重庆市地票制度改革现实意义研究

宋江

[摘 要]重庆市地票制度改革开展已有9年之久，一直是土地管理领域的热点问题。之前学者的论述，多倾向于理论意义的探讨，缺少现实意义的研究。文章以重庆市秀山土家族苗族自治县（以下简称秀山县）为例，通过对历年地票改革数据进行统计分析，采取调查了解、文献分析等研究方法，对地票改革的现实意义进行研究，从经济、耕地保护、法律、惠农和生态等5个方面论述重庆市地票制度改革的现实意义，并提出政策建议。

[关键词]地票制度改革；盘活农村资产；供给侧；发展权；耕地保护；惠农；生态

[中图分类号]F301 [文献标识码]A

1 地票改革的现状分析

秀山县自开展地票制度改革以来，共通过农村建设用地复垦（以下简称复垦）新增农用地1046.7公顷，涉及农户22799户；交易地票968.9公顷，交易价款292956.5万元，均价为302.4万元/公顷；地票落地20公顷，均来自于重庆农村土地交易所公开交易。

2 地票改革的现实意义

2.1 经济意义：盘活农村资产，促使供给侧要素在城乡之间合理流动

地票是一种权利资产，是建设用地指标在城乡之间流转的载体，因其是一种指标象征而区别于其他有价证券，与环保领域的“排污权”类似。地票制度改革盘活了农村金融资产，对农民增收具有重要意义。

地票制度具有价格发现功能，是农村建设用地资产定价机制的一种探索。建设用地和农用地相比较，价值差异非常大，农村建设用地无疑是农村资产构成中最重要的资产，但由于农村建设用地是农民集体经济组织成员根据法律无偿取得使用权的农村土地，不得买卖，因此一直没有定价机制。农村土地资产变现的法律法规缺失和农民有意愿把土地资产变现的矛盾日益突出，产生了冒着违法的风险私下买卖土地和违法建设活动。完全限制农村土地资产变现，违背了解决“三农”问题的初衷，不利于农村发展，加剧了城乡二元结构的分化。地票制度填补了农村土地资产无法变现的空白，使农村建设用地通过复垦形成建设用地指标在城乡之间平等使用，体现了统筹城乡发展、缩差共富的经济思想。

地票制度的供给侧要素主要包括土地要素和资本要素，以及其带动的劳动力要素流动，而城乡一体化发展需要各种要素在城乡之间合理流动。改革开放以来，农村要素向城镇的单向流动，形成了城乡二元结构。地票制度要素流动主要体现在以下三个方面：一是土地要素的流动。地票交易本身就是建设用地指标在城乡之间的流动；二是资本要素的流动。地票制度让农村建设用地从生产型要素向资产型要素的转变成为了可能，城镇发展需要购买地票以满足增减挂钩的需求，购买地票的资金最后会拨付至土地权利人；三是劳动力要素的流动。复垦后，部分复垦农户到城镇购房定居，劳动力自然就流向了城镇。就我国的城镇化进程来看，这种单向流动将会持续较长的一段时期，最终会随着城乡统筹的进一步发展而达到动态平衡，优化配置的效果。

2.2 耕地保护意义：落实占补平衡，优化城乡发展规划布局

地票制度改革有效的落实占补平衡制度和节约集约用地政策。复垦地块基本上位于交通方便、地势平坦和水源充足的地方，复垦后的新增耕地质量等别高，利用方便，达到了“占优补优”的目的，优化完善了占补平衡制度。秀山县2011年以来通过复垦新增的1046.7公顷农用地利用良好，处于农业产业发展区的基本已经将经营权流转，进行规模化农业产业发展，作为药材、苗圃、茶叶、花卉、果园等基地培育，经济效益较好。大量的农村建设用地废弃或者利用率不高和城镇发展需要大量用地指标的矛盾普遍存在，地票制度为解决此矛盾提供了契机，体现了节约集约用地思想。

地票制度改革利于城乡建设规划用地统筹发展。工业化、城镇化是当今时代发展的主旋律，通过引入市场机制，让建设用地指标在城乡合理配置，优化布局。农业产业化是新形势下农业产业的发展方向，建设用地指标合理转移到城镇不但不会影响农村建设，拉大发展差距，反而还利于农村生态建设和产业发展。城镇化进程不仅仅是人口城镇化，建设用地面积也应该城镇化，而复垦正好实现了人与建设用地指标的同步城镇化。

地票制度改革规范了用地秩序。按照增减挂钩的相关规定，占多少耕地，就应该补充多少耕地，而政府要求用地者应该遵循先补充耕地，后供应建设用地的时序。地票制度完美解决了这个问题，地票持有人可以高效的完成从按城乡规划选择地块到让建设项目迅速落地。

2.3 法律意义：确立农民集体的主体地位，创新农地发展权利变现

地票价款分配机制，试探性的解决农民集体经济组织主体缺位的问题。秀山县自开展农村建设用地复垦工作后，因为在地票价款分配中有农民集体经济组织的部分，所以全县以村（居）为单位，均在重庆农村商业银行开立了村集体账户。地票交易后，首先扣除复垦成本，其他收益全部归农户和村集体组织所有，按照以农民集体经济组织拥有所有权和复垦农户拥有使用权为区分标准，补偿款分配比例是复垦农户占85%，所在农村集体经济组织占15%。地票制度以农民集体经济组织获得货币收益的方式，确立了农民集体经济组织的主体地位。地票制度设计上充分考虑到地票收益分配上兼顾土地所有权者和土地使用权者，即农民集体经济组织和其成员（农户）的利益。《宪法》、《土地管理法》和《物权法》均对农村土地集体所有制进行了规定，虽赋予农民集体经济组织对农村土地的所有权，但是，该权利没有体现的载体，集体经济组织对农村土地的所有权仅停留在法律规定的层面上，无法落地。国家处于对社会稳定的考虑，没有赋予农民集体经济组织的土地处分权，从法理上来说就应该对处分权进行补偿。农户复垦后，通过地票价款的形式对建设用地产权的价值进行了确认，为农村产权制度改革提供了可借鉴的案例。

地票价款是农村建设用地发展权转让的体现。地票生产地区出让建设用地发展权，地票落地地区获得建设用地发展权。在重庆市国土房管局《关于规范地票价款使用促进农村集体建设用地复垦的指导意见》将其定义为“农村建设用地使用权补偿费”，和学者们研究的“发展权补偿费”概念意义相当。虽然我国法律上没有明确农村建设用地发展权的问题，但是，从地票的定价机制上看，对土地权利人的补偿价款包含了对发展权的补偿，公式为：农村土地发展权价格=复垦地块建设用地價格-复垦地块农用地价格。按照目前的标准，秀山县复垦的补偿保底价是211.5万元/公顷，而城市及周边的征地价为80.7万元/公顷，仅为复垦补偿款的38.2%，造成这种差异的主要原因是建设用地被赋予了发展权，而非建设用地没有被赋予发展权，征地仅仅是对用益物权的一种补偿。