财政分权与地区社会保障服务绩效——基于空间计量的实证分析

彭锻炼

一、引言

财政分权已经成为全球趋势，近年来，大量经验分析深入研究了全球范围内分权进程的经济意义，这些分析中的大部分涉及财政分权与经济增长之间的联系(如Iimi，2005[1]；Rodriguez-Pose和Ezcurra，2011[2])或财政分权对地区差异的影响(如Lessmann，2009[3]；Rodriguez-Pose和Ezcurra，2010[4])。但是，越来越多的研究结果指出，需要更加聚焦于财政分权的关键目标——公共服务提供政策应当调整以更好地满足地区居民的需要和期待，而不是宏观经济成果(Diaz-Serrano和Rodriguez-Pose，2014[5])。因此，有关财政分权与公共服务提供绩效的研究正方兴未艾，如研究财政分权是否增加地方政府满足地方居民需要责任(Faguet，2004[6])，财政分权对学校教育成果的影响(Diaz-Serrano和Meix-Llop，2012[7])，财政分权对健康成果的影响(Rboalino等，2001[8]；Uchimura和Jutting，2009[9]；Adam等，2014[10])。

从研究发展趋势来看，财政分权如何更好地满足地区居民对公共产品(服务)的需要和期待已经成为学术界研究的重要方向。地区居民对公共产品(服务)的需要和期待中，社会保障或社会福利方面的满足程度是最为重要和引人关注的，也是众多学者研究的目标和对象。但在目前的研究中，存在着两方面的不足：第一，对于社会保障绩效的测度还存在着简单化倾向。在大多数研究中，都是用教育和(或)婴儿死亡率作为地区社会福利或社会保障的代理变量。20世纪80年代“新公共管理”运动兴起以来，对地方政府的社会福利或社会保障开展绩效评价已经成为各国政府改革的主要趋势。绩效是一个包含了质和量的综合概念，需要通过一套指标体系来综合反映社会福利或社会保障的数量和质量，因此，要研究财政分权对地区社会福利或社会保障的影响，必须引进社会保障绩效的概念来综合反映地方政府提供社会福利或社会保障的状况。第二，在分析社会福利或社会保障的影响因素时，只考虑了时间和经济因素，而忽略了地理或空间因素。随着空间经济学的发展，空间计量分析方法可以从空间区位异质性方面弥补单纯的时间或经济异质性方面的不足。也有研究成果认识到不同民族或不同地区对社会福利或公共服务偏好的差异，民族分化程度越高，财政分权带来的收益越小(Rboalino等，2001[8])。这也为财政分权过程中考虑空间区位因素提供了启示和借鉴。

为了更加全面和深入地研究财政分权对地区社会福利或社会保障的影响，本文在借鉴已有研究成果的基础上，从经济和地理两方面综合考虑财政分权对地区社会保障绩效的影响。本文的创新之处主要体现在：(1)根据绩效评价的理论和原则，设计一套用于评价地区社会保障绩效的指标体系，运用改进的模糊层次分析法给每个指标赋予不同的权重，并用我国2001—2012年的数据给各省份社会保障绩效打分作为计量分析的因变量；(2)在研究方法上，采用空间计量分析方法，分析空间区位因素对地区社会保障绩效的影响程度，克服单纯以经济或时间因素分析财政分权影响地区社会福利或社会保障服务的不足。

本文接下来的部分结构如下：第2部分主要对相关文献进行评析，总结已有研究成果带来的启示和存在的不足。第3部分介绍空间计量分析模型、各变量及其所使用的数据，包括空间权重矩阵的创建。第4部分主要包括两方面内容，一方面是地区社会保险绩效评价指标体系及用我国2001—2012年的数据对各地区社会保障绩效进行测度；另一方面以各地区社会保障绩效测度得分作为因变量，进行空间计量分析，并对分析结果进行深入分析。第5部分是总结与启示，根据分析结果提出相关建议。

二、文献回顾与总结

与本文有关的文献主要包括两个方面：一是关于财政分权与地区社会保障服务相互关系的研究，一是关于运用空间计量方法分析财政分权在不同区位状态下对地区社会保障服务的影响。

