我国集体林权制度改革研究综述

殷佳雪

摘要：集体林权制度改革已成为当前我国农村社会体制改革的重要组成部分之一，对林权改革的相关研究亦成为当前学术界的研究热点之一。在我国，由于各个地区存在差异，集体林权改革有其特殊性，因此要根据具体情况，因地制宜地研究问题，不可“一刀切”。总的说来，目前我国集体林权制度改革取得了一些实质性的成果，比如农户收入增加，林权经营者的造林积极性得到激发等，但是在改革进程中出现的诸如产权不明晰、政策不完善以及缺乏相应的保障机制等问题也同样不容忽视。文章综合相关学者提出的观点，总结分析集体林权制度的现状以及改革后取得的相关成果。

关键词：集体林权；制度改革；综述

近年来，随着对“三农”问题的深入研究， 集体林权改革已经成为一个热点话题。集体林权是指集体组织对依法属于本单位的森林资源所享有的占有权、使用权、收益权和处分权，它的制度改革也越来越引起理论界的高度重视。2008年，国务院颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，意见中肯定了试点省份取得的显著成效的基础上，要求全面推进集体林权制度改革。被誉为中国农村“第三次土地革命”的最新一轮集体林权制度改革是一场举世瞩目的深刻变革。目前为止，主体改革已在全国9个省份基本完成，相关的配套改革也在进一步深化，其中包括福建、辽宁、云南、河北等。有10个省份的主体改革也在全面推进，其他省份也在认真总结相关经验，加迅开展试点地区的工作。“截至2012年年底，全国已确认集体林地面积1.8亿hm2，占集体林地总面积的97.7%，林改的发证面积占确权林地的95.5%，集体林权制度改革的主体改革基本完成。”（于文静，2012）。

一、集体林权改革的现状

以下分别从几个省份的林权改革现状的比较来具体分析现阶段我国的集体林权改革现状。

（一）福建、浙江林权改革的现状

新一轮林权改革后，福建集体林区林权经营方式在结构上的变化，促进了林业经济的的市场化。随着林权结构的变化， 改革也取得了初步成效： 林地、林木的经营管理权得到法律保障，林业经营出现可持续增长趋势，促进林权交易市场的发育，对现行林业管理体制和政策提出改革要求（裘菊，孙妍，李凌，徐晋涛 2007）。徐秀英， 沈月琴等指出，位于浙江省西北部天目山南麓的临安市，林业用地 25.552 万hm2，森林蓄积量为 507.9m3，森林覆盖率为 71.3%（1994 年森林资源清查资料）。流转的林地以集体统管山为主， 流转形式多种多样并以承包为主，林地流转的活跃程度存在地域上的差异。

（二）新疆林权改革的现状

王懷燕（2009）指出，“新疆现有林业用地面积16213.3万亩，其中集体林1997. 72万亩。目前，集体林主要采取的经营管理方式有：农户承包管护、集体经营管理、作价归农户等”。目前，这些试点的县（市）已经主体改革中取得了相关经验。新疆林改与内地省区差别较大，主要是灌溉型、生态型林业的改革，目的是为了发挥生态效益。一方面，这种类型的集体林立地条件差，种植的林作物由于不能为人们带来经济效益，所以林改进程比较困难；另一方面，林业用水缺乏成为集体林业发展中重要的制约因素。

（三）江西省林权改革的现状

李娅等指出江西省集体林权改革成果主要有：第一，江西省林权改革受到农户的广泛支持和积极参与，林业生产积极性提高，取得效果比较显著。第二，集体林权改革的历史背景、农户的对土地的依赖及基本村情等因素，使得集体林权改革的所面临的问题、改革效果以及与农户意愿都存在一定的差异。第三，集体林权改革以后，林地管理水平低、流转程序不规范、采伐管理制度不完善、公益林补贴标准低等问题仍亟待解决。

笔者认为：以上可以看出，林改的现状所存在的共同点在于都激发了农民造林、育林、护林的积极性， 对生态建设起到了保护和促进作用。极大地解放和发展了林业生产力， 有效地发挥了林地资源的潜力， 促进了农民增收致富。而西北地区的林权改革的制约性因素比较多，自然条件起了比较重要的制约作用，林权改革的进程相对比较慢。

二、集体林权改革中存在的问题

（一）地区差异，致使改革进度不统一

何得桂（2007）认为我国集体林权改革虽然取得了巨大成效， 但是许多隐患不能忽视。地区差异， 致使改革进度不统一。裘菊，孔凡斌，杜丽（2007）等一致认为在集体林权改革中：思想认识不统一、政策宣传落实不到位、缺乏完善的政策和法规作支撑， 流转行为不规范等阻碍了改革进程。

（二）产权不明晰，林业经营水平低

徐秀英，沈月琴等（2000）指出：“目前南方山区集体林地产权不清晰主要表现在：林地所有权主体不明确，林地产权的各项权能边界不清晰，运作不规范、交易成本过高，林地价格信号严重失真，林地产权行使具有“外部性”等”。刘璨，吕金芝，王礼权，林海燕 （2006）指出我国南方集体林区产权制度安排与变迁存在的问题有：森林资源因林权制度的改革而波动，林业用地规模虽然扩大，但并没有得到充分利用；林产品供不应求，仍不能得到满足；农民在林业上面的收入与其土地规模不协调。

