兰考：让扶贫资金发挥酵母作用

编者按： 扶贫资金如何发挥四两拨千斤的作用？2015年，河南省兰考县在产业扶贫资金分配上作出调整。“兰考不是缺钱，而是怎么花钱的问题”，中国证监会派驻河南省兰考县的挂职干部杨志海通过发挥金融杠杆的作用，激发出扶贫资金的酵母作用，这一探索值得关注。

2015年4月，兰考县乔庄村的梁付生从市场上买了7只羊，半年后卖掉了4只，卖了2400元；2016年年初，两只母羊又生了4只小羊，羊群的数量没变，梁付生“净赚”了2400元。

对梁付生来说，这是一笔“无本”的买卖——他买羊所花的钱，村上都给他“报销”了。村里的这笔钱，来自于兰考县的产业扶持资金。从2015年开始，这笔钱的分配权从县乡交给了村里，每个贫困村每年10万元。

把脱贫攻坚摆在首位

刚接手这10万元时，代焱和他的同事感觉是“烫手的山芋”。代焱是兰考县老干部局的工作人员。2015年初，她被派到惠安街道乔庄村，任该村扶贫工作队队员。

兰考县的扶贫工作队成立于2014年5月。当月，该县县委、县政府制定了《2014-2016年扶贫攻坚规划》，向该县115个贫困村各派出一个扶贫工作队。工作队通常有3名队员，其中两名来自县直部门，一名来自乡镇。

为了让这些干部下沉到农村，兰考县委组织部出台了驻村工作队的派驻、管理和考核办法，规定工作队实行科级干部当队长、科级后备干部当队员；后备干部不愿驻村的，取消其后备资格；驻村考核连续两年优秀的，优先提拔使用；所驻村面貌变化不大或违反纪律、考核不合格的，实行提拔一票否决。

2014年底，扶贫工作队队员进行了一轮轮换，更多的年轻干部加入进来。开封市委常委、兰考时任县委书记王新军说：“进到这个圈里的，就是后备干部，提拔有望；进不到这个圈里的，不是不让你当后备，你要往后排一排。这是政治激励。”

王新军将扶贫比作打仗：“现在脱贫攻坚是第一位的，是最大的政治问题，最大的经济问题，最大的民生问题，这就像突击队打仗一样，组织需要你下去，下到脱贫攻坚第一线。”

工作队员去了农村以后，被要求每星期5天4夜盯在那儿，不能轻易回城，单位领导也不能将其抽回。“谁把扶贫队员抽回来，我就免谁的职，”王新军说，“县委派你去，就是叫你专门扶贫的，要全身心地扶，立一个军令状，3年不脱贫就不回来。”

在2014年第二批党的群众路线教育实践活动中，兰考县是中共中央总书记习近平的联系点。当年3月17日至18日，习近平到兰考对群众路线教育实践活动进行具体指导，兰考县委向习近平总书记承诺：“三年脱贫，七年小康。”

这比兰考县原定的脱贫时间提前了4年，“原来我们是2020年脱贫，那是有把握的。但要说提前四年，压力就大了。因为是总书记的联系点，兰考非得四平八稳到2020年跟全国一道脱贫，这个不行。”王新军说，因为这个事，县委开了两三次常委会才统一了思想。“一是（实现起来）有压力，二是你早点脱贫，不就早点没有政治优惠了嘛。多干点活，又少点实惠，图啥嘞，有人想不通。”

但王新军认为，扶贫不能光算小的经济账，还要算政治账。他说，扶贫不仅仅是解决兰考几万贫困人口的生计问题，更主要的是要通过脱贫过程中精、气、神的提升，以及对脱贫路径的探索，让当地的发展再上一个层次，这是兰考的“扶贫经济学”。

下放扶贫资金分配权

杨志海是中国证监会派驻河南省兰考县的挂职干部，任主管扶贫和金融的副县长。他在对贫困村的调研中发现，项目自上而下安排，村里做不了主；驻村工作队汇报，没有资金，帮扶工作不好开展。县扶贫办介绍情况说，单位人少任务重，总是担心资金分不好、项目定不准。为了解决好资金这一扶贫工作的“牛鼻子”问题，杨志海决定运用现代市场理念破冰。

思路决定出路，2015年，兰考县在产业扶持资金的分配上做出调整。杨志海介绍 ，往年扶贫资金的分配权在县乡两级，农民要申请这笔资金，需要先自己投入资金购买项目，项目完成后，县乡相关部门进行验收，验收合格后再放款。这种分配方式存在的问题是：放款部门把自己的风险排除得一干二净，却没有设身处地地为贫困户着想，一是很多人拿不出钱先期投入；二是即便有钱投入项目，由于申请程序复杂，很多人担心能否最终拿到这笔钱。为了减少偏差的出现，兰考县又规定了两项公开：一是在村内公示，二是在县里“上网”。“村内上墙，老百姓知道；县内上网，全世界知道，就是要把信息披露制度用好。”杨志海说。另外，国务院扶贫办的举报电话也已通过短信和网络报给农民，不满意可举报。

