简论公共危机应急管理和救援的法律责任

【摘 要】 文章概述了公共危机应急管理和救援的法律责任，并分别阐释了公共危机应急管理和救援中的民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任、党纪政纪责任、军纪责任。认为应急管理和救援法治化要求明确法律责任，严格责任追究制，健全和完善有关部门及其工作人员、单位组织和公民个人的民事法律责任、行政法律责任和刑事法律责任以及党纪政纪军纪责任。

【关键词】 法律责任；应急管理；应急救援；公共危机

一、公共危机应急管理和救援的法律责任概述

一般而言，根据法律责任的类型，可以将法律责任分为行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任，另外，还有党的纪律责任，在军队内部还有军纪责任。在公共危机应急管理和救援的整个过程中，各种违法犯罪行为所应承担的责任主要是行政法律责任和民事法律责任，并且多是政府承担的法律责任。法律责任的主体是政府部门或国家机关及其工作人员；党政人员；公司、企业、事业单位；其他社会团体和组织、公民个人和国际组织及其人员。这些法律主体对在公共危机应急管理和救援的整个过程中的各种各样违法犯罪行为都应当承担相应的责任。

我国要加快公共危机应急管理和救援的法制建设，形成有中国特色的应急管理和救援的法律法制体系，把应急管理工作纳入规范化、制度化、法制化轨道，要不断健全和完善各级党委、政府及其有关人员和应急救援队伍以及其他相关人员在应急管理和救援中的法律责任。在公共危机应急救援工作实行严格的责任追究制。

二、公共危机应急管理和救援中的民事法律责任

民事责任是民事法律责任的简称，民事法律责任是指民事主体违反民事法律规范，无正当理由不履行民事义务或因侵害他人合法权益所应承担的法律责任。民事责任具有一切法律责任所固有的一般特征外，还有其自身独具的法律特征：民事责任以民事义务为基础；民事责任具有国家强制性；民事责任主要是财产责任；民事责任在内容性质和原则方面具有区别于其他法律责任形式的特征；具有强制性财产性和补偿性。民事法律责任分为一般侵权责任和特殊侵权责任。民事责任归责原则有：过错责任原则、过错推定原则、无过错责任原则、公平责任原则和严格责任原则。民事责任的承担方式，又称为民事责任的形式，是指民事主体承担民事责任的具体措施。根据《民法通则》第134条规定，承担民事责任的方式主要有：停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状、修理、重作、更换，）赔偿损失，支付违约金，消除影响、恢复名誉，赔礼道歉。 以上承担民事责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用。

公共危机应急管理和救援的法律法规中规定了较多的民事法律责任的条款，主要是政府及其工作人员的民事侵权责任和民事违约责任。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》第67条规定：“单位或者个人违反本法规定，导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害的，应当依法承担民事责任。”政府民事责任（侵权赔偿或补偿责任）是政府行为或制度设计违反相关法律给相对人造成了伤害是所承担的财产上的赔偿和补偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第2条规定：……由于政府在公共危机事件中管理不当而对公民造成损害的，理应视为侵犯公民的合法权益，公民应该得到赔偿。强调政府在公共安全危机管理中的赔偿责任，是国家赔偿制度的立法宗旨和价值体现。政府赔偿制度的建立，也是政府取信于民、敢于承担过错、间接树立政府良好形象的有效途径。如果不对其承担赔偿责任，实在难以体现现代法公平、公正的价值要求。我国国家赔偿法的立法宗旨是保障公民、法人和其他组织的合法权益，要使这样的立法宗旨真正落到实处，恐怕仅仅依靠目前国家赔偿法中有限的赔偿范围很难具有说服力，在公共危机管理中落实政府的赔偿责任不可忽视。[1]对在公共危机应急管理和救援中发生的民事违法行为，政府应制定和完善相关的法律法规和制度，颁布民事赔偿和补偿法或者应急管理和救援特别赔偿补偿法律，以维护公民和有关组织的合法权益。

