等协商、提请审查备案、签订合同、统一签证等步骤在内的土地流转流程图。在土地流转过程，流转双方严格按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则进行协商，协商的主要内容是：流转土地亩数、时间、方式、土地價格和支付方式、流转双方的权利和义务等。规定土地流转面积在50亩以下的，由流转双方共同向乡镇服务中心提出申请；土地流转面积在50亩以上的，由流转双方共同向县服务中心提出申请，县乡服务中心重点对土地流转的方式、时间、土地亩数及用途进行审查把关。合同签订后，由县乡土地流转管理服务中心对流转双方上交的合同进行审查，如发现合同内容与《农村土地承包法》及相关的法规相抵触，那么流转双方必须重新修订再重签。

3 土地流转存在的问题

3.1 现行的部分政策影响土地流转

土地流转后，国家粮食直补、农业资金补贴等普惠政策多数地方仍是补给承包农民，影响了一些农业专业大户的种植积极性。在农业基础设施建设、农业专业大户“仓库、机库、晒场”的用地支持、农业用水用电等方面还存在一些障碍。土地流转的金融支持力度还不够，农村金融服务和农业融资保障不足，农业保险发展滞后，这些政策影响农村土地流转进程。

3.2 社会化服务缺位制约土地流转

农村土地流转服务中心发挥的作用和效果还不够明显，土地资源配置效率不高，一些地方存在着土地“要转的转不出去，要租的租不到”的现象。由于社会保障水平的差异，大部分进程务工农民无法真正融入城市，不愿意放弃土地，有的地方存在着农业生产业余化、劳动力老龄化，粗放种植甚至抛荒现象。

3.3 流转程序不够规范给土地流转留有隐患

通过到魏县土地流转服务中心和农工委调研得知，目前土地流转形势总体情况良好，但是在流转过程中也存在问题。比如土地交易自由化严重，一般情况下像农业专业合作社、家庭农场、大型的涉农企业在土地流转过程中通过了土地交易平台，签订了规范的合同文本。但是散户农民相互之间的土地流转，他们没有签订正式的书面合同，仅仅通过口头协议，所以往往存在土地纠纷的隐患。还还有的是改变了土地流转的用途。流转后的土地本用于种粮、蔬菜大棚、养殖等搞现代化农业，但是有的土地流转存在‘非农化现象，把流转后的土地用于办企业、搞建筑等违法行为。

4 土地流转的对策或建议

4.1 出台优惠政策，加强引导扶持

针对从事土地规模经营的种粮大户、养殖大户、农业园区，在农业科技开发、电力、水利和资金等方面给予大力的扶持。在水利上，由县财政出资，为农业园区和种养大户打配机井，埋设防渗管道。在电力上，由县电力公司负责架设专线，电价按农业灌溉标准收取。在科技上，县农业、林业、畜牧科技人员实行定点上门服务，全程为种养大户提供免费技术服务。在农业开发上，优先在各种农业园区安排农业开发项目，提高农业园区的综合生产能力。在资金方面，协调县金融部门，为农业园区发展提供充足的资金支持。

4.2 完善农村的社会保障机制

农民的基本保障机制影响农村土地流转，目前我国农村的新型农村合作医疗保险基本全覆盖，而养老保险、最低生活保障制度有待进一步完善。为保证土地流转顺利推进要建立土地保证金制度，防止承包地的经营者万一经营失利，造成土地搁置或撂荒，把这种经营风险转嫁给政府或者农民承担。为确保农业种植、养殖等项目的顺利实施，有效应对自然灾害等风险，建议建立农业巨灾保险制度，这样有利于降低规模经营者的经营风险。为尽快解决土地流转主体融资困难，县级金融部门积极确立土地经营权抵押贷款试点。为确保农村土地平稳有序流转，完善和建立农村土地承包经营权确权登记制度。

4.3 加强监督管理，使土地有序流转

土地流转过程中，关键是要双方签订合同，县乡村三级土地流转合同文本必须统一，双方按照合同规定履行责任和义务。土地流转服务中心做好宣传，不管土地流转的面积的大小，农户之间只要产生土地流转必须签订合同，禁止口头协议，避免产生土地纠纷。农经部门对流转后的土地不定期的進行调查，防止承包方改变流转土地的性质，办企业或开厂房。另外，要设立土地流转仲裁委员会，职能是化解土地流转中出现的矛盾和纠纷。

5 对土地流转的几点思考

5.1 土地流转是农村生产力发展到一定阶段的必然产物

经调研分析，当前引发农村土地流转的因素主要有三个方面：

一是随着我国经济的快速发展，农村必然面临着新一轮的分工分业高潮，从土地上解放出来的农民大量涌向城镇，从事二、三产业，部分农民在城市有了稳定职业和收入，完成了农民向市民的转变，农村分工分业是造成农村土地流转最根本的原因。

二是随着农业机械的普及，必然要求土地规模经营与之相适应，只有实现了土地规模经营，才能发挥农业机械的优势，从而降低经营成本，提高农业效益，这是引发农村土地流转的内在原因。

三是市场对农产品越来越严格的质量安全限制，必然要求农业实行标准化、规模化生产，这是引发农村土地流转的外在原因。

5.2 土地流转过程中要准确定位各级党委、政府的职能

有关土地流转的魏县成功经验来看，各级党委、政府（主要指县、乡、村三级）在土地流转过程中的作用主要应该定在服务和管理上。首先，不能缺位。土地流转不仅能够促进县域经济发展，还能增加农民收入。各级党委政府把土地流转纳入到日常的工作中，分工到具体的部门和行政人员，严格按照我国《土地承包法》中“依法、自愿、有偿”的原则进行流转，进一步建立和完善农村土地流转机制，全面做好服务工作和管理工作，这样才能保证土地流转工作走向规范化的日程；其次，不能越位。土地是农民的最基本的生活保障来源，农民是土地流转的主体，在土地流转过程中，任何人不能侵犯农民对土地流转的权利，党委、政府对土地流转要规范引导、科学指导，不得包办或代替，这样才能保证土地流转健康有序进行；最后，不能错位。基层党委、政府不要把土地流转数量的多少彰显政绩，严禁强迫农户流转土地，土地流转要坚持站在群众自愿的立场上进行。

5.3 在土地流转过程中要处理好几个关系

一是要处理好土地流转与稳定土地承包政策的关系。稳定土地承包关系是党和国家农村政策和法律的基石，在推进农村土地流转过程中，要严格限定在《农村土地承包法》及有关政策的框架内进行，不得突破政策法律界限。

二是处理好土地流转与优化农村土地资源配置的关系。要通过土地流转，把闲置的、撂荒的土地集中起来，引导群众或鼓励群众发展适度的规模经营，充分发挥土地效益的最大化，土地流转能够更好实现土地承包经营权在农民之间相互流动或转移。

三是要处理好土地流转与维护农民根本利益的关系。在土地流转过程中，各级党委政府要树立以民为本的观念，把农民的根本利益放在首位，想农民之所想，为农民某利益，切实维护和实现农民的根本利益。长期以来，土地不仅是农民的生产资料，也是农民的基本生活保障，各级党委政府要尽职尽责做好土地流转工作，任何组织或个人无权干涉或侵占农民土地流转的收益，自始自终要切实维护土地流转双方的根本利益。

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