农地产权制度改革：构建新型农业经营体系的视角

刘刚

[摘 要]当前我国农地产权制度限制了新型农业经营体系对农地产权完整性、流动性及优化配置的需求。为此，需要加快农地产权制度改革。构建新型农业经营体系视域下，农地产权制度改革应在坚持农地集体所有制长久不变的前提下，形成有效的法人治理机制，构建集体土地财产权合理进入与退出机制，创新土地承包经营权配置方式，加快推进农地承包权物权化，健全农地经营权流转制度，建立农地经营权用益物权、担保物权制度。

[关键词]新型农业经营体系；农地；产权制度；改革

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

2015年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》是引领经济新常态下农村改革的纲领性文件。该文件对如何加快构建新型农业经营体系做出了重大战略部署，构建新型农业经营体系、推动农业适度规模经营，则需要农地产权制度做出适度调整与安排，使农业生产力与生产关系达到有效匹配。当前，构建新型农业经营体系这一现代农业经营环境变化，使既有的农地产权制度不合理性充分暴漏出来，并激发出农地产权制度改革的内在动力。

1 当前农地产权制度对构建新型农业经营体系的限制性因素

1.1 农民集体土地所有权虚化的限制性

在构建新型农业经营体系过程中，不能仅仅强调培育家庭农场、农民专业合作社、农业经营企业，而需进一步探索实现集体统一经营的有效路径。在生产资料集体所有的基础上，组建新型农村集体经济组织，完善集体层面统一经营。但是，当前在构建新型农业经营体系实践中，集体统一经营薄弱甚至瘫痪的状况并没有得到改观。造成这一局面的根本因素是农民集体土地所有权虚化，缺乏有效的实现形式。虽然我国法律规定农地所有权归农民集体所有，但是“农民集体”是模糊的，没有对农民集体这一根本的农地所有权主体进行明确的界定。更主要的缺乏“农民集体”行使农地所有权的有效的制度安排和治理机制。

1.2 农民对集体土地财产权缺失合理退出管径的限制性

当前，面对仍然规模庞大的农村人口，使得实质上每个农民能够分享到的土地财产权是狭小有限的，这就在很大程度上限制了农地的适度规模经营和新型农业经营体系的形成。那么解决的办法就是大力推进新型城镇化，使更多的农村人口在城镇实现稳定的就业、收入和公平的社会保障。但是，由于这种农业人口只能向城镇转移就业而难以向城镇迁徙的“半城镇化”状态的长期存在，使得更多进城务工的农民从理性的角度出发，并不愿意退出集体土地财产权。当前，也有很大一部分原有农村居民通过各种途径完成了完全了城镇居民的身份转换，有稳定的职业、较高的收入、享有城镇的各种社会保障，但是由于当前农地产权制度中对这一社会群体是否应该和如何退出集体土地财产权做出安排，致使这一社会群体中大量的社会成员仍然占有着大量的农地财产权，进一步加剧了农地产权的狭小化、碎片化，制约着新型农业经营体系的形成。

1.3 农户土地承包权规模小、细碎化的限制性

在狭小的规模下，对于单个的经营者来说，如果掌握和利用现代农业技术并从事标准化的农业经营往往就意味着高投入、高成本、高风险，这会对现代农业经营产生很大的制约力。农户承包地在分配时，往往采用优等地、中等地和劣等地搭配的方式，使得农户承包地往往是分散的多块。对于农户而言，细碎化土地使其很难进行集中规模化经营，也损害了农户的经营效率与效益。虽然在农户之间可以通过集体内部的转包、互换、出租的方式来一定程度上化解这一不足。但是，这无疑增加了土地产权交易成本，甚至會因为交易条件不能满足彼此需求，达不成交易也是时有发生的事情。农地承包权细碎化对土地经营权向新型农业经营主体流转也埋下了隐患。即使新型农业经营主体与农户签订了流转农地的合约，整理成了成片的农地，但是在后期经营中，如果其中有农户不再续约，那么规模化的农地又将面临零碎化。

1.4 农户承包权不能完全物权化的限制性

在一些地方农地发包实际上是被集体内部强势的宗族势力所控制，其在外部高收益的诱惑下或代理人寻租的状况下，即使在承包地未到期的情况下，强行收回承包权的现象时有发生。土地承包合同仍然缺失法律上的完全要求，农民难以对抗来自发包人和其他行政组织的干预，承包的土地随时可能被收回与重新调整，双方处于不平等地位。农地承包合同本质上的契约关系，被异化成了行政强制关系。通过各种途径快速流失的农地承包权正在加快挤占现代农业发展的空间。根本原因是农民集体土地所有权被异化行使，缺乏农民集体成员有效行使农地所有权的机制与组织机构，进而造成了农民在土地承包权行使过程中话语权缺失。不稳定的土地承包权，直接后果是农户土地承包权难以实现实质物权化。

