宁夏内陆开放型经济试验区的法治环境建设

钱琳

摘要：宁夏内陆开放型经济试验区法治环境的建设对于试验区的发展意义重大。在“一带一路”战略背景下，宁夏的法治环境建设仍然面临着诸多挑战。因此，需要从加强地方立法、推进依法行政、完善争端解决机制等方面努力营造公开、公平、公正、可预期的法治环境，为宁夏内陆开放型经济试验区的建设提供坚强有力的法治保障。

关键词：内陆开放型经济试验区；法治环境；法治保障

中图分类号：D902文献标志码：A文章编号：1008-2921（2016）03-0076-05

2012年9月10日，国务院批准在宁夏设立内陆开放型经济试验区，旨在发挥宁夏的民族特点和优势，将宁夏打造成中国向西开放的战略高地。2013年9月，习近平主席在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲时首次提出了共建“丝绸之路经济带”的战略倡议。随后，2013年10月，习近平主席访问东盟国家时提出要实现“21世纪海上丝绸之路”这个战略构想。2015年3月28日，国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称为《愿景与行动》），宣告“一带一路”进入了全面推进阶段。在《愿景与行动》中，明确了宁夏参与“一带一路”的战略定位。因此，宁夏内陆开放型经济试验区应当抓住“一带一路”战略这个重大机遇，不断推进宁夏法治环境建设，提高宁夏对外开放的竞争力。

一、宁夏内陆开放型经济试验区法治环境建设现状

法治环境是指全社会主张法律主治、依法而治所形成的特定意义上的社会环境。[1]完善的法治环境对生产力的发展起着保障、促进、规范的作用，是社会软实力的重要组成部分和社会文明的标志。

（一）明确宁夏内陆开放型经济试验区的定位，积极对接“一带一路”的国家重大战略部署

《宁夏内陆开放型经济试验区规划》已经出台，对于宁夏内陆开放型经济试验区的指导思想、战略定位、发展目标等作出了明确规定。在我国提出“一带一路”战略后，为抓住“一带一路”的战略机遇，2015年6月，宁夏回族自治区第十一届人民代表大会第四次会议审议通过了《宁夏空间发展战略规划》，7月27日，中共宁夏回族自治区第十一屆委员会第六次全体会议通过了《关于融入“一带一路”加快开放宁夏建设的意见》，这是推动内陆开放型经济试验区建设以及将宁夏建成丝绸之路经济带战略支点和中阿国际合作桥头堡的重要纲领性文件。此外还出台了多项优惠政策，包括《银川综合保税区优惠政策》《宁夏回族自治区招商引资优惠政策》以及《宁夏回族自治区“飞地工业园”发展优惠政策》等。

（二）放宽市场准入条件，简化审批手续

宁夏出台了多项措施简化审批手续，大幅精简行政审批事项。2014年宁夏银川市行政审批服务局成立后，将市发展和改革委员会、环保局、民政局等26个部门的153项审批事项进行集中审批、集中办理，实行一站式审批。[2]

（三）以中阿博览会为平台，加强同阿拉伯国家之间的交流与合作

《愿景与行动》中指出要在“一带一路”建设中充分发挥中阿博览会等平台的建设作用，与“一带一路”沿线国家之间增进理解、凝聚共识、深化合作。在不断升温的中阿合作大背景下，很多以阿拉伯国家为研究对象的研究机构应运而生。此前，宁夏党校成立了中阿合作战略研究中心，宁夏社科院恢复了中东伊斯兰国家研究所，宁夏大学中国阿拉伯研究院也已正式成立，以期为不断深化中阿合作，将宁夏打造“一带一路”的战略支点提供更多智力支持。

