公众参与城市管理中的“恶意举报”问题研究

摘 要：随着社会的不断发展和城市管理水平的逐步提升，公众参与城市管理问题越来越得到人们重视，在促进政府职能转变和构建服务型政府中也发挥着越来越重要的作用。然而，“恶意举报”问题作为公众参与城市管理当中的一类特殊问题，一直有着不可忽视的危害和影响。本文从北京市公众参与城市管理中的“恶意举报”问题出发，探讨恶意举报产生的危害、原因和解决途径。

关键词：城市管理 公众参与 信息公开 恶意举报

对城市管理的范围界定一直没有统一的说法，概括起来主要有广义和狭义两种定义。广义的城市管理是一种经济、社会和环境的多为管理，是指以城市公共设施和公共资源为重点对象，以发挥城市综合效益为目的的综合管理。狭义的城市管理主要是市政管理，通常包括城市规划管理、市政设施管理、环境卫生管理、园林绿化管理、公共秩序管理、生态保护管理、公用事业管理等。本文所研究的公众参与问题主要定位于狭义的城市管理范围，就北京市而言，主要行使城市管理职能的公共部门为北京市城市管理综合行政执法局及下属的各区县执法局和各街乡执法队。公众参与、公共参与，是指公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公众参与一直是学术界的研究热点，起源于古希腊雅典城邦的直接民主模式，十九世纪出现了黑格尔的市民社会理论、密尔的代议制民主理论等，进入二十世纪恶意来，新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论、公民文化理论、哈贝马斯的公共领域理论和卡罗尔·佩特曼等学者的参与式民主政治理论都对公众参与的理论和实践发展做出重大贡献。

一、公众参与城市管理的意义和主要做法

1.公众参与城市管理的意义。公众参与城市管理，一方面可以提高公众的民主参与、自我管理、自我服务意识、素质和能力；另一方面也可以促进政府职能转变，确保政府公共决策的民主与科学，协助政府履行好各项管理、协调、服务职能，构建一个体现责任、服务和法治理念的公共服务型政府。

2.北京市城市管理系统落实公众参与的主要做法。

2.1加强信息公开，探索建立城市管理“四公开、一监督”。将城市管理责任部门清单、责任部门的执法职责和查处标准、责任部门的城市管理网格化机制及责任人和责任部门进行公开，并对相关责任人和责任部门的城市管理执法数据进行“月检查、月曝光、月排名”的公开。

2.2列入绩效。2014年6月起，开始实施新的《北京市城管执法系统考核评价办法》，该考核中将热线数量、群众满意率、督办案件等由市民评价指标纳入评估考核体系，以期更为全面的评估执法实效。

2.3奖励参与。北京市城管执法局开始对符合条件的热线举报进行奖励，更加鼓励公众参与城市管理。举报人可通过登录北京市城市管理综合行政执法局官方网站、拨打热线、来信等方式向城管执法机关举报违法行为，对违法案件发生于本市行政区域内，有明确的举报对象、具体的举报事实和线索，举报内容事先未被城管执法机关及相关部门掌握，举报内容经查证属实并有处理结果。

二、公众参与城市管理中“恶意举报”问题的危害

1.恶意举报案件案例。“恶意举报”案件是举报人为达到其目的，故意伪造或捏造，连续向有关部门反映不实的内容和不存在的问题。下面为北京市“恶意举报”实际案例：举报人肖某，女，原北京市某机械厂职工，居住在该机械厂分配的职工宿舍小区内。在2011年、2012年、2014年的夏季，举报所住楼前三家饭店进行露天烧烤，经过辖区朝阳区城管执法队调查核实，三家饭店均无烧烤设备，也无露天烧烤行为。通过了解情况，肖某因认为店面应该分配给其个人进行经营故多次举报。辖区执法队区执法队将情况向区城管执法局进行书面说明，经情况核实认定此类案件为“恶意举报”案件。

2.恶意举报的危害。“恶意举报”是在公民参与城市管理过程当中产生的一类特殊问题，虽然从侧面也同样反映出公民参与城市管理趋势的不断增强、公民参与愿望的提升，但就“恶意举报”问题本身而言，给包括城市管理工作在内带来了不容忽视的危害或损害。占用公共资源，影响行政效率。从上文中北京市城管局对于落实公众参与的各项举措，以及对群众举报案件的重视来看，“恶意举报”实际上是一种恶意的“搭便车”行为。在被确认核实为恶意举报案件之前，举报者往往连续多次拨打举报电话，或者通过信访、领导信箱等诸多方式，占用了本该反映正常诉求、举报事实案件的平台。多种渠道、各级机关同时反映，每一个部门每一次举报都需要有案件交办、督办、回复回訪等行政程序，恶意举报案件在上下级之间、不同权属的同级部门之间上下交办、横向协办，影响了行政部门办理其他正常事务的相率。影响绩效考核，损害公共部门形象。上文提到过北京市城管执法局将案件举报数量、群众回访满意率、重复案件数量等作为了考核基层执法队绩效的重要指标。在恶意举报案件当中举报次数多，且因为私人利益或者无理要求无法得到满足，热线回访不满意，这些都影响了考核结果。恶意举报案件的举报人还会向上级机关、信访部门、媒体网络等进一步表达自己不满，同时投诉行政机关“不作为”，损害公共部门和工作人员的形象。

三、恶意举报问题的主要原因和解决途径

1.“恶意举报”问题产生的主要原因。“恶意举报”反映的问题往往不存在或者与事实不符，但实际上反映的是举报人的利益诉求。这种利益诉求既有历史遗留问题也有新产生的矛盾，比如商贩恶性竞争、邻里矛盾等等，举报人多是所在社区的“两劳”释放人员，往往对政府不满、对执法机关不满。也有部分离退休职工，甚至高学历高职务人员，他们掌握的公众参与渠道较多，更擅长综合运用各种方式进行投诉举报。

2.“恶意举报”问题的解决途径。

2.1综合治理，源头解决。恶意举报案件因为往往涉及到个人利益诉求，公共部门特别是执法机关和窗口单位要在处理公众利益诉求时要兼顾不同层次的需求，妥善处理好矛盾，正确区分举报人的正常举报和恶意举报，处理好举报人的合理诉求和无理要求，从源头上减少恶意举报问题的产生。

2.2及时查清，协调处理。恶意举报往往多次、多渠道进行投诉，因此执法机关在调查处理过程中，需要与社区、公安等不同部门协调核实事实，查明实际情况，并及时反馈至上级部门。负责核查举报案件的部门应及时到现场核查，避免恶意举报案件带来的影响进一步扩大，同时将类似内容的举报案件合理过滤，避免公共资源的再次占用。

2.3建立一定的惩戒机制。目前城市管理当中恶意举报未能像公安部门的恶意举报案件得到相应法律制裁，只是单纯的将与已被确认为恶意举报案件描述相同的案件过滤，不再作为重复举报案件影响基层执法队的考核，但对于恶意举报的相对人没有惩戒作用。应当建立对恶意举报人和恶意举报案件的备案备查制度，多个执法单位和部门共享信息，避免恶意举报案件的多渠道来源。同时增加恶意举报人的举报成本，采取一定的惩戒措施。

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作者简介：仇法鑫（1988—），男，汉族，山东省淄博市，研究生在读，研究方向：公共管理。