基层自治视角下的“村务公开”调研

杨杰　阮海波　晏勇　杜其君

摘要：基于治胜村与夏家村的实际情况，比较两村在村民大会召开的情况及村务公开的程序、村务公开的方式、财务公开、村务监督委员会以及两村创新方式的异同。由于监督委员会、宣传栏、激励和惩处制度不健全、传统思想观念遗留、区域经济发展不平衡促使村务公开产生了一系列的问题。因此必须完善制度和体制建设、提高公民参与意识和参与能力，发展乡村精英治理、促进区域协调发展。

关键词：夏家村；治胜村；村务公开

一、问题的提出

党的十八大以来，推进国家治理能力现代化已经成为党和国家工作的重要内容，基层群众自治作为国家治理中的重要组成部分，是实现国家治理能力现代化的关键环节。村务公开是保障村民“自我管理、自我服务、自我教育”的一项基本制度，也是化解农村干群矛盾，减少农村“群体性事件”发生的有效制度形式，对于增强基层群众性组织的“公信力”，维护基层稳定和构建社会主义和谐社会具有重要作用。近年来，各地农村村务公开工作的开展取得了明显成效，同时也出现了一些值得关注的问题。通过实地调研对我国村务公开的主要内容、存在的问题、问题的原因、解决的措施及村务公开的意义进行了分析和探讨，旨在进一步加强村务公开建设，为推动基层民主治理提供参考。

二、研究方法

此次调研活动采用文献研究，对以往的研究成果进行了分析总结，在继承以往研究成果的基础上进行了创新。同时采用访谈和比较研究的方法，在四川省江油市香水镇治胜村访谈干部群众107户，山东省济宁、滨州等市访谈73户，收集两地资料后，进行整理、检验分析，得出相应的结果，反映相应的问题。

三、研究的内容

村务公开是打破传统封建统治方式，破除“官本位”的思想的有力方式。它不仅在行动上影响公民之间的互动，更在于思想与理念的重塑。村务公开是新农村建设的重要组成部分，其内容、方式与渠道、反馈机制等逐渐成为公众关注的焦点。

（一）村务公开的内容

1. 政府的法律、法规，相关政策性文件。2. 财务公开，主要内容有救灾拨款，收入与支出，最低生活保障的评选标准，评选结果名单，集体土地承包程序。3 .关乎大多数村民的切身利益的相关事件。

（二）村务公开的方式

主要涉及广播、宣传栏、村干部与村民之间的交流、党员代表大会、村民大会等。

（三）公开的反馈机制

村民对村务公开的内容是否满意，公开的方式是否到位，以及对未来村务公开的要求。

四、夏家村与治胜村基本情况及“村务公开”现状

（一）夏家村情况

1. 基本情况

夏家村隶属济宁市鱼台县张黄镇，地处南阳湖西面。全村共有1132人，村民家庭年人均收入约为6200元，整体经济情况在当地属于中等偏上水平。

2. 村民大会召开的情况及村务公开的程序

在调研过程中，我们通过访谈参加夏家村村民大会的村民得知，每次的村民大会召开及时，内容透明，切实保障村民的共同利益。同时，村民大会也成为解决村中矛盾、传达上级政策的有效途径。夏家村严格按照相关的规定执行公开事项所需经过的程序，首先由村委会提出村务公开事项的具体方案和内容，然后村務公开监督小组进行审查确认。确认无异议后，党支部和村委会召开联席会议讨论决定，最后交由村民委员会公布，并报张黄镇人民政府备案。

3. 村务公开的方式

除村民大会外，夏家村村民还通过广播、公开栏的方式了解相关事项。夏家村现建有三个广播站，其中两个建设在村道路的主干道上，有一个建设在村东面，广播可以覆盖全村。村民青睐于通过广播的方式获得相关信息 ，由于其简单、方便的特点，使其成为该村最重要的宣传渠道。近几年来，随着村务公开形式逐步完善，宣传栏成为一种较为新颖的方式，但由于村民的文化水平与思想意识的限制，宣传栏在该村只是作为一种补充性的方式存在。

4. 财务公开

财务直接涉及村民切身利益，因此受到村民的广泛关注，财务公开是村务公开的重点内容，是村民对村委会监督的有效方式。通过访谈村干部了解到，对于村里的财务计划、各项收入与支出、债权债务收益分配等情况都进行了定期公开。在宣传栏上也可以看到相关财务公开的内容：主要涉及财务收支明细、种粮直补、土地承包经营权流转情况、集体盈利和债权债务情况、村干部报酬情况等。与村干部所说的内容和落到实处的公开内容基本符合。但在与村民的访谈中，我们发现因为夏家村集体土地承包面积较少，所以村民对财务公开中更多关注的内容是小麦、水稻以及少数被占用的田地的补贴情况。

5. 村务监督委员会

为进一步规范村干部的行为，加强村民对村干部的监督，保障村民的监督权和知情权，第十一届全国人大常委会十七次会议修订的《村民委员会组织法》第三十二条明确规定：村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生。