三、公共危机应急管理和救援中的行政法律责任

行政法律责任，是指行政法律规范所设定的一种法律责任。狭义上的行政责任，仅指行政主体因违反行政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法律后果，即行政法律责任是行政主体因行政违法或行政不当，违反其法定职责和义务而应依法承担的否定性的法律后果。行政责任具有以下特征：（1）行政责任是行政主体及其公务员的责任，而不是行政相对人的责任。（2）行政责任是一种法律责任，与道义责任、政治责任或其他性质的法律责任不同。（3）行政责任是行政违法或行政不当所引起的法律后果。关于行政责任的形式和内容，根据责任主体的不同，行政责任可以分为行政主体的责任和行政公务人员的责任。（1）行政主体承担行政责任的方式和内容：通报批评；承认错误，赔礼道歉；恢复名誉，消除影响；履行职务；撤销违法；纠正不当；返还利益；恢复原状；行政赔偿。（2）行政公务人员承担行政责任的方式和内容：通报批评；赔偿损失；行政处分。行政责任必须具备一定的条件才能构成。行政法律责任包括行政处罚和行政处分两个方面。一般来讲，行政责任的构成条件有以下几项：一是存在行政违法或不当；二是行政责任主体是行政主体及行政公务人员；三是引起行政责任的行政违法或不当必须发生在行政公务行为中；四是存在承担行政责任的法律规范的依据；五是主观上有过错。其中，行政违法和行政不当构成及客观存在是确定行政责任的前提条件，也是确认行政主体及其公务人员该不该承担责任以及承担何种责任的直接依据。行政违法的形态有：行政失职、行政越权、行政滥用职权、认定事实错误、适法错误、程序违法、行政侵权。行政责任的追究，是指有权机关确认行政违法的行为人的违法行为及应承担的法律责任，并强制其承担行政责任的行为。追究行政责任应符合下列原则：一是责任法定原则，即行政责任应由行政法律规范规定；责任自负原则，即行政责任应由违法行为人自己承担；二是责罚相适应原则，即违法行为人承担行政责任的轻重程度与其行为的违法程度相适应；三是教育与惩罚相结合原则。建立行政责任的追究制度是实施行政责任的关键。追究行政责任的主体即依法确认和强制责任人承担行政责任的国家机关。在我国，依法享有追究行政责任权的主体，主要是权力机关、司法机关和行政机关。

在我国，关于公共危机应急救援的法律多是行政性法律，同时存在大量的行政法规和规章。这些法律法规等都对政府、政府有关工作部门及其工作人员的行政责任有明确的规定。如1995年《破坏性地震应急条例》、2002年《危险化学品安全管理条例》、2003年《突发公共卫生事件应急条例》、2003年《特种设备安全监察条例》、2005年《中华人民共和国防汛条例》、2005年《重大动物疫情应急条例》、2006年《国家突发公共事件总体应急预案》、2006年《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、2007年《生产安全事故报告和调查处理条例》、2007年《中华人民共和国突发事件应对法》、2008年新《消防法》、2010年《自然灾害救助条例》等。

目前，我国的政府官员问责机制不健全。从我国目前情况看，突发事件发生后，很少把责在人承担的责任与其对事故的预防所作的投入联系起来，同时监督机制也存在漏洞，表现为缺乏对突发公共事件应急处置下作实施的责任追究机制，不能依法对相关负责人给予行政处分，甚至追究其刑事责任。政府行政责任是政府行为或制度设计违反行政法律规范所应承担的义务。要保障政府实行危机管理权力符合宪法和法律的要求，必须建立与行使危机管理权力相对应的责任制度。在公共危机事件中，政府行使行政紧急权力和公共危机应急救援力量进行紧急救援必须依法进行，不得非法使用和随意滥用，为了防止行政应急管理权和救援权的非法行使，应建立与行使管理和救援、处置相对应的责任制度，构造权力与责任对等的平衡机制。公共危机应急管理部门的管理和组织、应急救援力量的行为和应急救援力量的应急救援过程应遵循一定的权限、手段和程序。如果组织、管理和救援没有法律依据、违反法定职权、违反法律程序组织和救援，其违法行为和违法造成损失的行为要承担相应的法律责任。政府在公共安全危机管理中如果没有履行自己应尽的义务，或者没有依法行事，或者行政不当，都应当承担相应的法律责任，甚至受到法律的制裁。在突发公共事件应急预案和应对中，要建立健全有法可依、执法必严、违法必究的法律体系和责任追究机制，把高层官员和主要部门作为问责对象。强化政府责任意识，打造“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的现代责任政府。同时，为了避免问责不及时从而使问责效果大打折扣，在突发公共事件发生之后，有关部门就应当依法及时介入，将责任追究作为应急处置过程的一个不可或缺的环节。[2]

2003年《突发公共卫生事件应急条例》追究的法律责任主要是政府公务人员的责任，忽略了公共危机应急管理和救援组织机构、政府及其有关部门、有关组织所应承担的法律责任，也忽略了对行政相对方的行政救济和司法救济。纵观我国政府对公共安全危机的处理实践，由于其合法或违法行为造成的损失，以及对受害群众的救助，更多的是通过补偿的方式实现的。行政补偿制度是现代法治国家行政法制建设中的一项重要内容。我国也没有统一的行政补偿法，所以，要使行政补偿制度更有效地发挥作用，通过立法加以完善是当务之急。[3]因此，面对公共危机应急管理和救援，国家应适应形势所需，制定和完善相关的法律法规和制度，制定统一的国家行政补偿法和应急救援特别赔偿补偿法律法规，以保障受到侵害的公民和有关组织的合法权益得到法律的救济。

