吉林省新型城镇化建设的现状及问题研究

吕鹰飞（1.吉林省金融文化研究中心，吉林　长春　130028；2.长春金融高等专科学校金融系，吉林　长春　130028）



吉林省新型城镇化建设的现状及问题研究

吕鹰飞1，2
（1.吉林省金融文化研究中心，吉林长春130028；2.长春金融高等专科学校金融系，吉林长春130028）

［摘要］党中央、国务院将新型城镇化发展作为我国经济增长最强大、最持久的内生动力，吉林省新型城镇化处于加快发展的战略机遇期。吉林省委、省政府出台了一系列促进新型城镇化发展的重要举措，吉林省新型城镇化建设成效显著，呈现了产业联动、注重生态、城乡统筹、功能完善的新特征，但也存在着城镇化质量不高、金融支持力度不强等一些突出的矛盾和问题。研究分析新型城镇化建设的现状和问题，对于促进吉林省新型城镇化建设提质增速具有重要意义。

［关键词］新型城镇化；现状；问题

新型城镇化是党的十八大确定的重大战略，是全面建设小康社会的重大任务，是实现现代化的必由之路。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，明确提出要“推进以人为核心的新型城镇化”建设。目前，吉林省总体上处于工业化中后期和城镇化中期发展阶段，城镇化建设急需金融创新发展。城镇化的快速发展可以促进经济的增长和发展，也会对资本以及金融产生了巨大的需求，然而，金融对于城镇化建设支持不足严重制约了城镇化建设的步伐，从而无法使城镇化促进经济增长的效用达到最大化。

一、吉林省新型城镇化的政策和实践背景

（一）政策背景

《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》中提出了全面建成小康社会新的目标要求：经济保持中高速增长，在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，产业迈向中高端水平，消费对经济增长贡献明显加大，户籍人口城镇化率加快提高。公报提出：“正确处理发展中的重大关系，重点促进城乡区域协调发展，促进经济社会协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，在增强国家硬实力的同时注重提升国家软实力，不断增强发展整体性。”关于未来城乡发展方向特别是农村的发展，公报指出，“推动城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制，健全农村基础设施投入长效机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平。”

《中共吉林省委关于制定吉林省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出“发挥国家重要商品粮基地优势，推进农业现代化和新型城镇化，加快统筹发展”。为进一步推进城镇化，提出“坚持城乡互动，统筹新型城镇化和社会主义新农村建设”。强调“推进以人为本的新型城镇化”，实施“一融双新”工程推进农民工融入城镇，培育新兴中小城市，建设新型城市。探索“建立农业转移人口市民化成本分担机制，推进户籍制度改革，建立居住证制度，着力解决好已转移人口、林矿垦区人口、新转移人口三类人的城镇化问题”。

（二）实践背景

吉林省新型城镇化处于加快发展的战略机遇期。党中央、国务院将新型城镇化发展作为我国经济增长最强大、最持久的内生动力，积极探索农业转移人口市民化成本分担机制，建立多元可持续的投融资机制，加大对中西部区域的支持，国家层面培育发展哈长城市群，为吉林省新型城镇化发展提供了政策机遇。长吉图开发开放先导区战略的深入推进，新一轮东北老工业基地振兴战略的实施为吉林省新型城镇化发展提供了有力支撑。［1］

