三级联动发力 纵横放管结合 勇当综合行政执法体制改革探路者

刘安庆

去年5月份以来，莱芜市扎实稳妥有序推进综合行政执法体制改革试点工作。目前，市、区市场监管局已顺利组建，市区镇三级市场监管机构实现了统一设置；国土、节能领域实现了部门一支队伍执法；市级农业机械、畜牧兽医领域执法重心下移已经完成，城管执法重心下移工作正在积极推进；各区和功能区综合执法局均已设立，人员划转陆续到位，区级开展相对集中行政执法权工作已按程序向省政府进行了申报；改革联席会议制度及相关工作制度已经建立。

一、着眼解决三大问题，科学设计改革方案

莱芜市委市政府高度重视改革试点工作，安排市编办和有关部门，坚持问题导向，坚持实事求是，坚持沟通协调，坚持标本兼治，深入开展调研论证。一段时间以来，我们认真梳理各级各部门的行政处罚、行政强制等行政执法权力，明确各领域行政执法主体和权力运行流程；多次组织召开各区、功能区和相关部门座谈会，听取执法机构负责人意见，找准工作重点和难点；通过发放调查问卷等形式，开展社会调查，明确工作思路，确保试点不“翻烧饼”、不瞎折腾。经过调研，梳理本市执法领域突出的问题有三项：

一是市场监管领域机构设置不统一，功能区主体资格不合法。一方面，区镇均已实现“二合一”，但市里还是俩“婆婆”。2014年，莱城区整合工商、质监部门组建市场监管局，同时在辖区各镇（街道）设立了“二合一”的市场监管所。改革完成之后，基层市场监管领域出现了积极变化，但在市级仍然是工商、质监分设，形成市、区、镇三级市场监管领域设置不统一、上下协调不畅，增加了工作协调难度。另一方面，高新区、雪野旅游区、经济开发区虽然设立了市场监管局，但市场监管局不具备执法主体资格，功能区管委会也没有获得省政府授权行政执法资格，存在执法主体不合法的问题。

二是城管执法领域基层缺位，看得见管不着。2015年是莱芜市“国家卫生城”复审年，根据市委市政府安排，各级各部门全民参与、人人上阵，尽管最终通过了国家卫生城复审，但通过迎审工作，大家深深地体会到城市治理的基础比较薄弱，管理体制不合理。市里有一支力量很强的执法队伍，但只管容易管的主干道；难管的小街小巷属于区街管，但却没有执法队伍，形成“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题，亟需理顺城管执法体制、推进执法重心下移。

三是区级执法力量分散，基础薄弱。改革前，两区行政执法机构平均8个，执法人员平均85人，有限的执法机构分散在安全生产、食品药品、城市管理、环境监察、农业、质量监督等领域，单个执法机构的力量非常薄弱。同时，随着市级执法重心下放区级，区级原有执法机构、人员构成和装备水平与执法工作的现实需要相比，差距较大，执法力量与执法监管任务越来越不匹配。

二、横向推进四大整合，大幅减少执法队伍

一是整合工商质监组建市场监管局，加强生产流通全程监管。市场监管领域大部门制综合执法是我市综合行政执法体制改革试点的重头戏，通过有机融合市场监管职责和机构，全面推进工商质监综合执法。去年12月，市委市政府印发《综合行政执法体制改革工作实施方案》，市区两级整合工商局、质监局，分别组建市场监管局，市市场监管局同时在各功能区设立分局。今年1月21日，市委常委会通过了市市场监管局领导班子人选，当天人员公布到位，部门正式开始运转。3月18日，制定了部门的“三定”规定，整合内部机构和职责，实现一个窗口审批、一支队伍执法，徹底解决市场监管领域分段管理、多头执法的问题。在此基础上，进一步划分了市、区、镇三级事权，市级市场监管局统筹监管，凡是能由区级市场监管部门承担的监管职责，一律实行属地管理。

二是整合市级部门内部执法主体，实行部门内一支队伍执法。市级重点在三个领域对执法职责和机构进行整合。国土资源领域，将6个行政执法机构整合组建为新的市国土资源执法监察支队，开展综合执法。交通运输领域，将分散在7个单位中的执法职责整合由市交通运输监察支队统一承担。节能领域，将市经信委所属的市节能监察支队、市石油天然气管道保护服务中心、市石油天然气管道工作办公室3个单位的执法职责、机构和人员编制进行整合，组建新的市节能监察支队，实行一支队伍执法。通过整合执法队伍，市级减少执法机构（科室）13个。

