治理理论视角下公共服务合作供给研究

赵思斯

摘要：随着人们对公共服务需求的不断增加，公共服务的领域逐渐扩大，供给主体多元化。我们要将公共服务合作供给置于治理理论的视角下，明确不同主体职责，加强多元主体合作，实现公共服务有效供给。

关键词：公共服务；组织合作；治理理论

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1008-2921（2016）03-0065-03

公共服务在人们日常生活中扮演重要角色，虽然国家在公共服务方面支出增加，仍然无法满足人们日益增长的公共服务需求。创新政府服务方式，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，推动公共服务提供主体多元化，这是推动政府职能转变，推进政事政社分开、建设服务型政府的必然要求，也是提高公共服务质量和效率、建设创新型政府的重要途径。 现阶段，随着公共服务的领域不断扩大，公共服务供给主体呈现多元化，供给形式呈现多样性，政府与企业、非营利组织在提供公共服务的过程中建立了合作关系。治理是一个开放的系统，强调不同组织间相互影响合作，重视环境变化对组织的影响；治理鼓励合作交流，弱化以政府为主的权威等级体系，重视授权的重要性，更加注重公开、公平、透明。因此，公共服务组织间合作供给在现有社会环境下，政府授予一定权限给企业与非营利组织，公开透明地通过正式与非正式的方式进行合作，实现资源合理配置，有效提供公共服务。

一、我国公共服务合作供给现状

我国公共服务供给主体多元化、供给形式多样化。政府与企业、非营利组织通过以下合作方式实现公共服务的供给。

1政府占主导地位的公共物品供给

政府提供公共服务分为直接供给与间接供给。政府直接供给即政府作为生产主体进行生产的公共服务。纯公共服务具有非排他性与非竞争性，比如国防、司法、立法等，这类公共服务只能由政府提供，无偿向社会供给。另外一类公共服务由国企生产提供，如电力、石油、水等准公共产品，公众需要付费向政府购买此种公共服务。政府间接供给是近年来越来越多的供给方式。政府将公共服务的生产工作交给非政府部门。政府选择非政府部门提供公共服务，制定标准规则并规定种类、价格、数量。政府的主要间接供给形式有政府采购、政府补助、凭单制。政府购买公共服务主要经历了三阶段，第一是起步探索阶段（1995-2005年），主要在经济发展迅速的上海和深圳等地区进行探索；第二是试点推广阶段（2003-2011年），其中2003年通过《政府采购法》推动了很多城市进行试点；第三是全面推行政府购买公共服务（2012年后），在经济较落后的地区开始实行政府购买公共服务。

2公私合作的公共服务供给

政府公共部门与企业、社会组织通过资源的共享与流动，实现公共服务领域各自所要完成的使命。涉及基础设施的公共服务领域政府必须保证公共服务职能的实现，承担政府责任，在公共服务市场化的过程中，企业与社会组织通过竞争力节约资源、提高效率，保证公共服务的数量与质量。公私合作制、PPP模式主要指公共部门与企业、社会组织间为提供公共服务形成的合作关系。公私双方在合作过程中进行资源投入，共享收益，双方拥有独立的权利并承担责任。公私合作制有利于政府退出直接生产，减少政府资金及技术的投入，为政府财政支出减轻了负担。公私合作，引入市场竞争机制有利于促进公共服务的供给效率并保障公共服务的质量。公私合作制中要求政府监督、政策指导、明确责任，在一定程度上加强政府公共服务职能，解决公共服务职能“缺位”问题。

3政府与非营利组织为合作伙伴的公共服务供给

非营利组织通过动员资源、公益慈善、社会协调为各类群体提供公共产品与服务。部分非营利组织由于政府无法满足民众公共服务而产生，涉及范围更加广泛，提供公共服务的种类多样，关注的群体更为特殊。近年来，随着非营利组织的发展，提供公共服务种类与形式多样，运营灵活、志愿者多、成本较低。政府通过委托授权、服务外包、政府购买等方式与非营利组织合作。政府向非营利组织购买服务主要出现在发达地区，如北京、上海等地，地区差异大。非营利组织与政府合作过程中，对政府依附较大，政府支配、控制非营利组织，参与合作的双方主体地位不平等。