吉林省新型城镇化建设是一个综合性的系统工程，涵盖多个层次。按照吉林省政府关于推动新型城镇化建设的设想，要优先选择一批具备区位、产业、资源优势的城镇开展试点，带动全省新型城镇化建设。按照这一推进思路，吉林省政府于2013年8月28日印发了《深入推进吉林省特色城镇示范城镇建设工作方案》（以下简称《方案》）。《方案》确定长春市兰家镇、合心镇、奢岭镇、卡伦镇、合隆镇、劝农山镇，吉林市孤店子镇、金珠镇、岔路河镇、北大湖镇，四平市叶赫镇、范家屯镇，辽源市金州乡，通化市金厂镇、山城镇，白山市松江河镇，松原市长山镇，白城市林海镇，延边州朝阳川镇、江南镇、英安镇，长白山保护开发区二道白河镇等22个城镇为省级城镇化示范城镇。推进示范城镇建设对在全省范围内推进新型城镇化建设具有重要的参照和指导意义。2014年12月，国家发改委、中央编办等11部门联合印发《关于印发国家新型城镇化综合试点方案的通知》，确定长春市、吉林市、延吉市、二道白河镇为国家新型城镇化综合试点，在全国层级最全、数量最多。2015年11月，吉林省梨树县、抚松县、林海镇获批第二批国家新型城镇化综合试点地区。

二、吉林省新型城镇化的特点和存在的问题

（一）吉林省新型城镇化的特点

1.强化产业联动新型城镇化。更注重城镇发展动力的稳定性及可持续性。因此，新型城镇化注重强化产业联动，以现代工业、现代农业和现代服务业协调共进为动力保证，实现城镇经济集约高效发展。

2.完善城市功能新型城镇化。更注重城镇功能的完善，加快城镇基础设施的建设，提高城镇的综合承载能力，提升城镇质量。

3.重视生态环境新型城镇化。更加注重资源集约高效利用、城镇和生态环境之间的协调可持续发展，建设绿色、生态、宜居城镇。

4.注重城乡统筹新型城镇化。更加注重城乡统筹发展，强调农村人口在向城镇转移过程中，真正实现“身份”转化，享受公正、公平的公共服务，最终实现社会的和谐发展。

（二）吉林省新型城镇化建设存在的问题

吉林省新型城镇化建设中还存在着一些亟待解决的突出矛盾和问题。一是城镇化发展质量不高。城镇化率“虚高”（主要体现在林区、矿区、垦区人口拿着城镇户口，过着农村生活，进城农民工享受不到基本公共服务等方面），城市基础设施建设滞后，“大城市病”凸显；小城镇发展落后，职能雷同缺乏特色。基础设施欠账较多，交通拥堵、环境恶化等“城市病”已经显现。二是公共服务和社会保障能力不足，城乡居民生活质量差距大，农民工市民化问题突出。全省城镇居民养老保险实际参保率仅为69%。进城农民工在住房、教育、医疗、社会保障等基本公共服务和社会福利方面，基本没有享受到市民化待遇。三是城市外延式扩张明显，城市用地粗放低效。不少地方“摊大饼”式扩张，土地利用率不高，近五年来全省城镇人口增加1.8%，而城镇建设用地却增加了25.5%，“土地城镇化”明显快于“人口城镇化”。［2］城镇结构不合理。大城市不大，中小城市发育不足，缺少50万—100万人规模的城市。小城镇不强，镇区城镇人口超过3万人的镇只有63个，超过5万人的镇只有34个。四是产业支撑能力不强。传统支柱产业竞争优势逐渐减弱，新兴产业实力尚未形成，地域、城镇间的产业配套协作程度较低，集群发展优势不够明显。第二产业从业人员比重仅为20.9%，低于全国平均水平9.4个百分点。国有经济吸纳就业能力弱，国有经济约占全省经济的一半，而从业人员仅占城镇从业人员的28.2%。五是资金保障能力不足。城镇化建设历史欠账较多，债务负担较重，金融机构投入积极性不高，资金期限错配问题突出，财政和金融风险不断积累。

三、吉林省新型城镇化发展现状

（一）城镇化率处于较高水平

近年来，吉林省委、省政府把推进城镇化作为调整结构、扩大内需和改善民生的重要举措，城镇化发展取得明显成效。2014年，吉林省人均GDP达到5.02万元，位居全国第11位，城镇化率达到54.81%，高于全国平均水平0.04个百分点，居全国第13位。