首先，关于财政分权与地区社会保障服务相互关系的研究成果非常多。国外学者的研究主要包括财政分权能否增加地方政府满足地方居民需求的责任和财政分权是否促进了地方政府在教育和(或)健康成果方面的产出两方面的内容。前者如Faguet(2004)[6]利用玻利维亚独特的数据进行经验分析，发现分权后地方政府在人力资源和社会服务方面的投资会明显改变；Cuadrado-Ballesteros(2014)[11]利用西班牙110个大城市2008—2010年的数据进行实证分析，发现公共服务提供中的分权进程越彻底，自治市的公共透明程度越高。后者主要包括Diaz-Serrano和Rodriguez-Pose(2014)[5]等利用OECD国家的数据或者中国的数据检验财政分权对教育和(或)健康成果的影响，如用31个欧洲国家2002、2004、2006和2008年16万名居民的数据分析，发现财政分权对地区健康和教育服务的感知有明确的正相关作用；Adam等(2014)[10]用1970—2000年21个OECD国家的数据分析财政分权与地方政府提供教育和健康服务方面的公共部门效率的关系，发现存在着一个倒U型关系；Jimenez-Rubio(2011)[12]利用20个OECD国家1970—2001年的数据进行实证研究发现，如果收入来源下放给地方政府，财政分权对降低婴儿死亡率有一个明显的促进作用；Uchimura和Jutting(2009)[9]利用中国1995—2001年26个省份的数据分析财政分权对婴儿死亡率的研究表明，满足一定的条件下，财政分权程度越高的省份，婴儿死亡率越低，这些条件主要是县级政府财政能力和政府间转移支付。国内学者的研究主要体现在财政分权对社会保障支出的影响上。庞凤喜和潘孝珍(2012)[13]利用1998—2009年中国省级面板数据，分析财政分权度对地方政府社会保障支出规模的影响，发现财政收入分权度与地方政府社会保障支出规模负相关，财政支出分权度与地方政府社会保障支出规模正相关；王珺红和张磊(2013)[14]利用我国1998—2006年省级面板数据进行实证研究发现，以不同指标衡量的财政分权与财政性社会保障支出显著相关并存在地区异质性；刘君(2013)[15]利用2000—2010年河南省18个地级市的面板数据进行LSDV分析，发现财政分权对社会保障支出没有影响。

其次，关于运用空间计量方法分析不同区位或财政分权对地区社会保障服务影响的研究成果目前还非常少，但是有一些与此内容相关或接近的成果可供借鉴。Skoufias和Olivieri(2013)[16]分析了印度尼西亚不同地区居民生活标准的空间差异；Finney和Yoon(2003)[17]检验了洛杉矶地区在提供地区公共物品中的财政相互依存性，发现搭便车的一致证据只有在城市运行图书馆的空间行为与县运行图书馆能区分时才会出现，经验模型不对称可以识别空间相互作用的证据；Isen(2014)[18]用俄亥俄州的数据检验了一个地区的财政决策对相邻地区财政决策的影响，也就是财政决策的空间外溢性。这些有关财政决策或地区公共物品提供上的空间相互关系，为我们用空间计量方法分析财政分权影响地区社会保障绩效提供了很好的启示和借鉴。

从已有的研究成果来看，一方面，有关财政分权影响地区社会福利或社会保障方面的研究较多，但研究对象主要集中在地区社会福利或社会保障的某一两个方面或者只是地区社会保障支出，而没有体现财政分权带来的社会福利或社会保障的效果，所以结论难免有失偏颇；另一方面，由于研究对象、研究方法以及研究视角不同，结论也有所不同。从研究方法来看，目前有关地区社会福利或社会保障方面的研究，还较少采用空间计量方法。本文将在借鉴已有研究成果的基础上，从地区社会保障绩效的角度出发，综合考虑经济和地理的因素，运用空间计量分析方法，分析财政分权对地区社会保障绩效的影响，是对已有研究成果的深化。