6. “三见面”活动

夏家村结合本村实际情况，开展“三见面”活动，意在“为民、务实、清廉”，加强与村民之间的联系，了解村民现状，解决村民问题。首先是三方见面：每周一和周四镇村干部在村委会集中办公，其余工作日镇村干部轮流值班。其次是三大任务：接访，镇村干部接待村民来访，解决村民生活中的问题；议事，村镇干部一起讨论集体的工作事项，抓好衔接落实；代办，在规定时间节点内办理完毕，并将结果及时向代办群众反馈。

（二）治胜村情况

1. 基本情况

四川省江油市香水镇治胜村位于香水西南部，与八一乡、九岭镇相临。全村占地面积5.9平方千米，全村共有2123人，村民家庭年人均收入约为3820元，该村在江油市发展规划的总体布局中占据重要地位。

2. 村务公开的方式

治胜村下辖11个组，是由原来的两个村合并而成，辖区面积较广，因此，广播成为治胜村村民最为依赖的获取村务信息的方式。全村现共设有广播点22个，大都设在村公路主干道旁以及村民聚集地点。从访谈中解到，61%的村民是通过广播了解村务信息。当地村民大都是小学以下的文凭，对宣传栏的观看的很少，只有6%的村民通过宣传栏了解村务信息。

3. 村务公开

2008年地震中，治胜村受到波及。在灾后重建工作中，村务公开是该村村委会工作的重点，所有的援建款项、建设款项都必须进行及时、准确的公开。当地村干部反映，农业经济与社会发展规划、国家惠农补贴，扶持农业开发和资助、村集体等政策，村委会都进行了及时公开。基本建设和公益事业建设的经费筹集方案、建设的承包方案及项目资金的使用和工程建设情况、集体财务审计情况、计划生育政策的落实与人口变动的情况等进行了定期的公开。从宣传栏处可以看到相关的财务公开信息、水利设施建设、生活文化的支出、村社干部工资的发放等情况也做到透明、及时的公开。在访谈中了解到，村民普遍关心最低生活保障的问题，他们关注的焦点在于享受低保人员评选的标准、程序和结果。

4. 村务监督委员会

在治胜村的宣传栏处，公布有监督委员会的组长和相关成员，而且还成立有相关的值班小组。在受访过程中，有近三分之一的村民不知道村民监督委员会存在，更不知道该机构的运行情况。在知道监督委员会的村民中，他们认为监督人员的工作做得不到位，不过是形同虚设，没有影响力。同时大多数村民认为有必要设立监督委员会对村干部以及村干部的行为进行监督。

5. “单元化联户共建共享”工程

走进治胜村，每隔不远处就能看见“单元化联户共建共享”工程的公示栏，这是一项新的举措，主要内容有：环境联治、平安联建、困难联帮、致富联带、新风联树。每月由村干部和社长、联建小组长及当值户组成联合检查组进行一次检查评比。评比结果公示后，村委会对综合评定好的户进行张榜表扬；对综合考评较差的户进行批评或一定程度的处罚。但是我们在与村民的访谈中却发现，有个别村民质疑该工程的评比结果，因为相关过程的透明度不高。

五、村务公开存在的问题及原因分析

（一）监督委员会存在的问题

通过实地走访发现，村委会虽然按着要求设置了村务监督委员会，但是存在着较多的问题。以下是两个主要方面：

1. 宣传工作不到位，在设置监督委员会时并没有进行大量的宣传，使村民了解到监督委员会该机构，以及运行模式和职责。

2. 监督委员会“形同虚设”，虽然成立了监督委员会，但是并没有履行相应的职责，权力与责任结合不到位，在村里没有实际发挥相应的作用。按照规定财务收支需要通过监督委员会的审核签字后才能报上级财政部门，涉及村民重大利益的事项也必须在监督委员会的监督下运行，但实际运行程序与规定程序存在很大的偏差。

造成问题的原因主要有两个方面：第一，村民的监督意识和村干部的公开意识不强，没有做到民主监督；第二，乡镇政府处于“压力型政府”管理体制的末端，为了完成上级政府的各项任务和指标，需要村委会的密切配合和支持，在指导监督村委会工作时“弹性”很大。

（二）宣传方式存在的问题

从目前来看，宣传栏越来越受欢迎，相比广播而言，宣传栏可以采用漫画、表格、框图等方式对村里的事务详细地介绍；具有简单明了、易于保存等優点。从走访来看，宣传栏仍然存在相当多的问题与局限性。

1. 公开不及时，在观看治胜村的宣传栏时发现2013年的相关财务数据占据相当大的版面，没有为村民提供及时有效的信息。

2. 内容不全面，存在借用宣传栏宣传政绩，宣传栏本是让村民了解村务事项，获得相关信息的地方，却成为有关村干部的个人简历，相关机构的绩效炫耀。公开形式和程序不合理，重形式轻实效，未按照公开条列认真执行。

