法系、国家审计体制与国家审计治理能力*

山西财经大学会计学院　黄贤环　沈阳大学工商管理学院　倪筱楠



法系、国家审计体制与国家审计治理能力*

山西财经大学会计学院黄贤环沈阳大学工商管理学院倪筱楠

摘要：国家审计是国家治理监督系统的重要子系统，国家审计治理能力的发挥需要在法律环境和国家审计体制下进行。建立法系、国家审计体制与国家审计治理能力的一般理论架构，探讨三者相互作用的机理，对如何提升国家审计治理能力具有重要理论和现实意义。本文研究发现，在不同法系和国家审计体制背景下，国家审计治理能力各不相同。中华法系与大陆法系下我国行政型审计体制是适应我国国情的，但也存在不适应我国国家审计治理能力发挥的地方。

关键词：法系国家审计体制国家审计治理能力

一、文献回顾

（一）国家审计本质与内涵审计本质是审计职能发挥的依据，是国家审计发展的规定性。众多学者对国家审计本质的界定及其发展进行了一定的探讨。阎金锷（1995）提出的“经济监督论”，将审计界定为独立的经济监督活动。而杨时展（1997）则指出国家审计的本质在于监督公共权力部门的公共受托责任履行情况。审计因受托责任而产生，是一种确保受托责任履行的社会控制机制（David，2008）。国家审计的控制效果尤其包含对经济的控制，其主要目的就在于确保和推进公共受托责任的全面而有效履行（蔡春，2013），实质上是国家立法与行政权力的监督与制约工具（石爱中，2003）和维护社会公众利益的政治工具，是以政治立场与视角监督政府的财政行为（冯均科，2005）。同时，它是从监督控制角度对政治经济权力的监督制衡，是重要国家机器（王素梅等，2014）。自从刘家义（2011）提出“免疫系统论”阐述了国家审计权力监督制约权力的内生预防、揭示和抵御功能本质后，学术界对国家审计本质有了全新的认识。而田利军（2010）则将“审计治理”视为一种审计治理结构、审计制度安排的管理方式和审计治理行为。

（二）国家审计参与国家治理机理和职能定位陈英姿（2012）从国家审计与国家治理的公共权力交叉点，从政治学和公共权力视角分析国家审计参与国家治理的机理。国家审计治理理论是对“审计监督论”、“免疫系统论”的进一步发展和完善，是时代发展的必然（谭劲松等，2012）。公共受托责任是国家审计与国家治理产生的源泉，国家审计服务国家治理的方式方法随着受托责任的发展也应不断延伸和拓展（张军，2012）。与前人不同，王素梅（2013）以公共受托责任理论、寻租理论与审计免疫系统理论为基础阐明国家审计监督公共经济权力的现实需求。李齐辉（2013）从制度的角度，深入阐述了审计在国家治理中的作用机理。国家审计作为国家治理的一项制度安排，能够有效地弥补“政府失灵”现象带来的问题（冯均科，2003）。随着我国政府职能转型，国家审计的功能也应该重新定位和适当扩展（吴青川，2009）。在“免疫系统”论新视野下，需要有效地发挥国家审计防御、自稳、监督、防护、建设、调控等职能（宋常，2009），发挥其在公共治理构造中应有的批判和建设作用（郑石桥，2013）。

（三）国家审计推进国家治理路径的选择蔡春等（2012）从经济责任审计报告体系和审计的对象载体；完善绩效管理体制和强化政府绩效审计；责任政府建设和经济责任审计；构建治理和权力导向的审计模式等，探讨了国家审计推进国家治理的路径。谭劲松（2012）则认为国家审计参与国家治理应围绕建立善治政府目标，充分发挥监督、评价和鉴证职能。彭华彰等（2013）从当前腐败治理和国家审计职能出发，构建国家审计推进腐败治理的路径。张立民等（2014）从审计结果公告制度、公众参与制度以及审计自身建设构建国家审计推进国家治理的路径。此外，国家审计参与国家治理还应该通过监督、前瞻和评价职能三路径发挥其作用（秦贞婷，2013）。

