基于整体性治理理论的长江港航管理体制研究

章　强，王学锋

(上海海事大学交通运输学院，上海　201306)

基于整体性治理理论的长江港航管理体制研究

章强，王学锋

(上海海事大学交通运输学院，上海201306)

摘要：当前长江港航管理体制存在管理碎片化特征明显的问题，集中体现为港航管理在功能上的碎片化和管理层级上的碎片化。以整体性治理理论为基础，探索长江港航管理的新模式，从治理功能整合和治理层级整合两方面解决长江港航管理中的碎片化问题。

关键词:长江港航；管理体制；长航局；整体性治理

2014年9月国务院出台《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，标志着提升长江黄金水道功能，发挥长江黄金水道的独特作用，已成为国家实现区域协调发展、拓展经济增长空间、提升对外开放水平的重要途径。长江黄金水道承载着诸多社会性及经济性功能，其中尤以水路运输功能最为突出。2013年长江干线货运船舶平均吨位达到1170吨，长江干线港口生产泊位达到4296个，万吨级以上泊位459个。2013年长江干线货物通过量为19.2亿t，是世界上运量最大的通航河流；此外，还完成外贸货物吞吐量2.49亿t，同比增长11.2%[1]。

自改革开放以来，长江港航管理体制历经了港航分管、港口下放等一系列改革，逐步由高度集中、政企政事不分转变为管理层级较为合理、政企政事相对分开的局面，极大地促进了长江港航事业的发展，为长江流域各地区的经济发展提供了有效支撑。但是需要指出的是，目前长江港航管理体制还存在着管理碎片化特征明显的问题。当前，我国正处于全面深化改革的新时期，理顺体制机制是发展的重要保证。因此，引入整体性治理理论并在此视域下研究长江港航管理体制问题具有较强的现实意义。

一、相关研究综述

20世纪80年代至今，长江港航管理体制的改革不仅在实践中不断深化，而且得到学界的广泛关注。张臣斌(2000)在阐述深化长江航务管理体制改革必要性的基础上，指出长航局*长航局，即交通运输部长江航务管理局，是遵照国务院(国发[1983]50号)文件精神，根据政企分开、港航分管的原则，在原长江航运管理局的基础上于1984年组建的，为交通运输部派出机构，对长江干线航运行使政府行业管理职能。管理模式是一种按专业设全能局分级管理的模式，其会带来内部关系不顺、管理分散、层次过多、职能交叉、运转不协调等问题，并在转变政府职能的前提下，提出长江航务管理机构的改革方案[2]。钱网小(2003)指出2002年开始的长江港口管理体制改革，使得长江港口信息统计缺乏整体性，从而影响到政府的宏观管理和企业的微观决策，并建议打造长江港口信息网以整合信息资源，实现信息共享[3]。罗诗刚(2010)回顾了改革开放以来长江港口管理体制的3次重大改革，指出这些改革加快了长江港口建设速度，促进了运输生产的发展[4]。姚育胜(2012)在实地调研的基础上，指出长江港口发展在港口规划、岸线管理、费收分担、行政管理等方面还存在问题，长江航运管理部门与沿江城市港口行政管理部门间缺乏足够的沟通和协调[5]。Li等(2014)构建出以体制(institutions)、国家(states)、市场(markets)、资源配置(allocation of resources)、地区发展路径(regional development path)为要素的概念框架来分析历次长江航运管理体制改革，指出以市场为导向的体制变化对长江内河运输发展影响重大，但以国资委为代表的政府部门仍对市场经济有所干预，应予以放松规制[6]。