三、模型和数据

(一)空间面板分析模型

一般的空间面板模型可以表示如下[19]：

该一般模型在设定参数的变化情况下可以得到不同的模型：(1)λ=0时，为空间杜宾模型(SDM)；(2)λ=0且δ=0时，为空间自回归模型(SAR)；(3)τ=0且δ=0时，为空间自相关模型(SAC)；(4)τ=ρ=0且δ=0时，为空间误差模型(SEM)；(5)ρ=0，θ=0时，为广义空间面板随机效应模型(GSPRE)。在实际分析过程中，我们将对不同模型进行分析，最后选取解释力最强的模型作为本文的结果。

(二)变量解释及数据来源

1.被解释变量y——社会保险绩效评价得分(sscore)[20]。本文根据绩效评价原理和我国社会保障核心制度——社会保险的内容，从社会保障支出、养老保险效果、医疗保险效果、失业保险效果、生育保险效果以及工伤保险效果五个方面设计了一套绩效评价指标体系，运用改进的模糊层次分析法为每个指标赋予不同的权重，最后用我国30个省份2001—2012年的实际数据测算了每个省份社会保险的绩效得分，并以此作为本文的被解释变量。

2.解释变量X。根据本文的研究目的和借鉴已有研究成果的经验，本文的解释变量主要包括两部分：一部分是核心解释变量即财政分权；另一部分是控制变量，主要包括人均实际GDP、第二产业增加值占GDP比重、65岁以上人口占总人口比例、农业人口占总人口比例、社会平均工资水平、失业率、净移民率。每个指标选取的意义、计算公式及数据来源说明如下。

(1)财政分权。财政分权是本文最核心的解释变量，目前关于财政分权程度的计算有不同的方法，有的用地方政府支出数量占全国支出数量的比例来度量，有的用地方人均支出占中央人均支出的比例来度量，本文偏向于后者；同时，财政分权包括收入分权和支出分权，加之我国各级政府预算中存在着大量的预算外资金。本文用四个不同的指标来分别度量财政分权，分别是：收入分权(revdec)=人均地方政府预算内收入÷人均中央政府预算内收入；支出分权(expdec)=人均地方政府预算内支出÷人均中央政府预算内支出；总收入分权(torevdec)=人均地方政府预算内外总收入÷人均中央政府预算内外总收入；总支出分权(toexpdec)=人均地方政府预算内外总支出÷人均中央政府预算内外总支出。有关中央和地方政府预算内外数字来源于2002—2013年各年《中国财政年鉴》。

(2)人均实际GDP(pergdp)。这是对各地区经济发展程度的度量，从理论上分析，经济越发达的地区，社会保障水平越高，绩效越明显。人均实际GDP数据来源于2002—2013年各年《中国统计年鉴》，并用2000年物价指数进行平减，对实际数值取10为底的对数作为变量值。

(3)第二产业增加值占GDP比重(sectogdp)。目前，我国大部分地区GDP主要还是来源于第二产业增加值，通常工业企业管理相对规范，职工社会保险服务政策执行较好，从理论上分析，第二产业增加值占GDP比重越高的地区，社会保险服务绩效也越高。该变量数据主要来源于2002—2013年各年《中国统计年鉴》。

(4)65岁以上人口占总人口比例(65pop)。根据现行社会保险政策规定，连续缴费满15年、达到退休年龄的老人可以开始领取养老金，不用再缴纳养老保险、医疗保险等基金。在目前的现收现付制下，领取养老金、医疗保险金的老人越多，说明该地区社会保险服务做得更好。因此，从理论上分析，65岁以上人口占总人口比例越高，该地区社会保险服务绩效就有可能较高。该变量数据主要来源于2002—2013年《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》。

(5)农业人口占总人口比例(rural)。由于我国存在着城乡二元结构，社会保险政策覆盖到农村还是最近两年的事情，而且农村的社会保险险种不齐全，加上有的地区在农民参保政策上有捆绑政策或附加条件，农民参保的积极性并不高。因此，从理论上分析，该变量与地区社会保险服务绩效呈负相关系。该变量数据主要来源于2002—2013年各年《中国统计年鉴》。