（四）国家审计体制研究当前，国际上的国家审计体制主要有立法型、司法型、独立型和行政型等类型，各有优缺点且并无好坏之分。我国国家审计采用的是行政型审计模式，它是历史的、现实的选择，但其审计独立性也受到较多的质疑，具有较强的内部监督特色（李金华，2001），因此，胡笳（2002）针对我国现行审计模式的缺陷，提出应该逐步建立立法型审计模式。许莉，郑石桥（2012）则不认为审计组织制度、审计体制存在绝对的优劣问题，只要符合一国的国情，能真正发挥预期效用，才是合理有效的。国家审计体制应是适应环境变迁的理性建构及多样化制度模式的选择（魏威，2014）。我国应当努力避免行政型审计体制下存在的不合理内部监管现象，积极有效的构建具有中国特色的立法型审计模式（项贤国，2013）。

当然，也有从文化角度研究国家审计治理能力，国家审计与文化发展存在互动关系，国家审计通过对社会文化的批判和重构文化结构来推动公民对国家政治与文化的认同，从而维护全体成员共同利益（楚永生等，2014）。此外，郑石桥等（2014）从“免疫系统”论的观点，构建了国家审计治理指数，从定量的角度量化了国家审计治理功能。马东山（2014）则采用实证检验的方法研究国家审计治理水平。李季泽（2002）从法与国家审计的关系研究了国家审计的法理，并探讨了国家审计体制和我国国家审计发展的法律环境。

二、法系、国家审计体制与国家审计治理能力作用机理

（一）世界法系渊源在法的实践过程中，不同国家、民族，法律理念、规则、标准、制度的差异，反映不同国家、民族、地域以及历史传统的，形成的法律集合体，即法系。法系是法律分类时所使用的术语，依据的是各类型法律的特点与历史发展状况，它是由具有不同的亲缘关系的法律组成的集合体。近代世界国家法系主要划分为中华法系、大陆法系与英美法系。虽然，李步云以法律形式作为分类的标准，将国际法律划分成大陆法系和英美法系两大类。但是，笔者认为，中华法系在历史上也扮演着重要的角色，是我国当前国家审计体制、国家审计制度和行为活动的重要法律支撑，需要将中华法系和英美法系、大陆法系做相关阐述。英美法系源于11世纪以判例形式的普通法。虽然英国法系和美国法系都源于判例法，法院都具有较好的“司法审查权”，但是二者还是存在一定的差异，前者主要采取不成文宪法制和单一制，而后者则采用成文宪法制和联邦制，法院的权利较充分，并主要由宪法规定。英美法系的特点在于：围绕英国这一中心，以英国的普通法作为基础；采用判例法作为最主要的表现形式，将先例作为重要的依据；该种法系在变革方面相对较缓慢，并且具有保守性；充分强调法官在法律中的突出作用。与英美法系不同，大陆法系则是与英美法系相并列的另一大法系，又称欧陆法系。大陆法系明确区分立法与司法各自的职能，以成文法典为中心，赋予议会足够的立法权力，并且法官只能依据法律规定加以研判，而不能根据判例做出判断。而我国当前的法系的形成是基于大陆法系和中华法系的共同影响下而形成的。我国古代夏朝的法律称为‘刑'，是以习惯为主线的，历经奴隶社会的商、周、春秋战国以及秦汉、隋唐、宋等封建王朝的发展，形成具有中华特色的中华法系，并由此越来越成熟和具有特色。一国审计制度的建立和发展需要建立在一定的法律环境下，我国的国家审计从国家的出现就受到来自国家法律环境的影响，中华法系为国家审计构建了一个良好的法律体系，同时支撑着我国国家审计的发展和变化。大陆法系和英美法系是并列存在的世界两大法系，但彼此还是存在一定的差别，大陆法系主要表现为成文的法典，而英美法系则主要表现为法官的判例。法系所营造的法律环境直接会影响到国家审计体制、国家审计制度以及国家审计组织架构等，进而影响到国家审计的治理能力。