二、宁夏内陆开放型经济试验区对外开放法治环境建设面临的挑战

从目前试验区建设进展而言，试验区建设与法治环境建设不同步，法治环境建设相对滞后，这势必会影响试验区的长远发展。

（一）从立法方面来看，先行先试未能得到有效发挥

宁夏作为我国第一个内陆开放型经济试验区，缺少可以借鉴的经验。因此，很多领域都需要宁夏勇于创新，勇于先行先试，不断推进理论创新、制度创新。习近平总书记曾强调，凡属重大改革都要于法有据。因此，这就要求我们应当妥善处理改革创新与法治之间的关系，我们必须要在法治的轨道上进行创新，在法治的轨道上推进改革。尽管目前国务院允许宁夏先行先试，但是因为没有全国人大常委会的授权，这就使得一些先行先试无法突破现有法律的规定，只能通过立法建议的方式建议全国人大常委会修改相关法律，创新效果不理想。

（二）行政法治建设浅层化，服务意识不强

尽管宁夏采取了多项措施清理审批事项，但目前在行政审批改革中仍存在一些不足。例如审批权限设置不合理，事权分散；精简行政审批事项不规范，存在明减实不减的情况；监管不到位，存在重审批、轻监管的问题；等等。并且在实践中，还存在部分领导干部和工作人员缺少法治思维，服务意识不强的现象，这都必将影响我区法治环境的建设。

（三）人才培养与储备无法满足内陆开放型经济试验区建设的需要

过去我国对域外法律制度的研究多数以欧美等发达国家为主，对于丝绸之路沿线的绝大多数发展中国家的研究非常少，并且也不够深入，尽管宁夏目前已经成立了以一些阿拉伯国家为研究对象的研究机构，但仍缺乏对于丝绸之路沿线国家尤其是阿拉伯国家的实地考察与深入研究，没有办法满足内陆开放型经济试验区建设以及参与丝绸之路经济带战略的需要。

（四）争端解决机制不够完善

今后，随着宁夏对外开放步伐的加大，与丝绸之路沿线国家与地区，尤其是阿拉伯国家之间的交往与合作会越来越多，因此，经贸争端也会越来越多。争端解决机制对于合作各方而言，既能保护其享有的合法利益不受损害，又能督促其切实履行义务。如果没有争端解决机制，就无法保护各方依照合作协议应当享有的合法利益，无法有效地解决彼此间的经贸争端，这势必会使得合作协议成为一纸空文，失去其存在的意义。

实践中，国际商事主体之间的经贸争端多发生在贸易以及投资等领域，其争端可以通过诉讼的方式或者协商、调解、仲裁等替代争议解决方式来解决。相比较而言，仲裁方式比其他争端解决方式更加受到商人团体的欢迎。这是因为仲裁方式有其自身的优点，例如，仲裁程序灵活便捷，可以迅速高效地解决当事人之间的争端；仲裁一般不公开，具有保密性；等等。目前在阿拉伯国家和地区的仲裁机构包括阿拉伯国际仲裁协会、阿拉伯海湾国家合作委员会国家商事仲裁中心、迪拜国际仲裁中心等。我国目前较为著名的国际商事仲裁机构包括中国国际经济贸易仲裁委员会、上海国际仲裁中心、中国海事仲裁委员会等。这些国际商事仲裁机构在国际商事争端解决中发挥着重要作用。

近年来，宁夏在争端解决机制问题上也取得了显著进步。以仲裁为例，银川市仲裁委通过坚持重大疑难案件讨论制度、对裁决文书实行分级审核等方式不断创新工作机制，提高案件质量，但与内陆开放型经济试验区的建设以及“一带一路”战略的要求仍存在一定差距。一是案件处理时间过长，《银川仲裁委员会仲裁规则》规定仲裁裁决应当在仲裁庭组庭之日起4个月内作出。小额争议适用简易程序，时限为3个月，涉外仲裁为8个月。《上海自贸区仲裁规则》缩减了小额争议的流程，按照简易程序只需45天，提高了自贸区内企业纠纷案件的解决效率。二是在仲裁员队伍建设方面，与发达地区的仲裁机构以及宁夏对外开放的要求仍有一定差距。目前，银川市仲裁委共有仲裁员110人，其中从事法学研究的仲裁员有17人，律师60人，其他行业人员33人。仲裁员的国际化程度较低，涉外仲裁案件数量不多，影响力不大。而上海国际仲裁中心目前共有696名仲裁员，其中外籍仲裁员及港澳台地区仲裁员为255名，分别来自54个国家和地区，仲裁员的国际化程度位居全国仲裁机构之首。[3]