整体性治理理论是继新公共管理理论之后，西方公共管理领域兴起的新的政府治理理论，其所针对的是以强调分散化、鼓励竞争、重视激励为特征的新公共管理所带来的公共治理碎片化的困境。所谓“碎片化”是指由于政府职权的划分和政府管辖权限与边界的增殖而产生的复杂状况。政府改革的碎片化和分散化造成了社会问题的复杂化和效率低下，整体性治理以公众的需要为基础，以重新整合为主要思想，意在克服公共治理碎片化的弊端。信任、信息系统、责任感、预算是整体性治理所涉及的重要功能性要素，其中，尤以责任感最为重要[7]。整体性治理理论自引入中国以来，在我国政府公共管理领域多有应用。褚松燕(2006)指出我国行政服务机构的改革实践体现着整体性政府的构建[8]。黄滔(2013)引入整体性治理框架探讨了淮河流域环境和发展问题的治理策略[9]。刘大伟(2014)借鉴整体性政府治理模式为我国校车管理提供了治理思路[10]。韦彬(2014)运用整体性治理对跨越公共危机的治理文化和理念进行了整体性构建[11]。

鉴于长江港航管理体制中所存在的碎片化特征，以及整体性治理对碎片化问题的针对性及其在中国公共管理领域的适用性，运用整体性治理理论研究长江港航管理体制将对进一步发挥长江黄金水道功能具有积极意义。

二、碎片化：长江港航管理体制现状分析

长江全长6300 km，其中干线航道长2838 km(云南水富—上海长江口)*本文讨论长江港航管理体制，主要针对的是长江干线区段的港航管理体制。，流经云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海9省市。长江干线的管理由1983年组建的长江航务管理局(长航局)作为交通部*现为交通运输部，是根据2008年国务院机构改革方案，在原交通部的基础上组建的。派出机构统一负责，包括长江干线的航政、航道整治、发展规划、通信、水域防污、港航事故处理和运输市场等行政管理工作。但是2001年港口管理下放地方政府，加之各省市地方港航管理机构设置存在差异性，以及长江干线部分区段(如三峡水利枢纽区段、长江口区段等)自身的特殊性，使得整个长江干线港航管理呈现明显的碎片化特征，集中体现为港航管理在功能上的碎片化和管理层级上的碎片化。

碎片化和专业化之间存在联系，功能性的破碎一定程度上源于体制性的破碎[7]。长江港航管理在功能上的碎片化根源于专业管理机构设置的分散化。因当前“港航分治”的现状，故将港航管理分别从航运管理和港口管理两个方面分而论之。长航局对长江干线航运行使政府行业管理职能，具体通过其内设机构和直属单位来实施管理，再因航运管理涉及不同的专业化方面，本文将航运管理职能主要分为发展规划、航运市场管理、水上安全监督管理、航道维护整治四大方面，如表1所示。

其中，长江干线中云南水富至重庆段的水上安全监督管理权分别由云南省和四川省地方海事局*云南省地方海事局即云南省航务管理局，云南省航务管理局加挂中华人民共和国澜沧江海事局、云南省地方海事局、云南省澜沧江航务管理局牌子。四川省地方海事局即四川省航务管理局，四川省航务管理局加挂四川省地方海事局和四川省船舶检验局牌子。行使，江苏段由江苏海事局行使，江苏浏河口至长江口段则由上海海事局行使。长江干线航道云南水富至四川宜宾合江门段由四川省交通运输厅航务管理局负责养护管理，江苏太仓浏河口至上海长江口(南汊)段由长江口航道管理局*前身为长江口航道建设有限公司，于2005年被撤销并在其基础上组建成立“交通部长江口航道管理局”，是交通运输部所属正局级公益事业单位。负责养护管理。因此，整个长江干线的航运管理涉及长航局、长江海事局、长江航道局、长江三峡通航管理局、江苏海事局、上海海事局、云南省和四川省地方海事局、长江口航道管理局共9个管理单位。