四、公共危机应急管理和救援中的刑事法律责任

刑事责任，是依据国家刑事法律规定，对犯罪分子依照刑事法律的规定追究的法律责任。刑事责任以构成犯罪为前提。根据中国《刑法》的规定，一切危害国家主权、领土完整和安全，分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度，破坏社会秩序和经济秩序，侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产，侵犯公民私人所有的财产，侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及其他危害社会的行为，依照法律应当受刑罚处罚的，都是犯罪；但是情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪。构成犯罪，必须具备四个基本要件，即犯罪的客体、犯罪的客观方面、犯罪的主体、犯罪的主观方面。刑事责任承担的主要形式是刑罚。刑罚是由国家最高立法机关在《刑法》中确定的，由人民法院对犯罪分子适用并由专门机构执行的最为严厉的国家强制措施。根据《刑法》规定，刑罚分为主刑和附加刑。此外，中国刑法还规定了非刑罚的处理方法。

我国应急管理和救援的法律法规和其他规范性文件大都规定了有关犯罪主体的刑事责任。如1995年《破坏性地震应急条例》、2002年《危险化学品安全管理条例》、2003年《突发公共卫生事件应急条例》、2003年《特种设备安全监察条例》、2005年《中华人民共和国防汛条例》、2005年《重大动物疫情应急条例》、2006年《国家突发公共事件总体应急预案》、2006年《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、2007年《生产安全事故报告和调查处理条例》、2007年《中华人民共和国突发事件应对法》、2008年新《消防法》、2009年《中华人民共和国人民武装警察法》、2010年《自然灾害救助条例》。我国司法机关也对公共危机应急管理和救援期间的刑事犯罪行为的法律适用公布了有关的司法解释。如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2003]8号）、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2007]5号）、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售假药、劣药刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释[2009]9号）和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2011〕7号）。

从上述法律法规和有的规定比较详细，有的规定比较笼统，仅是宣示性规定。从犯罪客体来看，公共危机应急管理和救援期间的犯罪以财产类犯罪、贪污贿赂和渎职类犯罪、妨害社会管理秩序类犯罪、危害公共安全犯罪居多，特别是财产类犯罪和贪污贿赂和渎职类犯罪是多发和高发性犯罪，还有侵犯公民人身权利民主权利的犯罪和破坏社会主义市场经济秩序的犯罪。对军人来说，危害国防利益的犯罪和军人违反职责罪并不多。从犯罪主体来说，各类犯罪都存在，自然人犯罪较多，其身份各异，有普通公民，也有国家公职人员和其他从事公务的人员，年龄阶段以青年为主，性别以男性为主，因国外单位和人员参加救援的比例非常非常少，所以几乎没有外国犯罪人；单位犯罪以国家机关、公司企业单位居多，社会团体则极少。从犯罪的行为角度看，因为犯罪不同，犯罪行为也各式各样，差别较大，犯罪行为以作为为主，不作为较少。犯罪行为以盗窃、诈骗、故意毁坏财物、贪污、受贿、挪用公款、私分国有财产、滥用职权、玩忽职守、故意杀人、过失致人死亡、故意伤害、过失致人重伤、强奸、非法拘禁、拐卖妇女儿童、侵犯通信自由、遗弃、放火、破坏交通工具、破坏交通设施、破坏广播电视设施公用电信设施、交通肇事、重大责任事故、生产销售伪劣产品、生产销售有毒有害食品、信用卡保险等金融诈骗、串通投标、合同诈骗、非法转让倒卖土地使用权、挪用资金和特定款物、妨害公务、招摇撞骗、非法获取国家秘密、非法侵入计算机信息系统、聚众扰乱社会秩序、窝藏包庇、毁坏文物、妨害传染病防治、医疗事故、重大环境污染、阻碍军事行动、非法获取军事秘密、间谍等等为主，分布于刑法分则各章节的犯罪。从犯罪形态上讲，犯罪既遂形态和未遂形态比犯罪预备和犯罪中止多。单独犯罪和共同犯罪都大量存在。在犯罪主观方面，都有犯罪故意和犯罪过失，犯罪故意中直接故意和间接故意都大量存在，犯罪过失中疏忽大意的过失较多。值得注意的问题是，上述应急管理和救援法律法规规定的犯罪行为，不一定都构成犯罪，如果构成犯罪，必须符合犯罪的构成要件，再者，根据刑法规定的罪刑法定原则，刑法没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。因此，如果犯罪证据不足，也就不能追究行为人的刑事责任。对于这种情况，有两个途径可以解决，一是立法增设有关刑事犯罪的条款和罪名，以严厉打击和惩治应急管理和救援中的犯罪行为，为应急管理、救援和恢复重建创造良好的环境，保障应急管理、救援和恢复重建的顺利进行。这种方法包括全国人大及其常委会修订刑法典、制定刑法修正案、制定单行刑法和发布刑法司法解释；二是由司法机关发布刑法条款如何适用的司法解释，以适应当时特殊环境下打击犯罪的需要。