（五）宁夏企业“走出去”会面临的法律风险

根据商务部的统计，我国2015年对外直接投资快速增长。宁夏也在借力“一带一路”战略，积极同国际接轨，通过政策扶持、资金鼓励等方式支持企业走出去。截至目前，银川iBi育成中心已经支持30多家入驻企业走出国门开展业务。

“一带一路”建设将对外投资作为互联互通实现的重要一环，但是由于丝绸之路经济带沿线国家在经济、政治、文化、法律都与我国有很大的差别，因此企业积极走出去的同时，也面临着诸多法律风险。这就要求这些进行海外投资的企业必须了解并严格遵守东道国的法律规定。首先，企业对外投资时要考虑所在国对于外国投资者在投资领域、投资比例等方面的限制。例如，阿联酋现行法律规定在阿联酋境内非自由贸易区设立的公司，本国资本在公司中不得低于51%，但在相关部长与部门协商并报请内阁批准后，可做例外处理。[4]其次，我国企业对外投资时还应考虑所在国的劳动法的相关规定。有的国家劳动法会对当地工人在用工总数中所占的比重作出规定。例如，为提高本国就业率，沙特政府于2011年9月开始实行“沙特化”分级制度，要求所有在沙特经营的企业根据所处行业及企业规模不同，必须雇佣一定比例的沙特籍员工。对于实现沙特化比率的企业，将给予一系列的激励政策，未达到的企业则不能享受激励政策，甚至还将面临一系列惩罚措施。[5]除了上述法律风险外，企业对外投资和开展经贸合作还有可能会面临诸如环保、贸易壁垒，关税及其管理，通关程序，技术壁垒等风险。

三、宁夏内陆开放型经济试验区的法治环境建设

《中共中央、国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》（以下简称《若干意见》）指出要适应对外开放不断深化形势，完善涉外法律法规体系，重大开放举措要于法有据，营造规范的法治环境。因此，宁夏内陆开放型经济试验区法治环境建设应当从以下几个方面着手。

（一）进一步完善对外开放的立法，不断优化投资环境

要发挥法治的引领和推动作用，必须立法先行，加快形成高标准的贸易投资规则体系。完备的贸易投资法律体系可以保持政策的规范性、连续性、稳定性、科学性，为区域经济发展提供法律保障。

1通过地方立法来确立宁夏内陆开放型经济试验区的基本管理制度和管理模式，形成有效监管。这对于完善试验区的法治环境、坚定投资者的信心、提升试验区发展的软环境和竞争力方面意义作用重大。根据商务部公布的国家级经济技术开发区综合发展水平评价结果，天津开发区已经取得了“十五连冠”。这项成绩的取得与其完善的法治环境密不可分。天津开发区在建立之初就通过了《天津经济技术开发区管理条例》《天津经济技术开发区劳动管理规定》等多部地方性法规，构建起天津经济技术开发区地方管理的法制框架。其完善的法治环境不仅吸引了众多外商来天津投资，同时还为天津开发区的长远发展提供了重要的制度保障。

2宁夏应当以保护产权、维护契约、统一市场、公平竞争为导向，通过立法进一步优化投资环境。例如，将优惠政策上升为地方性法规或规章，通过法制化、规范化的优惠措施加强对外商投资导向的引导，使得外商投资的产业符合宁夏产业和经济发展的需要。政策相对于法虽然更为灵活和简便，但是缺乏法的長期稳定性和严密性，优惠政策法律化后可以消除投资商的顾虑，从而较好规划资金技术人才等投资。