（二）国家审计体制的国际差异当前，建立不用的国家审计体制对国家审计机关和审计人员的独立性会产生一定的影响，并直接影响着国家审计推进实现国家治理职能的发挥。纵览世界各国的国家审计机关，各自的名称也不尽相同、叫法不一，主要有：审计院或审计法院、审计长公署、审计委员会和审计局等，如表1所示，。虽然各自最高国家审计机关名称不同，但是最高国家审计机关职能都较类似，都参与着国家治理。目前，世界各国采用的比较广泛的国家审计体制主要有立法型、司法型、独立型和行政型审计体制，如表2所示。立法型审计体制是独立于政府部门，隶属于立法部门下，对议会负责的审计体制，此种审计体制下审计机关具有很高的地位，并且独立性高，不受政府部门的干涉。该种类型的国家审计体制适应国家主要有美国、加拿大和英国等。司法型审计体制与立法型不同，此种类型的国家审计体制强调审计机关具有充分的司法权，并且审计人员在审计过程中享有一定的司法地位。审计部门既需要对被审单位进行监督，又需要在必要的时候采取相关司法程序，处理违法违规行为。这中国家审计体制赋予国家审计机关和审计人员更高的独立性，能够充分保障国家审计人员的独立性，发挥国家审计的职能，但在该审计体制下也比较容易忽视了对国家审计机关及其人员的监督。在世界范围内法国、西班牙等国适用于这种审计体制。独立性是审计的本质，也是审计的灵魂所在，只有确保国家审计和国家审计人员在形式上和实质上的独立，从组织、预算和人员任免等方面正在拥有独立，才能更好的发挥国家审计在国家治理中的职能。为此，在国际上出现了独立性审计体制，在这种审计体制下，审计部门是完全独立于立法、司法和行政部门，只需要依法办事，对法律负责，并且审计机关在审计时间、范围和方式等方面拥有充分的自主决定权。当前，主要是德国和日本采用该种类型的审计体制。独立型的审计体制是建立在审计机关和审计人员的超然独立之上的，这种审计体制对国家法律的完善程度提出了较高的要求。只有当国家法律和法规比较完善，能够较好的保障国家审计机关的独立性时才能很好的发挥国家审计治理能力，而行政型审计体制下国家审计机关作为行政序列中的一员，从属于各级行政部门，需要接受各级政府的领导，但是却对对政府及其所属部门进行审计，而且审计经费也来源于政府财政预算，这就使得此种审计体制难以摆脱被领导者审计领导者的尴尬境地，很大程度上导致国家审计的独立性受到严重的损害。采用这种审计体制的国家主要是韩国和中国等国家。

表1　国家审计机关名称及对应国家

表2　各审计体制对比分析表

（三）法系与国家审计体制归属于不同的法系，国家审计体制建立和发展的法律环境也不同，法系为国家审计职能的发挥起着支撑作用。不同的法系环境塑造了各不相同的国家审计体制，在不同的法系环境下具有不同的特点。研究发现，在英美法系环境下的国家审计体制大都采用立法型，隶属于国会，如表3所示。国家审计体制是以判例作为依据的。这一类型的审计体制在英国、美国、加拿大等国得到了较好的执行，提高了国家审计在国家治理中的监督和制约能力。此外，笔者认为英美法系下的国家大部分采用立法型审计体制，还与国家是否是英国的殖民地存在一定的关联。宗主国的国家审计体制对于被殖民地国家存在一定的影响，但不是绝对的。如作为宗主国英国采用的是立法型国家审计体制，澳大利亚、加拿大和美国等其殖民国家也都采用立法型审计体制。而法国采用的是司法型国家审计体制，虽然在它绝大部分的殖民国家中也采用司法型审计体制，但是也存在许多采用立法型国家审计体制。然而，作为大陆法系影响下的国家，因国家审计机关隶属于司法机关序列，是独立于政府和议会以外的国家机构，不受政府和议会的干涉，独立行使国家审计权。在大陆法系影响下的国家，大多采用司法型国家审计体制。形成这一特色是因为大陆法系下要求将立法和司法分开，体现成文法典在国家公共实务中的权威性。而司法型审计体制则强调议会的绝对立法权，法官只能援引和适用法律，而不可以判例作为唯一的依据。为此，大陆法系下的国家，宪法等成文法对国家审计体制做了规定。法国作为典型的大陆法系国家，其采用司法型国家审计体制是与所处的大陆法系环境所紧密相关的，并且法国的绝大部分殖民国家也采用了与其相类似的司法型国家审计体制。

