环境保护的公众参与制度研究

邱童

【摘 要】公众参与制度是环境法的一项重要制度，各国基于国情而建立了不同的机制，在对各国公众参与机制进行考察的基础上，我国借鉴各国的有益经验，应当明确公众范围，确定公众参与的内容，建立符合我国国情的公众参与方式，并设计合理的公众参与程序。明确公众参与具有决定性的法律效力。

【关键词】环境保护；公众参与；公众参与主体；被动式行政性参与；公益诉讼

世界环保事业的最初推动力量就来自公众，没有公众的参与就没有环境保护运动[1]。公众参与环境保护最初主要采取集会、游行、抗议、请愿等方式，到20世纪70年代以后，公众参与形成政治力量，并逐渐法律化、制度化[2]。一般认为，美国《环境法》首先从法律上确立了公众参与制度，以后为各国环境法所推崇，成为环境法的一项重要制度。从而形成了制度内和制度外公众参与环境保护。制度外的参与主要是环境抗议活动，制度内的参与就是人们是日常所言的公众参与制度。其中以制度内公众参与为主流。但在我国公众参与制度尚不完善，因此本文拟对此进行探讨。

一、公众参与的主体范围界定

公众参与之主体即公众，指的是政府为之服务的主体群众；所谓公众参与，指的是群众参与政府公共政策的权利[3]。因此，公众是与政府和建设单位相对应的社会民众，其具体范围指：（1）自然人，公众主要是指全体社会成员的集合体，自然人是公众的主要部分；（2）法人，是指受环境影响的法人组织，在环境保护中法人也应当作为公众参与其中；（3）社会团体，是指人们基于共同利益或者兴趣与爱好而自愿组成的一种非营利社会组织，国外称之为非政府组织或者非营利组织，社会学使用中介组织，经济学常用非营利组织，政治学称之为第三部门[2]。

明确特定环境事务公众参与的公众范围才能确保公众参与的实质实现，如果没有明确的界定，那么公众相对人或政府有关部门在公众参与制度中可能利用其不明确性而达到自己的目的。比如一个建设项目可能对周围环境造成破坏，一般而言，最靠近项目的环境破坏最严重，从里向外扩散，受破坏的程度逐渐减轻，如果相对人、政府选取最边沿的公众参与，那么当然会得到同意。因此，我们应当通过立法方式明确特定环境事务参与的公众范围，可以以环境事务所在地点为中心，沿着环境受影响的扩散方向，确定一定区域内的公众即是该环境事务的公众参与主体，进而以中心为基点，按影响环境的因素的衰减率，划分不同区域，并确定不同区域的公众参与的权重，受环境影响越大的区域内的公众参与的权重也越大。

二、公众参与的内容

关于公众参与的内容，一直有争议，有的学者认为是参与决策活动[4]；有的学者认为是参与有关环境立法、司法、执法、守法与法律监督事务决策活动；有的学者认为公众参与包括立法参与、决策参与及执法参与[5]。我国环境保护法律法规规定环境决策力主政府主导，如我国《环境保护法》规定了环境质量标准由国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准；没有规定公众参与决策保护和改善环境、防治环境污染和其他公害；只规定了公众参与环境影响评价的执法，而对参与环境法律救济则仅规定了个人权利受到侵犯时通过诉讼救济自己的权利，而没有规定公益诉讼制度。这种不全面的参与实质排斥和限制了公众参与， 因为如果仅仅是某一方面的参与，结果可能将其参与空化，必然打击公众参与的积极性和主动性。因此，我国应当借鉴发达国家的有益经验和成熟的制度建设，建立公众全方位参与决策、监督、执法和法律救济的制度。

执法参与，即参与到政府相关机关的环境法律法规和政策执行、贯彻活动中。任何环境法律法规、政策、技术规范无论有多完美，对公众的环境利益确认和保护如何周到，如果没有得到执行，那么只能是美好的画饼。执行的参与可以确保公众决策的落实，从而实现公众的环境利益。

公众参与监督即公众参与对所有有环境保护义务的人监督其是否履行法律法规规定的义务，以及其行为是否符合环境政策。这种监督是一种社会性监督。

公众参与法律救济，即公众对于违反环境保护法律法规和政策，致环境受到损害或可能致环境受到损害的行为，通过法律途径使受到损害的环境得到恢复，或可能受到损害的环境免受破坏。法律救济的公众参与应当与因环境侵权而受到损害的权利人通过法律救济而获得赔偿有所不同，应当特指我们所言之公益诉讼。公众参与法律救济是公众参与环境利益保护的最后一道防线。

三、公众参与模式的比较与选择

我国公众环境保护意识淡薄，参与意识不强，因此许多学者在探讨我国环境保护公众参与机制或制度建设时，都特别强调要提高公众的环境保护意识和参与意识[6]，但公众的环境保护意识、参与意识的培养和提高不是短期内就能实现的，因此，我们目前迫在眉睫的是根据当前的国情建立一种适当的参与模式。