表1　全国各省城镇化率排名

数据来源：国民经济和社会发展统计公报

（二）城镇体系规模不断优化，产业集聚效应初显

吉林省城市数量达到28个，城市建成区面积达到1 293.82平方公里，拥有100万以上人口的特大城市2个（长春市、吉林市），50—100万人口的大城市2个，20—50万人口的中等城市7个，20万人口以下的小城市17个；市辖区21个；建制镇434个（其中县城镇19个）；184个乡，初步形成了中部城市群、东部图们江区域组团、东南部通白城镇组团、西部白城城镇组团的“一群三组团”城镇化发展格局。中部城市群包括长春、吉林、四平、辽源、松原等5个城市城区，九台、农安、德惠、榆树、舒兰、永吉、磐石、蛟河、桦甸、公主岭、双辽、伊通、梨树、东丰、东辽、扶余、前郭、长岭、乾安、梅河口、柳河、辉南等22个市（县）城区和镇区，幅员面积占全省47.5%，长春、吉林呈“双核”结构。东部图们江区域组团包括延吉、龙井、图们、敦化、和龙、珲春、安图、汪清等8个市（县）城区和镇区，幅员面积占全省2.72%。东南部通白城镇组团包括通化、白山等2个市和通化县城区及镇区，幅员面积占全省1.46%。西部白城城镇组团包括白城、洮南等2个市城区和镇区，幅员面积占全省6.58%。

2014年，全省77个省级以上开发区和36个工业集中区实现GDP9 912亿元，同比增长7.8%，占全省比重达到66%；财政收入622亿元，同比增长19.6%，占全省比重达到51.7%以上；规模以上工业增加值5 314亿元，同比增长6.89%，占全省比重近82.8%。中部城市群重点打造了加工制造、高新技术、现代服务业等产业集群；图们江区域组团围绕长吉图开发开放先导区建设，着力发展外向型经济；通白组团建立了医药、旅游、食品等优势产业基地；白城组团建立了能源产业、特色农业和汽车零部件配套等产业基地。

吉林省把握国家支持中小城市发展政策机遇，在《吉林省新型城镇化规划（2014—2020年）》中提出，按照突出重点、提高质量、注重规模、体现特色的要求，积极发展100个左右特色小城镇，促进农村人口就地城镇化。

（三）城乡居民生活质量和水平明显提高

2015年，吉林省城镇居民人均可支配收入达到24 900元，增长7.2%；农民人均可支配收入在国家玉米临储价格下调的情况下，仍然达到11 326元，增长5.1%。城镇新增就业52.5万人，比计划目标多2.5万人，同口径实现27.2万人脱贫。城镇、农村低保标准分别达到月人均403元、年人均2 719元，分别增长8.3%、9.2%。企业退休人员养老金标准人均达到1 935元/月，增长12.5%。城乡居民基本医疗保险补助标准达到380元，增长18.8%。目前全省所有县（市、区、开发区）均实行了新型农村合作医疗，覆盖率达100%。全省城镇人均居住面积达到29.73平方米，户均拥有住房套数达到0.89套。四平、松原、敦化、延吉、通化县、抚松县等6个市（县）先后晋升为国家园林城市（县城）。已有吉林市哈达湾、长春市铁北、四平市铁东、白城市洮南等4个老工业区纳入国家支持范围。

（四）城镇基础设施保障能力不断增强

到2014年底，吉林省铁路营业里程达到4 345公里，基本形成“四纵三横”铁路网，95%以上的县（市）连通铁路；公路总里程9.6万公里，其中高速公路2 348公里，30个县（市）实现了高速连通，初步形成了“五纵三横”运输网。长春经济圈环线高速公路启动建设。白城机场全面开工建设，通化机场正式通航，形成了“一主多辅”的机场格局。建成引嫩入白、哈达山水利枢纽等重点水利工程，中部城市引松供水工程进展顺利，大中型水库除险加固基本完成。“气化吉林”进程加快，长春市、吉林市、四平市、松原市、德惠市、农安县、公主岭市、长岭县、前郭县、乾安县10个城市实现了管输供气。2015年，长春至珲春城际铁路开通运营，长春至四平改扩建等4条高速公路建成。我省获批成为全国唯一城市地下综合管廊建设试点省，15个城市建成廊体24.8公里。