这一制度的实行，让代焱所在的乔庄村直接受益。该村共有350户农民。根据2013年底的数据，现有100个贫困户，县里拨下来的10万元产业扶植资金，就是面向这些家庭。代焱和她的同事决定先让贫困户申报项目。最终有35户申报了项目，申报率35%，其中29户养羊，其他的还有蔬菜大棚、小超市等。但让人颇感意外的是，有65%的贫困户没有申报项目。没有一技之长是一个主要原因，也有人担心项目风险，还有人建议把这笔钱平分给各户，而不要费心费力地培养项目。看来，程序理顺容易，改变群众观念却还需要时间。

对这35户贫困户来说，要想拿到产业扶持资金，还需要经过两道程序：首先要自己出钱把项目做起来，在经过一段时间的考察后，如果工作组确定该项目真实有效，钱才能划拨给农户。考察期通常要几个月。

资金的拨付数额也有讲究。由于农村的交易大多没有票据，农民有时候会往高了说，分配的时候要把水分挤出来。比如有一家说买羊花了5000元，但代焱了解了市场行情后感觉没那么多，就和同事根据集市的价格重新评估了一个数额，最终付了3100元。

这10万元的最终分配情况会汇总成表，一方面在村内公示，同时汇报给县里上网。杨志海认为，产业扶持资金的使用，就是要通过两个公开，让所有村民都变成监督者。

在新的扶贫方式的作用下，乔庄村脱贫的进程明显加快：2014和2015年，该村分别有40户和59户脱贫，如今，乔庄村只剩下1个贫困户。

而兰考全县2014年脱贫了2.5万人，2015年脱贫了4.7万人，两年累计脱贫7.2万人，已完成脱贫总目标的91%，贫困人口还剩下7400多人。

用政府信用撬动银行贷款

杨志海2013年6月刚到兰考挂职后，就发现了这样一个问题，该县存款额为125亿元，贷款额为49亿元，存贷比还不到40%，“也就是说，我有100块钱，自己只花40元，另外60元是别人花的。兰考不是缺钱，而是怎么花钱的问题。”杨志海说。

后来在一个特殊场合，杨志海代表中国证监会挂职干部向国务院总理李克强汇报工作时这样说：“今天的兰考，没有风沙，没有盐碱地，兰考穷在哪儿？似乎是穷在产业上，再往深看，还是一个观念问题。”

杨志海说，要可持续地解决农村的贫困问题，就要发展能解决农民就业的中小企业，而这些企业普遍面临的一个问题，就是资金匮乏，而银行基于资金安全的考量，又不愿意向这些资金实力不强、发展前景不明朗的企业放贷。

这是个老问题了，其中一个解决办法是政府提供担保，很多地方也有为此成立担保公司的做法，但这需要人力和财力的投入。杨志海想出了用政府信用撬动银行贷款的办法。具体做法是政府将部分扶贫资金放在银行里，撬动银行放出数倍于这一金额的贷款。若企业到期无法还款，银行就从政府的这笔资金中扣取。杨志海说，兰考县政府存在银行的这笔资金规模为1000万元，银行则以1：10的比例放贷，最多可放贷1亿元。

兰考县政府这一模式的合作者、中原银行兰考支行行长介绍说，该行原来对政府提供担保的最大放贷比例是8倍，基于这种担保方式的高信赖度，最近将这一比例提高至10倍。

在这一模式下，政府成了放贷风险的最终承担者。为了降低其中的风险，兰考县政府在选择贷款对象时非常谨慎，要求各乡镇在对各自管辖领域内的企业进行充分调查后予以推荐，并充分发挥扶贫工作队在其中的作用。

兰考县政府2016年的第1号文件，对扶贫工作队在金融扶贫中的作用，在组织机构和工作流程上做出具体规定，决定由扶贫工作队组建成立金融扶贫工作小组，下面设立政策宣传、项目推荐、资金发放协调、监督问责和贷款审核等五个小组。杨志海说，这些小组做的一些工作，事实上相当于银行的信贷员。

“我们成立了贷款审核组，帮银行进行项目审核；还成立了监督问责小组，监督工作队员廉洁奉公的问题，不能乱推荐。这个事银行都想象不到，说我们破解了他们多年来没有破解的难题。”杨志海说。

贷款的企业需要向政府交一笔扶贫基金，还需要解决贫困户的就业问题。杨志海说，“这里面也有一个经济学逻辑。如果这些企业真正带动了扶贫，到他们明年付息的时候，政府很可能给他贴息。”

如果贷出去的款项届时不能收回，兰考县政府存在银行里的1000万扶贫资金就要承担连带还款责任，而负责推荐贷款企业的乡镇和扶贫工作队，也要分三种情况承担责任：若无法还款是因为市场因素，则风险由兰考县政府承担，那1000万就负责兜底；若因对企业不了解导致推荐了劣质企业，则乡镇就要负责把钱追回来；若是乡镇与企业勾结骗贷，则“该上纪委上纪委，该上检察院上检察院”。

2016年1月9日下午，中原银行兰考支行行长王川赶往固阳镇范场村，考察该村的乐器项目，并打算与村支书、乐器项目带头人徐顺海签下一单贷款合同，贷款金额为100万元左右。徐顺海说，他打算将这笔钱用于扩大再生产。扩产完成后，企业的就业岗位将增加一倍，并优先安排贫困户就业，带动贫困户脱贫致富。

把扶贫资金使用权下放，把每一笔扶贫资金的扶贫效益放大，把有限的扶贫资金用好……兰考在改革，在探索。