（三）激励和惩处制度不健全

“一种坏的制度会使好人做坏事，而一种好的制度会使坏人也做好事”。之所以存在村干部推诿、办事效率低下、贪污腐败等问题，大部分村民反映村干部作风不良，但是怕被“报复”，一方面，上访被村干部视为是“耻辱”，拦截上访户也变成了一项工作。村民只能忍气吞声，得过且过。另一方面，责任问责的执行力度不够也是造成问题的重要原因之一。再者，民主评议村委会干部制度在部分地区没能建立，村干部的绩效考核还需完善。

（四）传统思想观念的遗留

1. 村民的权利意识和监督意识不强

“农民工的大规模外出就会在流出地的农村大量出现空心村和农村社区衰败的现象”，目前村里留下的就是老人、儿童、妇女，文化水平较低和政治意识不强是其显著特征。村民并不知道自己享有哪些权利。大多数村民表示对村务公开不是很关心，认为不触动自身利益就无关紧要，村务公开是村干部的事，与自己无关，管得太多也没有用。在当前农村熟人社会的环境下，许多村民不愿得罪村干部，对于一些应该公开而未按规定公开的信息，选择“睁一只眼闭一只眼”。传统的封建思想影响较大，“官本位”的思想使部分村民不敢招惹“有权有势”的人。

2. 村干部存在“官本位”思想，缺乏公开意识

与村民相同，当前村干部文化程度多为小学、初中，与此同时，“村务公开有必要，现在这一方面查得很紧”，一位村主任说道。但是受传统“官本位”主义和宗族观念的影响，使得村干部在工作中很难做到自觉、及时、全面。在访谈中部分村干部说“公开了没人看”、“公开了也看不懂”。村干部与村民之间产生分离，“刁民”思想的影响相当严重。

（五）区域经济发展不平衡

村级财务一直是村民关注的热点，也是村务公开的重点和难点。通过山东、四川两省的部分村的村务公开情况调查发现，在经济发达的地区村务公开做得较好，而在一些经济相对落后的地区，村务公开的情况不乐观，有甚者连村务公开栏都没有。由此可见，经济发展水平与村务公开密切相关。经济较好地区的村民和村干部对于自己村的村务公开比较满意，而且村干部很愿意配合访谈，主动拿出资料配合。然而在经济相对落后地区，村民不关心也不了解，村干部反映现在经济都没发展好，也没有资金进行相关方面的建设。

六、对策及建议

村务公开是实现基层民主治理的重要制度保障，同时对“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”有着重要影响，在结合调研情况和文献研究基础上提出以下几点建议：

（一）完善制度和体制建设

1. 强化公开监督，完善监督机制，切实发挥村务监督委员会的职能。英国历史学家阿克顿说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制”。在基层群众自治组织框架里，建立群众监督与组织监督相结合、内部监督与外部监督相结合的村务公开监督体系，确保其有序运行。

2. 健全法律法规，完善村务公开和民主管理制度体系。针对目前村务公开中存在的公开内容不全面、程序不规范、形式不合理的问题，要建立健全法律法规来规范村务公开内容、程序、形式，比如在内容方面要按照村务公开条例内容并结合本村实际进行公开，不出现能“公开出来的就是能看的，不能看的都不会公开出来”的情况。

3. 创新激励和惩处机制。实行“绩效管理”。實行民主评议村干部制度，对工作认真负责的干部进行表彰，对于工作不积极的干部进行批评，工作中存在重大失误的应该依法追究其相关责任。

（二）提高公民参与意识和参与能力，发展乡村精英治理

“在小群体中的交往实践中，那些比其他成员更能调动多的社会资源，获得更多的权威性价值分配的人，就可以称之为精英。”要加强村干部培训学习，提高履职能力，鼓励大学生到基层担任“村官”，切实提高基层治理能力。

（三）促进区域协调发展

经济区域发展不平衡导致基层村务公开发展不协调，应加大对经济落后的地区的财政支持力度，同时借鉴村务公开较好的地区经验，结合本村实际完善村务公开。上层建筑对经济基础具有能动的反作用，基层治理事关基层稳定，稳定的社会秩序有利于乡村经济发展，所以，在经济发展的同时也要改革乡村的政治权力结构，使其与经济发展相适应，“乡村政治”建设有着很大的社会意义。

通过本次暑期实践调研，了解了目前基层治理的基本组织原则、实施形式，以及基层自治的治理创新举措，同时也发现了其中存在的一些问题。在新农村建设进程中，村务公开对于破除传统思想的影响，实现农村经济与政治的协调发展，推进基层民主建设有着重要影响。在理性认识的基础上提出了关于改善基层自治现状的一些建议，希望对于改善基层自治具有一定的参考作用。

参考文献：

[1]刘军宁.为什么制度必须符合人性[J].商务周刊，2011（02）.

[2]程同顺.村民自治的时代特征及未来趋势[J].人民论坛，2013（26）.

[3]仝志辉.村民选举参与中的精英动员[J].社会学研究，2002（01）.

（作者单位：山东青年政治学院政治与公共管理学院）