（三）政策不完善

裘菊，孙妍，李凌，徐晋涛（2007）认为福建林改存在着如下问题：少数地方林权证尚未发放到户，有的地方损害农民权益现象仍然存在，林业金融投资还不适应林业发展需要 ，生态公益林补偿标准偏低等。而在王怀燕所指出的新疆林改工作面临的主要问题不同于其他南方地区的主要是自然条件限制、历史遗留问题以及缺乏经费支持制约了林改工作的开展。戴芳，李眀扬 （2007）指出，河北的林权改革虽然取得了一定成绩， 但农户并不是在自愿的状态下进行劳动，而是在强制性行政命令的干预下进行，林业经营者生产的主动性和积极性并没有被激发出来， 因而改革效果难以维持，并且在某些方面还出现了反复、大幅度波动的现象。

综合以上几家观点，笔者认为：存在这些问题的主要关键因素是由于政策的不完善。政策问题是关系政府和经营者之间最紧密的联系渠道，如果政策不完善，不但会损害农民利益，而且会有损政府形象，增加政府和农民之间的矛盾。所以，政府应当不断发现问题，正确解决问题。

三、关于完善集体林权改革的几点建议

（一）深化林权改革

陈幸良（2013）指出中国深化林业产权制度改革的对策：1.完善林业法律体系， 依法保护公民法人的财产所有权，必须将林业产权全部纳入法治轨道。2.以全国林业工作会议为契机， 全面开展林业新“三定”。3.规范政府行为， 强化产权保护必须明确政府有所不为的规定。4.为了推进林地使用权的流转，国家应鼓励各种社会主体依法以承包、转让、拍卖、划拨等形式参与森林、林木和林地使用权的流转。5.对国有重点林区要继续深化改革，建立起国家拥有所有权、分级别管理、严格监管，国家在保证对木地拥有所有权的基础上，企业可以行使对林地经营权，国家和企业相结合，国家监管的新制度。

（二）完善林权改革体系

陈少平，赵文彬，甘正气（2008）关于落实中央10 号文件的几点建议：一是明晰集体林场产权；二是放活集体林场经营；三是稳定林地承包期限；四是规范林地林木流转； 五是提高公益林补偿标准；六是减免林业有关税费；七是改革乡镇林业站；八是放宽林木采伐管理。贾治邦（2006）指出，目前，在改革进程中出现的问题还很多。从福建、浙江、辽宁等省的改革实践来看，对以下几个问题要特别注意：一是坚持党政领导亲自抓。二是坚持以人为本。三是坚持处理好改革与稳定的关系。四是坚持抓好各项配套改革。

（三）优化改革的外部环境

陈珂，魏彪，苏丹（2007）指出，辽宁的集体林权改革分地，根据林种不同采取不同的改革措施，虽然取得了成效，但是也暴露出一些问题， 提出如下政策建议，希望对林权改革的顺利进行提供相关理论支持：对分地区采取不同模式的方法应该继续坚持； 改革过程中应坚持参与式发展理论的应用；对于公平和效率问题应结合经济学相关理论加以论证；改革后继续加强集体对森林的管理，强化政府的服务职能；促进各种林业协会的成立。王怀燕（2009）指出，新疆的林权改革应：做好林改宣传工作，提高思想认识；转变政府的管理职能，坚持依法办事，操作规范；加强改革的配套建设，不断优化改革的外部环境；落实完善相关政策，为林改提供支持；完善集体林产权的法律制度，为林改提供有力的法制保障。

由以上各家观点可以看出，在众多专家的建议中，完善林业法律体系， 规范政府行为，明晰集体林地产权等是众望所归，是此次林权改革中必不可少的。而在北方南方的林权改革中的建议有多不同，北方的建议的层次会比南方的低一些。并且建议在今后的林权改革中应进一步研究：农户主体行为、林地流转市场和中介市场的结构，以及城乡统筹完善林地流转制度和配套改革，以保证我国的林权改革顺利圆满的完成。

三、小结

集体林权制度改革，经过长期的探索和实践后，还需要继续深化、规范，改善；集体林权制度改革需要积极推进和稳步开展。一方面产权改革要继续进行，另一方面也要注重配套改革的完善；促进林业发展的同时，也要重视农民收入增加实现的问题，注重社会和谐；集体林地所有权已落实到户，应尽快建立并完善产权交易配套平台。对于还未落实到位的地方，从上到下，要分层次地開展进一步的宣传、培训工作，各地区要加强经验交流，加快推进集体林权制度改革的步伐。国家也要加大对改革的资金支持力度，做好森林保险试点工作。

参考文献：

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[4]何得桂.我国集体林权制度改革的现状、问题及对策[J].地方财政研究，2008（07）.

[5]裘菊，孙妍，李凌，徐晋涛.林权改革对林地经营模式影响分析[J].林业经济，2007（01）.

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[15]陈珂，魏彪，苏丹.辽宁集体林产权改革模式研究[J].林业经济问题，2007（06）.

（作者单位：南阳医学高等专科学校 计财处）