（四）法系和国家审计体制差异下的国家审计治理能力国家审计治理能力是指国家审计部门在依据国家《审计法》和《宪法》等法律法规的规定下，对国家政府部门及其所属单位独立地开展鉴证业务，发挥预防、揭示和抵御功能，达到批判性和建设性效果的能力（倪筱楠、黄贤环，2015）。在国家治理中，法系在一定程度上支撑着国家审计体制的建立和发展，为国家审计活动构建一定的法律环境，而不同国家审计体制下国家审计机关和审计人员的独立性又很大程度上影响国家审计在国家治理中职能的发挥。国家审计治理能力的发挥受到来自法系和国家审计体制的大环境影响。在不同的法系环境和国家审计体制下，国家审计在国家治理中的能力有所差异。

（1）大陆法系下的国家审计治理能力。在大陆法系下，国家强调必须明确区分立法与司法职能、强化成文法典的权威性和议会的立法权限，法官只能适用和援引法律，不可以判例作为审判的依据。大陆法系影响下的国家大多采用司法型国家审计体制。法国、意大利、西班牙和葡萄牙等是典型的司法型审计体制国家。司法型审计体制下，国家审计机关享有独立的司法权，在国家部门序列中地位仅次于最高法院，审计法院具有终审判决权；财政部长也必须执行该最终判决；审计法院院长的享有终身任命。司法型审计体制下，国家审计机关对国家政府部门及其所属部门进行财政审计，并有权对相关部门和时间进行处理，经费来源于国会独立预算。在这种情形下，司法型审计体制下的国家审计独立性得到很好的保障，国家审计治理能力较高。因此，大陆法系下的司法型审计体制由于其较高的独立性，能够较好的实现国家审计在推动国家治理中的重要作用。国家审计基于国家成文法，依法对政府部门及其所属单位进行财政收支审计，奠定了国家审计治理的法理依据。当然，在大陆法系环境下，也不乏有许多国家采用的是立法型审计体制，在该类型审计体制下的国家审计机关只对议会负责，也具有较高的独立性，能够较好的发挥国家审计治理能力。

表3　法系与审计体制

（2）英美法系下的国家审计治理能力。与大陆法系环境下依赖成文法典不同，英美法系环境下更多的是依靠法官的判例，强调法官在国家审计活动中国的作用。在大陆法系下，国家更加强调和重视成文法在国家事务中的权威和地位，明确将立法和司法权进行分离，树立和维护法律的权威性；而英美法系下，虽然也有自身的成文法典，但是更多的是遵循先例，以判例作为依据，法官的自主权较大。绝大部分英美法系影响下的国家采用的是立法型国家审计体制。与其他审计体制不同，立法型国家审计体制下，国家审计部门是作为独立于国家行政部门之外的国家立法部门，预算经费由国会预算加以保障。此外，在国家审计机关、同级政府机关以及上级国家审计机关之间不存在领导与被领导的关系，提高了国家审计机关和人员的独立性，在一定程度上提升了国家审计推动实现国家治理中作用的发挥，进一步提高了国家审计治理能力。英美法系下的国家大部分是英国原来的殖民地国家，在国家法律的创立和设计上都会受到来自宗主国的影响。相对于其他法系下的国家审计体制来说，立法型审计体制下的国家审计机关拥有相当的处罚权，能够更好的发挥审计的治理能力。

