烟台职业教育集团化办学分析与研究

宋教华

（烟台工程职业技术学院，山东 烟台264006）



烟台职业教育集团化办学分析与研究

宋教华

（烟台工程职业技术学院，山东 烟台264006）

摘 要：烟台市自2006年以来，围绕支柱产业和优势产品集群，组建了2个省级、12个市级职教集团，“烟台模式”被教育部确定为全国7种职教办学模式之一。但是也存在着一些问题，主要有：形式多于内容，政策支持力度不够；合法身份不明，法律责任界定不清；内部利益冲突，成员有效合作不足；机制亟待完善，整体运作效益不高和没有特色知名职教集团等5个方面。如果上述问题得不到及时有效地解决，必将导致我市以后的职教集团化发展面临瓶颈。

关键词：烟台市；职业教育集团化办学；问题对策

根据人力资源和社会保障部对全国2 084个企业的抽样调查，企业对工程技术人员的预期需求占对人力总需求的15.02% ，对技术工人的预计需求占总需求的49.7%，可见企业对技术工人的需求量之大。烟台市作为“一带一路”国家战略重点建设港口城市和环渤海经济圈内重要节点城市，发展形成了机械制造、电子信息、食品和黄金四大支柱产业，加快发展以东岳汽车、鸿富泰和浪潮LG为龙头的汽车、电脑、手机三大产品集群。据国家统计局烟台调查队2014年一季度对全市273户企业进行的企业景气跟踪调查监测结果显示：具有职业资格和专业技术职务的技工技师、建筑工程、房地产、土建工人、电气焊熟练工、各种机床和仪表机械操作工、服务人员、营销人员等市场用工需求量较大。机械制造业、食品加工业、建筑业等部分行业企业，出现阶段性、临时性用工不足和招工难等现象，用工紧缺现象比较突出，成为当前影响这些企业发展的一个主要因素[1]。近年来，随着我国产业经济结构的调整和一系列职业教育发展利好政策陆续出台，社会化、园区化、集团化已经成为职业教育发展创新的重要突破口。职业教育的发展有力的支撑了地域经济持续高速发展，提升了人力资本素质，因此，职业教育集团的建设和发展必须要和地区经济产业集群高度契合。

我市职业教育集团化建设和发展的道路并非一帆风顺，在发展模式和职教集团机制完善等方面存在问题，本文将从五个方面提出存在的主要问题并提出改进措施。

一、存在的问题

1.职业教育集团形式多于内容，政策支持力度不够

烟台市一直以来以支柱产业和产业集群为引领，自2006年至今先后组建了2个省级职业教育集团和12个市级职业教育集团，集团名称和牵头学校见表1。

表1 烟台市职业教育集团名称和牵头学校

烟台市职业教育集团建设一度走在全国前列，但是通过课题组细致研究发现，我市这12家职业教育集团中有11家是集中在2006年和2007年两年时间内仓促组建起来的，当时多数牵头学校是当成“政治任务”来完成的，并不是产业发展聚集到一定程度后自发形成的。并且各个职教集团参与单位重合率较高，不利于职业教育集团的差异化发展。以烟台汽车工程职业学院牵头组建的烟台汽车职业教育集团和烟台机电工业学校为牵头学校组建的烟台机电职业教育集团为例，两个职业教育集团成员单位的重合率高达56.52%。

虽然教育部等六部门联合印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020）》第四部分第四节中明确提出推动职业教育集团化发展，但是内容多是从宏观上阐述了职业教育集团未来的发展目标和方向，并无具体的制度和扶持政策；山东省委、省政府也出台了《山东省现代职业教育体系建设规划（2015-2020）》明确提出“构建职业教育集团化发展的政策体系。扩大职教集团成员学校办学自主权，支持职业院校与行业及同类院校的全面合作。建立对职业教育集团化发展的资金投入制度，提高经费支持力度，注入发展活力，推进职业教育集团的健康发展”。但是还是缺乏具体细致的政策，比如，资金投入是多少、由哪个部门来投等，要实现职业教育集团持续健康发展就要有更多更具体的支持政策落地实施。

2.职业教育集团法律责任界定不清，合法身份不明

职业教育集团作为职业教育办学联合体，其法人资格一直没有明确的界定[2]。根据我国《民法通则》，法人分为机关法人、事业法人、企业法人和社会团体法人，职教集团作为产教联合体，其“教”成员是职业教育机构，“产”成员是企业，政府对这两种不同的机构采取不同的管理政策[3]。那么，职业教育集团的法人资格究竟该定为企业法人还是事业法人呢？这直接涉及到职业教育集团的登记、运行管理、税收等方面的政府监管政策。