(6)社会平均工资水平(wage)。该变量反映了当地居民能够承担社会保险服务缴费的能力，通常工资水平越高，缴费的积极性也越高，因为经济上相对的承受能力较高。因此，从理论上分析，该变量与地区社会保险服务绩效正相关。该变量数据主要来源于2002—2013年各年《中国统计年鉴》、《中国劳动和社会保障统计年鉴》，对实际数值取10为底的对数作为变量值。

(7)失业率(unemp)。失业率增加，一方面会减少养老保险和医疗保险参与人数及缴费金额，另一方面会增加失业保险金领取人数。因此，短期内，该变量的影响不确定；长期来看，失业率会降低该地区社会保险绩效。

(8)净移民率。净移民率=年底人口增长率-人口自然增长率，净移民率越高，表明移入当地的人口大于移出当地的人口，说明该地区在公共产品和公共服务提供上有优势；但是，净移民人口越多，给当地社会保险服务带来一定的负担。因此，该变量对社会保险服务绩效的影响不确定。这两个变量的数据都来源于2002—2013年各年《中国统计年鉴》。

各变量的统计概要特征如表1所示。

表1 各变量统计概要特征表

3.空间权重矩阵W。空间权重矩阵表征了空间相互作用的空间截面单元某些地理或经济属性之间的相互依赖程度，是连接理论分析上的空间计量经济模型和真实世界中空间效应的纽带。[21]常用的空间权重矩阵有邻接矩阵、反距离矩阵、经济特征矩阵和嵌套矩阵等，不同的空间权重矩阵反映了研究对象不同的经济学原理或视角以及研究者对不同空间效应的认识。根据研究惯例和不同空间权重矩阵分析结果显著性程度的不同，本文采用反距离空间权重矩阵。即以各省份省会城市间直线距离的倒数作为空间权重矩阵的元素，然后在一定精度范围内(如10-4)进行取舍，小于该精度的值为0，而得到的空间权重矩阵，主要从不同省份社会保险政策对一定范围内其他省份的辐射作用来分析空间效应。本文中主要选取500km的倒数(即0.002)作为取舍精度。

以各省份2001—2012年社会保险绩效评价得分均值在地理空间上的分布情况作图(见图1)，可以看出，各省份社会保险绩效评价得分表现出明显的空间性，很多邻近区域社会保险绩效评价得分比较接近。

图1各省份2001—2012年社会保险绩效评价得分空间分布图

四、实证分析结果

(一)各省份社会保险绩效评价得分计算[22]

根据政府绩效评价投入-产出-效果的基本原则，从社会保险投入、社会保险产出以及社会保险效果三方面选取指标。社会保险投入方面的指标包括社会保障支出占GDP比重、占财政支出比重和对GDP增长弹性系数、对财政支出弹性系数；社会保险产出方面主要包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个方面，分别从覆盖率、替代率、基金结余情况设置指标；社会保险效果方面的指标包括人口出生率、人口死亡率、每万人执业医师数、每万人病床数等。根据已有文献研究成果，确定了每个指标评价的标准值。在此基础上，用改进的模糊层次分析法确定了每个指标的权重(见表2)。

利用我国30个省份(西藏及港澳台地区除外)2001—2012年有关数据，根据表2中的绩效评价标准和权重，可计算得到各省份每年社会保险绩效评价最后得分。

表2地方政府社会保险服务绩效评价指标体系

(二)空间计量分析结果

以各省份省会城市间直线距离的倒数作为空间权重矩阵元素，同样选用空间自回归模型(SAR)和广义空间面板随机效应模型(GSPRE)进行空间计量分析，其结果详见表3。

表3 空间回归分析模型结果对比(逆距离矩阵)

从以逆距离矩阵为空间权重矩阵的回归分析结果来看，财政收入分权、包括含预算外收入的总收入分权与地区社会保险绩效有明显的负相关关系，说明在目前的财政收入分权体制下，地方政府没有积极性发展地区社会保险事业，收入分权对地区社会保险绩效影响程度非常小。而财政支出分权、包括含预算外支出的总支出分权对地区社会保险绩效影响不明显，统计上不显著，说明在目前中央与地方支出责任不清晰的情况下，地方政府对发展地区社会保险事业没有明确的责任和目标，在GDP政治锦标赛下，地方政府可能更多地关注GDP增长，而没有把社会保险事业作为主要政绩目标之一。控制变量中，人均GDP在财政收入回归方程中大多显著为正，而在财政支出分权方程中不显著；第二产业增加值占GDP比重不显著；65岁以上人口占总人口比重在财政收入分权回归方程中显著为正，而在财政支出分权回归方程中不显著；农业人口占总人口比例对地区社会保险绩效有明显阻碍作用，且大多数情况下在1%统计水平上显著，与理论预期一致；社会平均工资水平与当地社会保险绩效正相关，且大多数情况下在10%统计水平上显著，与理论分析一致；失业率、净移民率系数为正，且统计上显著的个数增加。