至于长江干线的港口管理，2001年港口管理体制改革将港口下放地方，由地方政府的港口主管部门依照“一港一政”原则对港口实行统一的行政管理*2001年11月23日国务院办公厅下发《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见的通知》，决定将所有中央直属和双重领导港口全部下放地方管理。2004年开始实施的《港口法》将此管理体制以法律的形式固定下来。，但对于长江干线主要港口的总体规划仍由交通运输部主导*我国《港口法》规定：地理位置重要、吞吐量较大、对经济发展影响较广的主要港口的总体规划，由国务院交通主管部门征求国务院有关部门和有关军事机关的意见后，会同有关省、自治区、直辖市人民政府批准，并公布实施。。总体而言，长江干线港口管理涉及的规划开发、港口建设、市场管理、安全监督等关键职能均主要由地方港口行政管理部门行使，但长江干线沿江各省省级港口主管部门在机构设置上存在差异，若考虑市级层面则差异性更大，单位性质、职责范围、管理权限等方面不尽一致。此外，除上海市、江苏省外，其余长江干线7省市港口管理部门与航运管理部门均合署办公。

长江干线沿江各省市省级港口主管部门如表2所示。

表1　长航局主要内设机构与直属单位的航运管理职能

表2　长江干线沿江各省市省级港口主管部门

长江干线港航管理碎片化特征的另一体现则是在管理层级上的碎片化。传统的官僚组织是按照纵向的等级层次和横向的功能结构组建而来的，为解决现实的管理问题，跨功能跨部门的协调和合作是极为必要的。目前，长江干线港航管理体制无论是在纵向的权力线还是在横向的行动线方面均存在分层不清、联系不紧的问题，而这产生的直接后果就是政令不畅、各自为战。其中，尤以港口管理中横向行动线的缺乏最为严重，沿江各地港口主管部门在港口管理中缺乏宏观整体视域及彼此间足够的沟通与协调，从而形成“割据式”的发展态势。以沿江各港集装箱码头建设为例，2010年长江干线主要的17个港口企业拥有的集装箱吞吐能力过剩34%，某一沿江港口企业的集装箱实际吞吐量与设计吞吐能力之比竟仅为0.13[5]。

三、整体性治理：长江港航管理新模式

旨在解决公共治理碎片化问题的整体性治理，其背后有三个基本假设：一是如果政府机构的文化、结构及能力是以问题为取向，而非以有效的管理过程为取向，那么政府机构更有可能解决一些突出的治理问题；二是尽管政府是按照功能建立的，但是由于一些治理问题需要合作才能得以解决，因此政府并不完全按照功能划分来解决问题；三是为解决一些治理问题，政府各机构、专业、层级间的整合运作是必要的[7]。“整合”也因此成为整体性治理的核心目标，同时也是其基本手段。解决长江港航管理体制的碎片化问题，其关键同样在于整合，在于治理功能的整合和治理层级的整合两大方面。

治理功能的整合主要涉及组织的整合和信息的整合。长航局虽名义上对长江干线航运行使航运行政主管部门职责，但是在长江干线的部分区段，航运管理职能中的水上安全监督管理与航道维护整治却由其他部门负责，特别是长江干线上游云南水富至重庆段的水上安全监督管理权分属云南省和四川省地方海事部门，而地方海事部门通常与航务及港口管理部门合署办公，其需履行的职能较多。再加之，除了辖区内的长江干线区段外，两省的地方海事部门还需管理辖区内长江支流及其他内河流域，管理水域点多面广。此外，地方海事部门属于自收自支的行政事业性单位，这对其在行政执法力度方面会有所影响。因此，为建立统一、整体的海事管理体制，交通运输部应考虑将长江干线云南水富至重庆段的水上安全监督管理工作移交长航局直属单位，同时也是交通运输部直属海事局的长江海事局。或者考虑将云南和四川两省的地方海事部门划转由长江海事局统一管理。实现长江港航高效科学管理，充分发挥长江黄金水道功能的一个重要前提就是有效整合长江港航信息，具体包括航运市场、航道通航、海事安全、港口作业等方面信息。这些信息资源的统一归集有利于推动长江港航管理决策的科学化，有利于满足公众的知情权和监督权。目前，长航局主导建设了长江黄金水道综合信息服务系统并已上线运作，但该系统在信息服务的完备性和综合性方面还有待加强，应进一步建立完善长江港航信息的检测、甄别、采集、分析、共享、披露机制。