二、我国公共服务合作供给困境及原因分析

公共服务的合作包括公共部门与非公共部门为实现公共服务的目标、社会效益、经济效益进行合作。既有政府向社会购买公共服务过程中的互动供给合作，也有公共部门与非公共部门之间共同享有权利和承担责任进行的合作。

1政府职能缺失，责任界定不清

政府作为治理主体，既要保证供给合作中公共服务的效率，又要加强政府责任建设。首先，政府将公共服务供给过程中的权利与责任转移给非公共部门，导致非公共部门尤其是企业等追求经济效益，抬高公共服务供给价格，甚至造成部分公共服务质量下降。一旦公共服务使用过程中出现问题，政府推卸责任，非政府部门受到严重惩罚，最终停止公共服务的供给。其次，政府宏观调控职能缺失，监管不力造成公共部门与非公共部门合作过程中产生公私勾结，滋生腐敗与权力寻租现象。不仅对公共服务提供本身带来问题，同时对公共部门造成不良影响，使民众对政府产生不信任。最后，政府责任不明确，监督职能缺位，影响公共服务的短期供给，同时也不利于建立长期的合作关系。公共服务合作供给是政府与非政府组织间的不同参与主体，要在公共服务供给这一过程中共同投入资源、平等享有权利、明确各自责任。

2公共服务合作供给中的价值取向冲突

价值理念影响公共服务供给主体方案选择，指导供给主体的行动。公共部门与非公共部门在合作过程中，价值取向不同会带来很多问题。现阶段我国组织合作中价值取向冲突，主要表现在以下方面。第一，公共部门将公平与效率对立，导致公共部门与私人部门两个主体间产生价值冲突。公共部门认为私营组织追求效率与经济效益影响了公平，合作过程中忽视经济效益。政府等公共部门将自己置于中心地位，强调其主导作用，抵制合作，运用强制手段干预私营组织提供公共服务，造成公共服务供给效率下降，数量变少。第二，公共部门将公共服务交给私营组织，追求效率最大化，忽视公平、正义、责任。导致公共服务质量下降，价格提高，严重损害了公共服务的社会效益。第三，供给主体提供公共服务前价值目标达成一致既考虑到公平同时也考虑效率，执行过程中公共部门通过委托授权等方式将权力下放给非政府部门，在权力下放后缺乏有效的监督，造成公共服务价值目标的改变，此时公平的价值被效率替代，造成了两种价值观不协调。

3合作方式单一，领域局限

第一，政府与非营利组织合作方式单一，程度较浅。公共服务供给中政府与非营利组织大多数通过政府购买实现，政府授权与协调合作这两种方式运用较少。公共部门与私营组织合作方式很多，但是在我国大多数公私合作方式仍然与20世纪80年代初刚开始公私合作采用的模式相同，即BOT模式，其他模式运用较少。第二，合作领域的局限。政府与非营利组织合作领域主要集中在扶贫、农村医保、城市养老、环境保护、灾后重建等方面，针对人群为少数特殊群体。PPP模式，局限在交通领域，重大工程项目等方面。第三，公共服务供给中缺少民间对公共服务供给过程的意见反馈，仅限于供给主体间的合作，缺少第三方力量。

4法律与制度缺失，合作不规范

在组织合作方面更多的规范性文件是针对合作项目本身的指导性意见，有关政府与非营利组织及私营企业合作过程中的不同主体之间的责任没有明确规定，公共服务的不同类型、不同标准缺少制度化的文件规定，缺少法律制度规范，造成权责不清晰。政府监督不到位，私营组织为追求利润最大化偷工减料，公共服务质量无法保障。