由于没有明确的身份定位，导致各个职业教育集团对自身究竟应该按照非盈利模式运行还是以盈利性为目的运行上存在认识误区和争议。当然具体按照哪种模式运行政府应该制定明确的分类措施。

3.内部利益冲突，成员有效合作不足

目前我市所有的职业教育集团均是以契约为纽带，其行为主要受制于契约章程[4]。然而职教集团在运行过程中却存在着成员单位凝聚力不强、行为决策步调不一致等问题，这主要体现在两方面：首先，集团内部学校和学校之间，例如，某职业教育集团因成员学校间在决策某项议题时，牵头学校不顾大部分成员学校的强烈反对，通过了一项仅对自己学校有利的决议，导致其它成员学校不再执行该职业教育集团做出的决策决定，不参与除了理事年会之外的其他任何活动；其次，学校和企业之间，企业的逐利性决定了它在参与由学校主导的对自身几乎无利益可言的职业教育集团时仅仅是“挂个名”而已，因此职教集团也难以形成“1+1>2”的协同效应。目前，大部分职教集团成员追求的是自身利益的最大化，这种行为违背了职业教育集团建立的初衷，也会影响集团成员间资源共享、优势互补。

4.机制亟待完善，整体运作效益不高

2005年11月，烟台市教育局印发的《关于组建市级职业教育集团的实施意见》，明确了职业教育集团的目标任务、组建原则、基本形式和审批程序等，长期以来作为我市职业教育集团建设和发展的指导性纲领[5]。但是其中很多细则值得商榷，例如，“组建市级职教集团必须以国家级重点中等职业学校或高职院校作为牵头学校”，众所周知，我市教育办学主体除了教育局办的中等职业学校外，还有人力资源和社会保障局办的技工学校、个人和社会团体办的民办职业院校。在市场经济条件下，政府对职业教育集团建设主要起到宏观调控、统筹、协调的作用，出台鼓励和支持职业教育集团化办学的政策和制度，而不是采用行政命令的方式把某些办学主体排除在外。

目前，我国职业教育集团组织形式主要是指实现组织和管理的一种组织状态[6]。根据不同的划分维度可将职业教育集团化办学分为以下几种（见表2）：

表2 职业教育集团化办学的组织形式类型

根据上述标准，我市所有职业教育集团均是“政府组织型”，而职业教育集团组织形式过于单一将不利于职教集团的长期繁荣发展。在这方面我们应该多向天津市和上海市学习，天津市有80%的高职院校和70%的中职院校是由行业协会举办，形成了以行业办学为主、多种形式并存的职教集团办学模式；上海市截至到2010年市教委批准建立的行业性职教集团有8个，区域性职教集团有5个。当务之急应该理顺政府部门对职业教育集团的起主导地位的管理职能，超前谋划、注重实效、方法得当、循序推进，制定公平、合理、科学的评价考核机制，把办学自主权真正还给办学主体，用“跟进服务”替代“行政命令”。

职业教育集团是应该讲效益还是讲公益，一直以来都是大家争论的焦点。我市所有职业教育集团都是以学校——事业单位为依托建立的，所以大家普遍认为职业教育集团应该是公益性的，而以企业为依托建立的职业教育集团认为不盈利集团就无法持续。效益和公益并非不可共存，关键是政府要利用专项拨款、税收、购买教育服务和培训等多种渠道，探索职业教育集团投入多元化。

5.没有特色知名职业教育集团

目前，在我市现有12个职教集团的基础上，由学校自主申报，经山东省教育厅和山东省经贸委批准，山东省船舶制造和汽车工业职业教育集团于2008年在我市成立。成绩固然可喜，但是我市目前还没有特色职业教育集团，要认清现状、找到问题，努力打造知名特色职业教育集团。

二、改进意见和措施

1.政府要加大职业教育投入力度，优化职教集团结构

鉴于职教集团属于松散型办学组织，集团成员之间合作积极性不高，现有的合作关系很容易破裂。政府应加强对学校和集团成员企业的资金投入力度，使学校和企业建立长期、稳定、互利共赢的合作局面。

政府要切实落实好现有经费支持政策，“中、高职院校建立生均拨款制度”；“公办高职院校生均拨款不低于12 000元”；“教育附加费用于职业教育的比例不低于30%”；“一般企业按照职工工资总额的1.5%，从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业按照2.5%足额提取职工教育经费”。同时，政府要在经费支持上不断向职业教育集团倾斜，对符合条件的职教集团通过安排专项经费或者购买社会服务等方式加以扶持。在职教集团实训基地建设和师资队伍建设上，要形成政府投入为主、社会积极参与的多元化投入机制。