五、公共危机应急管理和救援中的党纪政纪责任

党纪政纪责任分为党纪责任和政纪责任。违反党纪政纪的行为应给予党纪政纪处分，承担党纪政纪责任。予以党纪处分的就要承担党纪责任，予以政纪处分的就要承担政纪责任。党纪政纪处分，是指各级党委、政府及其主管部门，具有处分权的各级纪检监察机关，各派驻纪检监察机构等，依照党内法规或国家法律法规规定的权限、程序，对违纪的党员或国家公务人员做出的党纪政纪处分决定及处理建议而实施的一种制裁措施。党纪处分是纪律处分，是纪律检查委员会对党员的处罚；政纪处分是行政处分，是监察部门对公务员的处罚。政纪处分与组织处分或者说是组织处理密切相关，但是，组织处理和行政处理、党纪处分、司法处理是不同的概念，不能相互替换，不过，它们可以同时使用。

在我国，规定党纪政纪处分的法律有2003年《中国共产党纪律处分条例》（试行）、2007年新《中国共产党章程》等，它们都规定了抢险救灾期间违反党纪政纪行为的处理条款。为了维护党的纪律和政治纪律，维护党的形象和政府形象，上述条例对公共危机应急管理和救援期间违反党纪政纪的责任作了规定，为打击违纪行为提供了法律依据。但是，上述规定如何在现实的工作中得到贯彻执行，如何真正的认真遵守，是问题的关键所在。除了予以处分外，就是依靠加强教育，依靠行为人本人。

六、公共危机应急管理和救援中的军纪责任

军纪就是军队的纪律、部队的纪律。纪律是军人的生命。没有纪律就没有战斗力。严明的纪律是我军建设的重要内容，是建设正规化、现代化革命军队不可缺少的组成部分，是部队坚强团结、集中统一和战无不胜的保证，是军队保持和提高战斗力、完成自己光荣使命的有力保证。军纪对于加强部队建设和完成历史使命都具有重要的地位和作用。

军队纪律是党和军队意志得以贯彻执行的可靠保证，是维护军队团结和提高战斗力的重要因素。我军的军纪主要规定在2010年新《中国人民解放军纪律条令》、《中国共产党军队纪律检查委员会工作条例》等法规中。根据中国人民解放军纪律条令规定，我军纪律的基本内容有：执行中国共产党的路线、方针、政策；遵守国家的宪法、法律、法规；执行军队的条令、条例和规章制度；执行上级的命令和指示；执行三大纪律，八项注意。要求每个军人必须做到：听从指挥，令行禁止；严守岗位，履行职责；尊干爱兵，团结同志；军容严整，举止端正；提高警惕，保守秘密；爱护武器装备和公物；廉洁奉公，不谋私利；拥政爱民，保护群众利益；遵守社会公德，讲究文明礼貌；缴获归公，不虐待俘虏。

违反军纪的行为要受到军纪处分，承担军纪责任。处分的目的在于严明纪律，教育违纪者和部队，加强集中统一，巩固和提高部队战斗力。2003年《中国共产党纪律处分条例（试行）》第170条规定：“中央军委可根据本条例，结合中国人民解放军的实际情况，制定补充规定。”2009年《中华人民共和国人民武装警察法》第34条规定：“人民武装警察在执行任务中，不履行职责或者违抗上级决定、命令的，违反规定使用警械、武器的，或者有本法第十九条所列行为之一的，按照中央军事委员会的有关规定给予纪律处分。”2010年新《中国人民解放军纪律条令》集中规定了军纪处分的目的、原则、项目、条件、权限和实施。

面对公共危机应急管理和抢险救援，军队，包括解放军和武警部队依照《突发事件应对法》、《军队参加抢险救灾条例》和军队内部的法律法规的规定派出大量的部队参加抢险救灾。在各种应急抢险中，不能排除发生违反军纪的行为。对于违反军纪的行为，除了依照其他有关法律法规给予相关处分、承担有关法律责任外，还应当严格依照军纪的规定，受到相应的处分。随之国际合作的加强，国外军队可能会进入我国参加公共危机处理和救援的行为，对违反我国法律和军队纪律的行为如何处理，除了按照双方参加或签订的有关国际性、区域性和双边协议外，应当积极立法，做出明确的规定。

【参考文献】

[1][3] 郭太生.公共安全危机管理[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009.91.92.

[2] 徐凤琴.论突发公共安全事件应急管理体系之构建[J].河南广播电视大学学报，2009.4.51.

【作者简介】

王春燕（1976-）女，汉族，河北廊坊人，捷温汽车系统（中国）有限公司职员，中共河北省委党校2015级公共管理专业硕士研究生.