从空间效应上来看，空间自回归系数ρ(rho)在10%水平上显著为正，且系数变化较大；空间扰动项回归系数λ(lambda)在1%水平上显著为正，且系数变化较大。这都说明空间效应明显。

五、总结与启示

通过构建地区社会保险绩效评价指标体系和运用改进的模糊层次分析法确定各指标权重，并用我国2001—2012年各省份社会保险方面的数据计算各省份社会保险绩效评价得分，然后选用财政分权指标和控制变量作为解释变量，以逆距离矩阵作为空间权重矩阵进行空间计量分析，我们发现：(1)财政收入分权与地区社会保险绩效有明显的负相关关系，但系数都很小，而财政支出分权对地区社会保险绩效影响不明显；(2)65岁以上人口占总人口比例、各地社会平均工资水平与地区社会保险绩效明显正相关，农业人口占地区总人口比例与地区社会保险绩效明显负相关；(3)失业率、净移民率对地区社会保险绩效也有一定的正面影响。

通过对财政分权和空间区位对地区社会保险绩效影响的分析，也为改善各地区社会保险绩效提供了启示。

第一，在全面推行“营改增”改革后，中央与地方政府在增值税分成比例由过去的75∶25改变为50∶50，这在一定程度上增加了地方政府财力，为地方政府改善社会保障绩效提供了经济基础。但另一方面，在财政支出范围的划分上，应明确中央与地方政府在提供社会保障服务中的职责和范围，进一步明确中央政府和地方政府在社会保障中的事权，做到财权与事权匹配。此外，中央政府应加强对地方政府在社会保障服务提供方面的绩效评价，把社会保障服务绩效作为地方政府主要行政官员政绩考核的重要方面或核心关键绩效指标，纳入官员政绩考评指标体系。同时，加强对社会保障服务绩效差的地区的监察与督促。

第二，随着老龄化社会的到来和小城镇建设的发展，各级地方政府应重视和加强老年人和农业人口的社会保障工作，改善地方政府社会保障服务绩效。首先，应采取各种措施做好老年人的养老、医保等各项社会保障工作，大力发展社区养老和居家养老，采取PPP的方式吸引社会资本参与养老服务提供，改善养老服务提供方式和效率。同时，加强和完善医养融合，使老年人的养老照顾和医疗服务有机地结合起来。其次，随着城乡社会保障体系的逐步统一，地方政府在农村居民的社会保障服务方面还需要投入更多的财力，结合当地实际，出台相应的政策，逐步提高农村居民的社会保障标准，扩大农村居民社会保障的覆盖面。

第三，地方各级政府应重视流动人口的社会保障服务工作。首先，中央政府应在充分调查研究的基础上，制定以下全国统一的政策：(1)出台基本社会保障服务标准，也就是全国各地的人民都享受相同标准的基本社会保障服务，如基本养老保险、基本医疗保险、基本失业保险等；(2)各地居民的基本社会保障部分和个人缴费部分可随受益人全国流动，这样可以消除流动人口缴费的后顾之忧；(3)所有受益人都可以在全国范围内享受相同的基本社会保障服务。其次，对地方政府而言，应加大对流动人口社会保障缴费的监督检查，逐步扩大流动人口的缴费覆盖面，把所有流动人口都纳入社会保障服务范围，逐步实现社会保障的全覆盖，保证社会的基本公平正义。同时，地方政府应加大对流动人口社会保障服务的投入，做好失业人员的再就业培训工作，降低失业率，让社会弱势群体真正享受到公共财政的阳光。

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