根据公众参与主体是否自觉，可分为主动式参与和被动式参与。主动式参与即参与主体通过自己的积极行为，参与到环境保护活动中去的方式。是主体自觉的一种行为。被动式参与则是在环境保护活动中，参与主体基于相对人或政府的行为而参与其中，并非一种自觉的行为，如在环境影响评价，公众对组织者发放的调查表的回答、对有关问题的回答等都是被动式参与。

根据公众参与主体参与的直接目的，可分为预防性参与和救济式参与。预防性参与是指公众参与的目的是为了防止环境事故之发生，比如参与决策多是预防性参与，一些监督、执法活动也是预防性。救济性参与则是环境事故已经发生，公众参与是为了救济被破坏的环境和受害人，公益诉讼多是救济性的。

根据公众参与的活动性质，分为行政性参与和司法性参与。行政性参与是公众参与至环境行政管理活动中，或配合行政管理，或通过行政管理方式到达保护环境之目的。

上述单一模式进一步组合，形成主动式的预防性行政性参与模式；主动式预防性司法性参与模式；被动式预防性的行政性参与模式；被动式的救济性司法性参与模式。不同的模式需要不同的条件，才能发挥作用。一般而言，主动式的模式中必须要有良好的公众环境意识，在法律上确立环境权，公众的权利意识强烈。而被动式模式中相对对公众的环境意识、权利意识要求不高，但对法律制度要求应当更严格，相关程序保障更具体。

我国目前民众的环境保护意识较为淡薄，公众参与意识不强，公众性的社会团体较少，市民社会不成熟，而且中国环境保护主流是自上而下式的，司法的独立性仍然较为脆弱，因此，我国更应当采取一种被动式的行政性参与模式。

四、公众参与的程序保障

公众参与程序是公众参与能否实际得到实现的根本保障，任何权利或制度如果没有程序的保障，必须沦为空化，加强公众参与的程序制度建设对于确保公众真实的参与有极其重要的意义。因此，我国《环境保护法》《环境影响评价法》规定了应当确保公众参与，但没有建立相应的程序。我们不仅应当建立相应的程序，而且程序必须公正。公众参与的程序应当公正，程序公正是保证公众参与的公信力，使相对人和其他一般人心悦诚服的条件。首先，必须在确保公众都有参加到环境保护中的权利，这些权利应当包括直接参加权、参加机会权、间接参加权，以及保证公众具有充分而实质性的话语权[7]。我国《环境影响评价法》、《公众参与环境影响评价办法》等环境法律法规虽然建立了公众参与制度，但却缺失这些权利确认和保护。其次，提供参加场所的便利，降低参加程序的成本。公众的参加是否能够具有实质性内容，在很大程度上取决于作为参加前提的程序进行场所，参加程序的场所的地点、距离、陈设等都可能影响到公众是否参加和参加时能否充分地表述自己的意思或反驳对方的主张[3]。

五、公众参与的法律效力

公众参与在法律上有什么效力，我国〈环境影响评价法〉、《环境噪声污染防治法》、《公众参与环境影响评价办法》等环境法律法规虽然建立了公众参与制度，但却只规定了对没有公众参与的环境评价有关单位、人员承担相应的行政责任或刑事责任，规定了建设单位如果没有公众参与而作出的环境影响评价报告，要求其补办，而没有明确规定没有公众参与的环境评价是否有法律效力，以及公众表示反对有法律效果。更没有规定没有进行法律规定的公众参与的环境活动或环境行为的法律效力。

公众参与不是仅仅表达意见，而是要维护其环境利益，因此，公众参与如果不能产生相应的法律效力，即不能产生阻止或同意某种环境活动或行为的效力，那么，公众的环境利益就不可能得到实现和保护，因此，我国公众参与制度建设必须明确公众参与的法律效力，明确规定公众参与可以起到阻止或同意特定环境活动或行为的作用，如果没有进行法定的公众参与，那么特定的环境活动或环境行为就不能进行。

参考文献：

[1]潘岳：环境保护与公众参与，《人民日报》，2004年07月15日第九版.

[2]李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社2004年，P41、9-10、126、228-229.

[3]潘岳：环境保护与公众参与——在科学发展观世界环境名人报告会上的演讲.

[4]常纪文、陈明剑：《环境法总论》，中国时代经济出版社2003年，P148.

[5] 如陈泉生等：《环境法学基本理论》，中国环境科学出版社2004年，P162；石莎：我国环境保护中公众参与问题研究，中国环境法网.

[6] [英]克里斯托弗.卢茨：《西方环境运动：地方、国家和全球向度》，徐凯译，山东大学出版社2005年，P40、P41.

[7]（日）谷囗安平：《程序正义与诉讼》，中国政法大学出版社， 1996年，P12-14、17.