3为宁夏企业“走出去”战略的实施提供法治保障。2015年12月28日，中国社会科学院世界经济与政治研究所发布了“2015年度中国海外投资国家风险评级”。其中，35个被纳入风险评级的“一带一路”沿线国家中，低风险评级国家仅有新加坡，高风险评级国家有6个，其余的28个国家均为中等风险国家。[6]因此，政府应当出台规定，积极引导各类所有制企业有序地到境外投资。我国目前还没有一部与国际惯例接轨的《境外企业投资法》，对于我国企业对外投资的形式、审批程序、争议解决等问题还缺乏明晰的系统性的规定。2014年商务部出台《境外投资管理办法》采用“备案为主、核准为辅”的管理模式，简化了对我国企业境外投资的审批程序，体现了鼓励我国企业走出去的政策导向。但与发达国家相比，还是有一定的差距。例如，日本政府出台了《新成长战略》等一系列的法律政策，各相关省厅也出台了本部门的鼓励政策。日本已经形成了具有系统性的从中央到地方鼓励企业海外投资的制度安排和政策体系。

因此，在内陆开放型经济试验区建设中，立法机关应根据对外开放新形势的需要，通过完备的法规及政策安排来保障和促进宁夏对外直接投资的实施。一方面，根据本地区经济发展的需要以及对外开放的目标选择，制定海外投资的基本战略，使得海外投资有章可循、有法可依。另一方面，应制定促进和保障对外直接投资的相关立法，鼓励宁夏企业“走出去”的各项优惠政策、激励措施、产业政策导向等，尽量创造有利于企业走出去的环境和条件。

（二）推进依法行政，创建良好的投资法治环境

宁夏应当进一步开展行政审批制度的改革，简化审批手续。可以考虑建立负面清单管理模式。负面清单管理在外资准入方面更加透明，可以简化对外资进入的审批管理。这种模式既适应了国际发展趋势的需要，又与我国正在推进的行政审批制度改革的方向一致。

（三）进一步完善多元化的国际商事争端解决机制

宁夏应当进一步完善多元化的国际商事争端解决机制，尤其是以仲裁为主的ADR程序。ADR，即替代性纠纷解决方式。

1应进一步拓展仲裁机构的受案范围。例如，武汉仲裁委加强与相关主管部门和行业协会的联系，先后组建了工商系统、保险合同、知识产权、交通事故等11个仲裁调解中心。而宁夏的仲裁机构目前受理的案件类型主要是各类合同纠纷，受理案件的范围过于狭窄。因此，仲裁机构应当顺应仲裁制度发展的潮流，结合今后经济社会发展的需要以及对外经贸合作的重点领域，设置专业性的仲裁机构，进一步拓宽受案范围。进一步探索例如仲裁确认、仲裁斡旋、谈判等多元化的纠纷处理手段，进一步提高仲裁案件的快速结案率、和解调解率以及自动履行率。

2进一步提升仲裁等争端解决机构以及法律服务机构的国际化程度。仲裁机构可以聘请国内外的法律或各专业领域的专家作为仲裁机构的仲裁员，给争端双方提供更多的选择。还可以考虑修改仲裁机构的仲裁规则，在仲裁语言中增加英语和阿拉伯语，为外国当事人提供便利，以提升仲裁机构的国际化水平。例如，珠海仲裁委在其《仲裁规则》中明确了国际仲裁院的职能、受案范围和仲裁语言，规定当事人可以约定中文、英文或葡文为仲裁语言。当事人未约定的，以中文为仲裁语言。

3探索网上争端解决机制。电子商务在线非诉讼纠纷解决（简称ODR）是指利用互联网进行争议解决方式的总称，就是将传统的替代性纠纷解决机制与互联网技术联系起来，依托互联网来解决纠纷，包括在线仲裁、在线调解和在线和解等方式，具有快速便利、费用低廉等优点。互联网争端解决模式应当是未来的一个发展趋势，宁夏仲裁机构可以学习借鉴广州仲裁委的做法，积极尝试网上调解、网上仲裁，为当事人提供高效便捷的争端解决服务。除了不断完善商事仲裁制度外，还可以设立中阿商事调解中心、法律服务中心等，为国际商事主体提供更为多样化的争端解决机制，提供更便捷更高效的争端解决服务。