（五）城镇化综合配套改革协调推进

吉林省完善户籍、社保等相关政策措施，促进农业转移人口市民化。积极推进户籍管理制度改革，放宽落户条件，促进农业转移人口落户城镇，2014年全省农转非人口2.4万人。2015年1月，吉林省政府出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（吉政发［2015］4号），按照优先解决存量、有序引导增量的原则，区分城市规模，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，促进农业转移人口到城镇自愿有序落户。加快推进农村土地制度改革，保障进城务工人员的农村土地权益。《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》从制度上整合了城乡居民养老保险，将原有的新型农村养老保险、城镇居民养老保险整合为统一的城乡居民养老保险，做到统一政策标准、统一基金管理、统一信息系统。《吉林省城乡养老保险制度衔接办法（暂行）》将进城务工农民、进城落户农民、被征地农民和城镇超龄居民等群体全部纳入参保衔接范围，实现了农业转移人口养老保险能够顺利转移和衔接。《关于进城落户农民参加城镇职工基本养老保险有关问题的通知》对在城镇居住的农村户籍人员，凭居住证或个体工商户营业执照，可按照灵活就业人员参保政策参加城镇职工基本养老保险。全力做好社会救助工作，完善和落实城乡低保政策，切实保障进城居住失地农民家庭和农民工家庭的合法权益。积极推进农民工随迁子女平等接受教育，2014年共有12.6万农民工随迁子女实现在流入地平等接受义务教育。省财政专项拨款补助公用经费，有效解决了农民工子女就学问题，使随迁子女得到与城市孩子同等的教育。

（六）启动实施多项城镇化试点工作

吉林省积极推动长春、吉林两个大城市的质量提升、转型升级，带动中部城市群做大做强；设立了长吉产业创新发展示范区，进一步提升了吉林省在东北亚区域合作中的地位；积极申报长春新区成为国家级新区。研究制定了《吉林省生态城镇化试点工作方案》，2015年5月，制定出台了《吉林省人民政府关于开展重点城镇扩权试点工作的指导意见》，按照省委十届三次全会“开展重点城镇扩权试点，探索解决责任和权力不匹配、加快推动城镇向城市转型的路径”的改革任务要求，为激发重点城镇发展活力、增强重点城镇经济实力，吉林省政府在全省选择部分吸纳人口多、经济实力强、发展潜力大的重点城镇进行扩权试点，激发试点城镇经济社会发展活力，探索城镇向城市转型的路径，促进全省城镇化建设实现新突破。确定了18个扩权试点重点城镇：长春市双阳区奢岭镇、长春市九台区龙嘉镇、农安县合隆镇、榆树市五棵树镇、永吉县（中新食品区）岔路河镇、吉林市龙潭区金珠镇、梨树县（辽河垦区）孤家子镇、梨树县郭家店镇、辽源市龙山区寿山镇、前郭县长山镇、抚松县松江河镇、大安市安广镇、辉南县辉南镇、延吉市朝阳川镇、敦化市大石头镇、磐石市明城镇（中央编办扩权强镇试点）、公主岭市范家屯镇（省扩权强县改革的扩权强镇试点）、梅河口市山城镇（省扩权强县改革的扩权强镇试点）。

四、吉林省城镇化建设的金融支持情况

按照规划，到2020年吉林省城镇化率达到60%。但对于吉林省这样一个经济欠发达的省份来说，资金支撑是城镇化能否顺利开展的重要条件。推进城镇化试点示范工作伊始，吉林省就开始探索符合省情的融资模式。［3］