（3）我国中华法系和大陆法系下的国家审计治理能力。我国具有5000多年的历史文明，中华文明源远流长，在中华文明的形成和发展中，国家治理机构国家审计部门在中华法系下进行国家监督和治理。当前学术界比较认可，我国国家审计最早应该是在西周出现，当时中国出现的“宰夫”是国家审计的萌芽，对文武百官进行监督审查。秦汉实行“上计”制度；到隋唐时期，在刑部之下设立了独立的审计机构“比部”；而我国审计机构的定名则是开始于宋代的审计院；虽然，元、明、清均未设立专门的审计机构，但御史监察机构行使了大部分审计职能；1911年辛亥革命以后，当时政府设立了审计院，颁布了《审计法》，使我国国家审计得到进一步发展。而现代我国审计的发展，应该是始于1982年颁布的《中华人民共和国宪法》，在该法律中明确规定在我国实施独立的审计监督制度。1983年我国成立国家审计署，隶属于国务院，作为国家行政序列的一员，参与国家治理，开展全国审计工作。1994年颁布《审计法》奠定了国家审计的法律基础，随后颁布的《审计法实施条例》则对国家审计的实施提出了具体的操作方式和方法，并对《审计法》做了一定修订和完善。当前，我国国家审计体制和国家审计制度是建立在中华法系和大陆法系环境下形成的。我国国家审计采用行政型国家审计体制，国家审计部门隶属于政府部门，接受政府部门的领导，并且在业务上还需接受上级审计部门的领导，即“双重领导”体制。当前，我国采用行政型国家审计体制是历史和现实的选择，是符合我国国情需要。我国建国后很长一段时间实行计划经济体制，国家审计的相关法规不完善，国家审计采用行政型审计体制是顺应计划经济体制下国家治理的需要。然而，随着我国国家审计法规的不断完善，市场经济体制的不断完善，市场经济的飞速发展，国家审计体制需要顺应时代变化发展和法律环境的变化，不断完善行政型审计体制，逐步向立法型审计体制转变，提升我国国家审计治理能力。当前，国家审计行政型体制审计独立性不够，一定程度上制约了我国国家审计治理功能的正常发挥。

三、结论

通过对国家审计本质和内涵，国家审计职能，国家审计参与国家治理的路径选择和机理等研究回顾，提出研究法系、国家审计体制与国家审计治理能力的必要性，并阐述了大陆法系、英美法系和中华法系下国家审计治理能力。研究发现，法系对于一个国家审计体制起着支撑作用，法系和国家审计体制为国家审计治理奠定了法律基础和制度基础。法系环境下的国家审计体制并没有好坏之分，只要符合国家审计发展规律和国家治理需要的国家审计体制都是合理的。法系、国家审计体制与国家治理能力存在密切的关系，国家审计治理能力的提升需要选择合适的国家审计体制，促进国家审计部门的独立性。实现国家治理的现代化需要改革现行法律环境下的国家审计体制，提升国家审计治理能力，维护国家经济安全，社会经济发展，实现社会公平，推进民主法治。

参考文献：

［1］田利军等：《审计治理与审计管理：概念辨析和边界界定》，《财会月刊》2010年第4期。

［2］陈英姿：《国家审计推动完善国家治理的作用研究》，《审计研究》2012年第4期。

［3］谭劲松等：《国家审计与国家治理：理论基础和实现路径》，《审计研究》2012年第2期。

［4］李齐辉：《国家治理视角的制度审计探讨》，《审计研究》2013年第9期。

［5］蔡春等：《国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径探讨》，《审计研究》2012年第1期。

［6］许莉、郑石桥：《制度环境、制度变迁与国家审计体制改革》，《当代财经》2012年第12期。

［7］马东山：《审计“免疫系统”功能提升国家治理水平的实证检验》，《财会月刊》2014年第2期。

［8］倪筱楠、黄贤环：《基于模糊综合评价的国家审计治理能力研究》，《财会通讯》2015年第1期。

（编辑梁恒）

*本文系2015年度辽宁省社科联重点项目（项目编号：2015lslktzdian-19）；2014年度辽宁省教育科学十二五规划课题“基于创新性国家建设的高校创新人才培养研究”；2015年度沈阳市国家科技思想库决策咨询重点课题（项目编号：SKX_201514B）、2015年度沈阳市科技局项目（项目编号：21505210799）的阶段性研究成果。