（四）加强与丝绸之路经济带各国之间的相互交流与合作

[JP2]1加强与丝绸之路经济带各国之间的法律交流与合作。中国法学会提出了法律外交的新方略。一方面，要加强丝绸之路经济带各国间的法律交流与合作。目前中国法学会已经发起了“中国—亚欧法律合作论坛”，以论坛为平台，面向亚欧国家进行区域法律交流与合作。宁夏则可以依托中阿博览会这个国家级、国际性的综合平台，成立中阿法律合作论坛，加强与阿拉伯国家和地区的法律交流与合作。另一方面，以丝绸之路经济带区域经济合作重点领域为依托，加强相关专业人才的培养，尤其要加强对熟知中亚、西亚等丝绸之路经济带沿线国家法律专业人才的培养。例如，可以加强宁夏高校与阿拉伯国家高校之间的合作与交流，互派留学生或者派遣教师、研究人员访学。[JP]

2建立完备的法律服务体系。应当充分发挥中介机构的作用，培育一批国际化的法律服务、资产评估等中介机构。完备的法律服务体系是法治社会的必备要素。涉外法律服务可以维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益。2015年6月，寧夏首家从事涉外法律服务的机构——银川市涉外法律服务中心正式成立，中心的主要业务包括为外籍人士以及外资企业提供政策、法律咨询等涉外法律服务。但是，宁夏涉外法律服务起步较晚，与发达地区相比在涉外法律服务人才队伍建设、服务水平方面仍存在较大差距。因此，今后应当进一步提升涉外服务的水平。一是加强涉外法治人才的培养。宁夏现有的执业律师中，符合党的十八届四中全会所要求的通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的人才极为稀缺。因此，要尽快启动涉外法律服务人才培养，选拨优秀的涉外律师到经济发达地区进行培训。二是政府应当加强对涉外律师事务所发展的支持。宁夏目前从事涉外业务的律师事务所规模化、品牌化程度较低，从事的业务范围较窄，服务水平总体落后于内陆开放型经济试验区发展的需求，应当加大对从事涉外法律服务的律师事务所的政策和资金支持，鼓励从事涉外业务的律师事务所不断提升服务水平，拓展业务范围，从传统的买卖合同、劳资争议解决等向股权并购、境外发债等高端业务发展。

良好的法治环境，不仅是经济社会发展的条件，也是一种宝贵的软实力。法治环境的优劣决定着宁夏内陆开放型经济试验区的发展高度，也决定着它能走多远。因此，只有努力营造公开、公平、公正、可预期的法治环境，才能为宁夏内陆开放型经济试验区的建设提供坚强有力的法治保障。

参考文献：[HT9.5SS]

[1]刘莘区域法治化评价体系与标准研究[M]北京：中国政法大学出版社，2013：55

[2]彭昭之宁夏银川：封存公章简化行政审批流程[N]工人日报，2015-02-02（01）

[3]王海燕我在上海自贸区当仲裁员[N]解放日报，2014-12-08（09）

[4][JP3]阿颁布新商业公司法，允许外资有条件独资[EB/OL]中华人民共和国驻阿拉伯联合酋长国大使馆经济商务参赞处，2015-04-07http：//aemofcomgovcn/article/jmxw/201504/20150400934741[JP]

[5]沙特劳工制度与重点法规简介[EB/OL]中华人民共和国驻沙特阿拉伯王国大使馆经济商务参赞处，2014-01-12http：//samofcomgovcn/article/ddfg/201401/20140100457526shtml

[6]张明，王永中中国海外投资国家风险评估报告[M]北京：中国社会科学出版社，2015[ZK）][HT][FL）]

Abstract：

The construction of the rule of law environment in the inland open economic zone in Ningxia is of great significance to the development of the experimental areaIn the background of “The Belt and Road” strategy，the construction of the rule of law environment in our region still faces many challenges，therefore，it is needed to strengthen local legislation，promote the administration according to law，perfect the dispute settlement mechanism so as to create an open，fair and predictable legal environment，provide a strong legal guarantee for the construction of Ningxia inland open economy test area

Key words：

inland open economy experimental area；the rule of law environment；guarantee by the rule of law

责任编辑：孟筱