1.5 农地流转机制不健全的限制性

当前，农地流转的总量不大，所占比重仍然偏低，以农户之间相互流转为主，农地经营权向新型经营主体流入不足，尤其向农业经营企业、农民专业合作社流入不足。比如，以新疆自治区为例，2014年土地流转总量为555.5万亩，仅占全区家庭承包经营耕地面积的17.8%，向其他农户、农民专业合作社、企业、其他经营主体流转土地分别占流转总面积的75.7%、13.7%、4.1%、6.5%。这样就限制了优质农外生产要素与农地要素有机结合，尤其与农业生产经营企业的有机结合。当前，新型农业经营主体与农民签订流转合同并不规范，有些地区甚至没有书面合同，只有口头约定。很多流转土地的协议是非正式的甚至是口头的，形成的规模化经营格局很容易被打破。

2 构建新型农业经营体系下农地产权制度改革的建议

2.1 强化集体土地所有权，形成有效的法人治理机制

在构建新型农业经营体系的过程中通过建立新型农民集体经济组织来代表农民集体行使农地所有权。新型农民集体经济组织是获得了农民集体授权而成立的一个独立法人机构。它不同于村民委员会这种村民自治组织，新型农民集体经济组织是行使农民集体土地所有权的合作组织、经济组织。积极推动新型农民集体经济组织采用股份合作制的组织形式，形成有效的法人治理机制。采用农地股份合作制既能保证农地产权清晰、主体明确，又使得全体农民利益共享与风险共担。通过定期召开集体成员会或股东会，以投票表决的形式来对集体土地重大事项做出决策，选举产生集体土地管理委员会、集体土地管理监督委员会。

2.2 构建集体土地财产权合理进入与退出机制

积极探索建立新型集体土地财产权取得与退出机制。在新机制下，集体土地财产权取得与退出应该与户籍、婚嫁、地域迁徙完全脱钩，是否具有集体成员身份将是判断能否分享集体土地财产权的唯一标准。既有集体成员在集体所在地域从事生产经营活动时出生的子女，经集体认证，取得集体成员身份，可以终生平等分享集体土地相应财产权。对于进城务工、在城镇市民化或因婚嫁等情景居住地迁出集体的集体成员，由于其已经取得集体成员身份，将终身保留其各项集体财产权。但这些集体成员在集体之外所育子女，则丧失了取得集体成员资格的身份。为了便于实施现代化的农业生产经营，新型集体经济组织积极鼓励在集体之外从事生产经营活动集体成员在取得合理补偿的前提下主动退出集体成员身份。

2.3 创新土地承包经营权配置方式

农地承包经营权的配置，在尊重农民意愿的前提下，理应成为农民集体自主决策的行为过程。既可以采取传统的 “确权也确地” 方式，也要积极探索“确权不确地”。对于“确权确地”即目前农村普遍推行的承包权配置方式，也要推动适度规模化配置。在有条件的地方，在农民自愿的基础上，积极探索“确权不确地”土地承包模式。它是指若干集体成员，对一块规模较大土地共享农地承包权，但是每个农民具体承包哪块农地不再确定。在连片土地上，推行集体统一经营、社会化经营，最终按承包权来分配收益。通过农民土地承包权的虚拟化来实现承包权与实质经营权逐步分离。进而在此基础上，积极推动新型农业经营方式，大片的农地可以全部委托给农民专业合作社进行管理或将土地入股融入农业龙头企业经营，从而有力的推动新型农业经营体系的合作经营、龙头企业经营。

2.4 加快推进农地承包权物权化

当前，要加快对农户土地承包权进行确权颁证，明确农户承包土地位置、面积、年限以及承包权的边界与内容，细化双方权利与义务。探索建立在土地承包期内改善和损害农地生态环境和农地生态价值奖惩机制，建立健全在土地承包期内损害农地生态环境的修复补偿机制。在维护集体土地所有权的前提下，推动农地承包权充分物权化，使农户土地承包权更具明确性与排他性，在土地承包期内不能剥夺承包人与其继承人的承包权。原土地承包权人去世的，在承包期內其合法继承人可以依法继承。当然，承包期到期后，土地应依法交回集体，由集体经济组织重新处置。这样既有利于农户形成对农地良好的投资预期，推动农业的集约化经营。当农户面对来自各方面的侵权行为时，可以有效的以契约对抗侵权行为。

2.5 健全农地经营权流转制度

每个县级行政区都要成立农地产权交易中心，经济较为发达的地域可以直接在重点乡镇成立农地产权交易中心。农地经营权流转必须签订规范化的要式合同，通过合同来明确流转农地的面积、期限、用途、价格以及双方的权利义务，尤其要明示对农地生态环境的保护，签订后的合同需向当地土地管理部门备案之后才能生效。政府支持设立农地产权交易经纪人及中介服务组织并允许其合理收取一定的费用，来做好农地经营权流转服务。设立农地经营权流转市场准入制度，对欲获取农地经营权的新型经营主体设置门槛，只有达到相应资质要求并缴存相应违约储备金的，才能申请流入一定数量的农地，强制流入一定面积以上的新型经营主体购买农业经营保险，从而降低农地流转的各项风险，有效维护流转农地的农户利益。

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