三是整合市辖区行政执法职责和机构，推进跨部门综合执法。将基层发生频率高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题突出、专业技术要求适宜的城市管理、城乡规划、农业、林业、水利、商务等6个领域的全部或部分行政执法权纳入区级综合执法范围，推行跨部门、跨领域综合执法。对未纳入综合执法的领域，按照“成熟一项划转一项”的原则，逐步纳入综合执法范围，最终实现广泛覆盖的目标。整合两个市辖区执法机构和人员编制。将市级下放的行政执法机构，区级城市管理、农业、商务等综合执法机构、职责，水务、林业等领域行政执法职责进行整合，组建区综合行政执法局，为本级政府工作部门，下设执法大队，按程序报经省政府批准后，集中行使行政执法权和省人民政府规定的其他职责。通过实行综合执法，两个市辖区共减少执法机构14个。

四是整合功能区规划范围内执法主体，实行一门式综合执法。整合高新区、雪野旅游区、经济开发区、农高区各自规划范围内城市管理等6个领域的行政执法机构、职责及人员编制，分别组建综合行政执法局，为管委会内设机构，按程序报经省政府批准后，以管委会的名义负责规划范围内综合执法工作。其中，高新区、经济开发区综合行政执法局各下设一个执法中队，雪野旅游区、农高区综合行政执法局下设三个执法中队。

三、纵向采取三项举措，推进执法重心下移

一是厘清各级政府执法权限，减少行政执法层级。结合制定政府权力清单、责任清单，合理划分市、区政府事权，明确行政执法层级。市级行政执法体系较为完备的国土资源、交通运输、节能、文化、人防、房地产等领域，以市级执法为主，区级不设执法机构。与群众生产生活关系密切、基层发生频率较高的城市管理、城乡规划、农业（含畜牧兽医、农业机械）、林业、水利、商务等领域，以区级政府属地执法为主，市级不设执法机构。对中央和省有专门要求的食品药品安全、环境保护、安全生产、市场监管、公共卫生等领域，实行市、区分级执法。

二是推进城管、农业等执法重心下移，解决基层看得见管不着问题。将基层发生频率较高的市级城管为主的执法职责以及农林水利、商务等领域的行政执法职责分别交由各区、功能区承担，推动执法重心和执法力量同步下移。相应将市城市管理行政执法支队的编制和人员分别向莱城区和各功能区划转；将市畜牧兽医、农机系统的行政执法编制及人员向功能区划转。

三是推进区级综合执法向镇街延伸，加强一线执法力量。莱城区、钢城区综合行政执法局在镇街设立派出执法中队，承担区域内综合执法工作。执法中队实行双重管理体制，日常管理以镇街管理为主。镇街设立综合行政执法办公室，与执法中队联合办公。综合行政执法办公室做好执法信息事前预警、发现上报以及执法联络配合等工作，组织协调辖区内综合执法、食品药品、市场监管、环境保护、公安等部门派驻执法机构及镇街执法力量，开展联合执法。

四、坚持做到四个到位，扎实推进改革落实

一是组织领导到位。市委市政府将综合行政执法体制改革试点工作列入重要议事日程，向市政府常务会专题汇报4次，向市委常委会汇报3次，市委主要领导多次过问进展情况，每月向市委督查室报告工作进度。建立了改革试点工作领导小组和综合执法体制改革联席会议机制，及时研究解决改革工作中出现的情况问题，协调推进综合行政执法改革工作。

二是分流政策到位。在整合市级工商、质监部门组建市市场监管局工作中，根据工作任务和整合过渡需要，对市场监管局领导职数适当放宽。在城管执法和农业领域执法队伍下沉工作中，对下放人员，按照“编随事走、调编带人、职级不变”的原则进行划转，划转人员原有职级待遇保持不变。

三是调度指导到位。市编办发挥好牵頭抓总作用，加大督促检查调度力度，确保改革进度不拖后腿。对市直部门，搞好统筹协调，对完成工作较好地部门，及时总结推广经验；对讲条件要待遇进展缓慢的部门，严肃指出存在问题，确保改革进度和质量。对两区及功能区，加强调度指导，要求倒排工期，建立台帐，每周五报送工作进度。目前，市区两级重点改革任务已基本完成。

四是改革纪律到位。申明了改革纪律，要求各级各部门单位确保政令畅通，坚定不移、不折不扣地执行省编委和市委市政府的决定，严格遵守政治纪律和组织人事、机构编制及财经纪律。改革涉及的单位和个人要以大局为重，积极支持配合改革工作，不得以任何形式、任何手段干预下级机构设置、职能配置和人员编制配备，不得以任何理由阻碍和抵制改革，对无正当理由不服从组织安排的相关责任人员按规定进行严肃处理。

目前，改革试点工作已基本结束，总体进展顺利，但实践中也遇到一些问题，较突出的如人员下放问题、各类编制身份执法人员整合问题等。同时，改革的后续工作还有不少，如区级综合行政执法局开展相对集中行政执法权工作还需要省政府审批，原各执法队伍集中到新的综合执法局后还需要深度磨合，加强执法队伍建设、创新执法方式、促进严格规范公正文明执法方面还需要认真研究对策、进一步健全完善有关制度等，一些问题关系到综合行政执法体制改革的成败，必须高度重视。

关键词：综合执法 体制改革 莱芜市