对仓促建立的职教集团要进行整合、优化，鼓励实力雄厚的企业牵头举办职教集团，打破部门、地域界限，最大限度的将分散资源聚集起来，发挥规模效应，实行强强联合。促进职业教育由政府举办转向政府、企业共同举办，最终实现企业主导职业教育发展。

2.明确职教集团法人身份，释放发展活力

从各地实践和研究的情况来看，职教集团应界定为“社团法人”，职教集团社团法人化的好处在于，一是职教集团的法律身份得以明确，职教集团对外可以享有独立的民事权利和责任； 二是职教集团数量和规模可以不必像机关、事业单位那样受制于机构编制和规模限制，只要符合条件都可以登记为社会团体法人；三是职教集团在明确了法律主体资格后就可以根据各自的章程依法开展盈利或非盈利性教育活动。

此外，职业教育集团自身还要充分探索市场化运作，以市场需求和服务满意度为评判标准，通过引入企业成本核算，通过加盟、入股、项目合作、人才引进等多种方式优化资源配置。集团成员间通过资源置换、整合、等价交换、有偿使用场地、设备使得内部资源共享，提高整体运作效益。

3.建立互惠机制，成员利益共享

要实现职教集团可持续健康发展，关键是建立集团成员间的互利互惠动力机制，增强企业和成员学校的参与积极性，对参与职教集团的企业根据其参与规模和力度制定相应的税收优惠政策或减免企业职工教育经费；对集团成员学校实行实训基地共建共享、教学资源开放共享、学生实习就业渠道共享。

职业院校、行业组织、企业以职教集团为纽带，以培养复合型、创新型高技能人才为最终目的，通过彼此间的紧密合作，构建大职教的生动局面。

4.推动职教集团外向化发展，提升职教集团内涵建设

职教集团应加强与国内外同类职教集团、职业院校和企业的强强联合，学习借鉴先进的职业教育理念，提升职教师资水平，更新课程体系，引导职教集团走外向化发展道路，实行优胜劣汰、建立退出机制，倒逼职教集团推动自身内涵发展。只有打造职教品牌，塑造品牌文化，才能在激烈的竞争中生存和发展壮大。职教集团发展的高级阶段是形成共同文化，形成自己的品牌优势。

三、结束语

职业教育集团化发展是一个庞大的系统性工程，需要政府、职业院校、行业组织、企业以大职教的理念倾力协作，只有这样，才能使我市职业教育集团化建设走上快速发展的道路。

参考文献：

[1]赵昕.职教集团发展的制度困境与对策[J].职教论坛，2013（1）：12-14.

[2]张乐乐，米靖.论现代职业教育体系的内涵与特征[J].教育理论与实践，2013（36）：26-28.

[3]盘长丽.职教集团主体法律属性定位研究[J].经济与社会发展，2014（27）：78-81.

[4]俞建伟.职教集团的组织结构与管理体制[J].职业技术教育，2008（1）：21-25.

[5]李少鹏.上半年企业用工需求持续上升[N].烟台日报，2011-08-23：5.

[6]韩鸿鸾.山东省高等职业教育创业型人才培养的研究[D].沈阳工业大学，2006：7-9.

（责任编辑 王傲冰）

Vocational Education Collectivization School-running Analysis and Research of Yantai

SONG Jiao-hua
（Yantai Engineering & Technology College, Yantai, Shandong 264006, China）

Abstract:Since 2006, around the pillar industry cluster and advantage products, Yantai formed a 2 provincial level and 12 municipal vocational education groups. "Yantai model" was marked as one of the seven kinds of vocational education mode by the Ministry of Education. There exists five problems, such as, paying more attention to the form, policy support is not strong enough, legal status is unclear, indistinct definition legal responsibility, Internal conflicts of interest, ineffective members cooperation, imperfect mechanism, the overall operating efficiency is not high and no well-known vocational education group and so on. If these problems cannot be solved timely, the future vocational education collectivization development will enter into bottlenecks.

Key words:Yantai; vocational education collectivization school-running; problems and countermeasures

中图分类号：G719.2

文献标识码：A

文章编号：1008—6129（2016）02—0024—05

收稿日期：2016—02—25

基金项目：2015年烟台市哲学社会科学规划课题——“烟台市职业教育集团化办学分析与研究”，项目编号：YTSK-2015-63；2015年烟台工程职业技术学院科研课题资助项目——“烟台市职业教育集团化办学分析与研究”，项目编号：ZX2015-29。

作者简介：宋教华（1989—），山东潍坊人，烟台工程职业技术学院动力工程系，助教。