三、治理理论视角下我国公共服务合作供给路径

1转变政府职能，防止公共服务供给碎片化

政府提供公共服务过程中，与其他组织合作奉行平等互动的价值理念，摒弃传统官本位的官僚等级观念，信任互利基础上构建平等的伙伴关系。治理理论强调不同组织间在信任与互利的基础上合作，防止公共服务供给碎片化。政府从“指挥者”变为“监督者”。政府保障组织合作中的有效监督，从两方面入手。第一，政府对私营组织、非营利组织的监督。政府监督通过明确的标准，对公共服务供给全过程全方位进行监督，及时准确掌握信息，避免信息不对称带来供给效率下降。第二，鼓励社会与公众对公共服务进行监督，通过公众反馈意见提供更好的产品与服务。在公共服务供给中，政府向公众与社会公开相关信息，使公共服务供给透明化、公开化。政府为社会及公民提供渠道进行意见反馈，吸纳不同社会群体的意见。在组织合作过程中不断改进，更好地提供公共服务。第三，政府监督过程中协调政府与其他组织合作关系，避免监督产生的不信任，合理把握监督力度，使各方主体在监督下更好地实现公共服务的社会效益与经济效益。

2实现多元主体合作治理的价值认同

公共服务存在不同利益主体合作供给，价值理念容易产生冲突。公共服务的最重要目标是实现公共利益，把公共利益放在首位是实现多元主体合作的基本要求。第一，政府在公共服务供给中把握公共利益方向，合理处理公平与效率间关系，不能将二者对立。为实现公平公正而忽视效率和经济效益，导致公共服务成本过大，资源浪费。只考虑效率利润，导致公共服务价格上涨，质量下降，范围减少。政府明确核心价值观念，进行有效监督，但不过度干预，以免适得其反。第二，政府与私营组织合作过程中，在保障公共服务合理供给、实现公共利益的前提下，认同私营组织实现经济利益的价值观念，对私营组织提高效率追求经济效益不干预、不支配，做好监督工作，明确责任、风险共担、利益共享。第三，政府与非营利组织合作供给公共服务过程中，政府没有涉及的公共服务领域，依赖非营利组织专业与经验。特殊人群公共服务带来很少社会效益，但在合作过程中需要政府及社会给予资源支持，政府尊重非营利组织的价值理念。总之，尊重包容多种价值观念，社会、公民、多元供给主体间相互沟通合作交流，形成价值认同，实现公共利益。

3构建良好的互动合作模式

治理理论指出社会控制体系的治理是指政府、民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。合作不仅是两个供给主体之间的合作，也涉及到民间、社会与合作供给主体之间的互动。第一，加深公共服务供给主体合作程度。政府与其他组织合作形式主要有政府购买、合同外包、公私合作制中常用BOT模式。这些合作大多通过相关制度规定，供给主体互动程度小。要加强供给主体非制度合作，确立共同的合作目标，规划组织间合作的愿景，合作组织间形成共同的使命，各自明确自己的权利义务，增强双方在供给过程中不同层次的信息的交流，实现资源与技术的共享。第二，加强供给主体与民间的互动。建立有效的信息沟通机制，征求公众的意见，将公众的意见建议传达给公共服务供给者，促进公共服务的质量改进。第三，扩大公共服务合作的领域，向民生保障类倾斜，加强民生保障、医疗、教育等公共服务的组织合作供给。

4完善法律制度，合作规范化

第一，我国现阶段公共服务供给主体多元化，公共服务市场化。由于供给主体的不同，各个不同层次的主体间责任需要法律的明确规定，更好地实现以政府为单一治理主体的供给到多元主体供给的转变。法律制度的权限划分要明确，加强公法主體与私法主体的规范。第二，注重不同合作主体及层次的责任制度的加强。一方面，针对不同的合作方式出台相关制度规范。另一方面，扩大法律规范的适用领域，如养老、医疗、教育领域。

Abstract： With the increasing demand for public services，public service field is gradually expanded into diversificationWe want to put the public service cooperation in the perspective of governance theory，clearly make clear different responsibilities of the main body，strengthen the cooperation of multiple subjects，and realize the effective supply of public service

Key words：

public service；organization and cooperation；governance theory

责任编辑：孟筱