治理层级的整合关键在于在传统的自上而下的纵向层级结构的基础之上，依据现实需要建立必要的机构间横向联系，从而构建纵向权力线与横向行动线相互交叉的网络化组织结构。目前，长江港航管理体制中的航运管理方面，长江干线的航运管理权多集中于长航局，但长江支线的航运管理权分属于各地的航运主管部门，而无论是航运运输市场的管理还是水上安全监督管理，长江干支线均应视为一个整体，方能实现更好的治理。应以长航局为主导，建立长江干支线联动协调机制，以加强横向联系，解决涉及整个长江干支线水域的共通性问题。相比航运管理，长江港航管理体制中的港口管理则更需注重构筑纵横交错的网络化管理结构。2001年港口管理体制改革为激发地方积极性，按照“一港一政”的原则将港口下放地方，由地方政府中的港口主管部门主导港口管理。为避免当前长江港口管理体制下易产生的“割据式”发展问题，国家应考虑在纵向权力线方面赋予长航局一定程度的港口行政管理职能，以对沿江各地方港口主管部门的工作予以指导监督。在横向行动线方面应尽快建立行之有效的区域间港口互动合作机制(如建立长江港口发展联席会议制度等)，以协调解决长江干线省际双边及多边港口管理事务(如跨省港口锚地建设问题等)。

四、结语

以长江黄金水道为依托推动长江经济带发展已成为国家重要战略决策，依托长江黄金水道归根到底是依托长江干线的航运通航和港口吞吐能力，而要充分发挥长江黄金水道这两方面的能力，单单依靠基础设施建设是不够的，还必须深化长江港航管理体制改革，理顺体制机制。当前，长江港航管理呈现出较为突出的碎片化特征，以旨在解决公共治理碎片化问题的整体性治理为理论基础，探索长江港航管理的新模式，对于解决长江港航管理中的碎片化问题，凸显长江运输大通道的优势，促进我国东中西协调发展，推进长江经济带发展具有十分重要的意义。

参考文献：

[1]唐冠军.加快建设长江黄金水道 为打造中国经济新支撑带提供有力保障——长航局2014年工作会主题报告[EB/OL].(2014-01-12)[2016-01-23].http://www.cjhy.gov.cn/changhangzhengwu/lingdaowangye/tangguanjun/zhongyaojianghua/201401/t20140114_246374.html.

[2]张臣斌.深化长江航务管理体制改革之我见[J].武汉交通管理干部学院学报,2000(2):14-18.

[3]钱网小.新体制下长江港口信息资源的管理[J].中国港口,2003(11):24-25.

[4]罗诗刚.改革开放以来的长江港口体制机制改革[J].武汉交通职业学院学报,2010(4):13-15.

[5]姚育胜.长江干线港口发展现状解析[J].武汉交通职业学院学报,2012(1):1-7.

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[7]竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理,2008(10):52-58.

[8]褚松燕.行政服务机构的建设与整体性政府的塑造[J].中国行政管理,2006(7):48-51.

[9]黄滔.淮河流域环境和发展问题整体性治理研究[J].理论月刊,2013(12):169-171.

[10]刘大伟.碎片化与整体性：校车管理的失范与治理——基于整体性政府治理模式的分析[J].教育科学研究,2014(5):49-53.

[11]韦彬.跨域公共危机：理念、文化碎片化与整体性治理[J].理论月刊,2014(6):111-115.

收稿日期：2016-03-13

基金项目：上海市自然科学基金项目(13ZR1418600)

作者简介：章强(1989-)，男，博士研究生，讲师；E-mail:qiangzhang@shmtu.edu.cn

文章编号：1671-7031(2016)03-0031-04

中图分类号:F552.1

文献标志码：A