（一）积极争取财政支持

吉林省争取中央预算内专项资金，全面启动全省10个城区老工业区和33个独立工矿区搬迁改造，搬迁改造城区老工业区60户重点企业，重点实施独立工矿区改造搬迁项目89个。启动实施了全省采煤沉陷区综合治理工程，争取国家专项建设基金1.1亿元。重点城镇扩权试点相关（县）市加大对试点镇的扶持力度，公主岭市成立了吉林省范家屯土地资产经营管理有限公司，开展土地银行试点工作；大安市参照安广镇近三年平均地方级税收和上一年度实际税收，确定每年市财政资金支持基数，约1 500万元，设立为小城镇发展专项资金，用于试点镇基础设施建设。

（二）扎实开展融资引资工作

2014年，22个示范城镇新引进项目40个，协议金额37亿元。已有8个示范城镇与国开行、建行、民生银行、兴业银行、农业银行、农发行等进行了相关工作对接，信贷资金到位11.53亿元。

（三）各金融机构合作推进城镇化改革试点

在推进新型城镇化试点工作中，加大与省国开行、农发行、农行等金融机构的对接合作力度。创新棚户区改造融资模式，建立筹集资金长效机制。棚户区改造是老工业基地推进城镇化的关键，吉林省针对棚户区改造融资难题，探索了“政策减一点、财政补一点、市场筹一点、银行贷一点、企业让一点、个人拿一点”的筹集资金长效机制，在全国率先通过打捆上报项目的方式争取国家开发银行300亿元棚户区改造专项资金，支持37个地区改造17.1万棚户区。2014年，吉林分行对长春市授信115亿元棚改贷款，改造城市棚户区达到6.9万户。2015年在新预算法和债务管理规定背景下，吉林分行采取政府购买服务模式对吉林省7个地区授信258亿元贷款，预计改造各类棚户区12万户。省农行共支持试点地区城镇化项目52个，发放贷款232.98亿元。

（四）积极推进基础设施投融资体制改革试点

农安、延吉、镇赉被列为国家县城深化基础设施投融资体制改革试点。朝阳川镇、兴隆山镇被列为国家建制镇示范试点，目前国家财政部已经下达给每个镇补助资金4 000万元，各试点改革工作进展顺利。为了鼓励社会资本参与建设城镇化示范项目，以PPP模式为重点，尝试竞争化、多元化融资模式，吉林省遴选出市政设施、生态环保、公路等7个领域36个项目向社会公布，吸引社会资本投资。今年吉林省又出台了《关于加快推进民间资本参与城市基础设施建设的实施意见》，吸引更多社会力量参与城镇化建设。同时，吉林省正在建设全省城市基础设施建设项目库，做到成熟一批，实施一批，扩大民间资本投资领域和规模。长春市对试点期内转移人口的数量、人均落户成本、年度支付成本、总成本等进行了科学测算，制定了政府、企业、个人以及各级政府成本分担的初步方案；制定出台了《长春市政府和社会资本合作模式实施方案》，选择了15个成熟的项目召开项目推介会，向社会资本进行推介；选择长东北新区、九台区和农安县为试点，推进“四规合一”规划编制。［4］吉林市出台了推进PPP工作指导意见，目前第六供水厂新建项目已完成签约。延吉市协调人民银行设立了个人经常项目跨境韩币与人民币结算试点，仅2015年上半年，通过韩元个人结算中心形成的换汇收益达2500万元，流入延吉市银行的资金约250亿元人民币。

参考文献：

［1］仇卫平.吉林省城镇化发展与经济增长关系研究［J］.税务与经济，2014，（6）：102-110.

［2］蔡玉程，刘阳.吉林省人口城镇化问题研究［J］.人口学刊，2014，（5）：105-112.

［3］吕鹰飞.吉林省地方政府融资平台改革与融资对策研究［J］.长春金融高等专科学校学报，2015，（2）：18-24.

［4］耿传辉.金融一体化模式比较与长吉金融一体化发展路径研究［J］.东北师大学报（哲学社会科学版），2014，（6）：42-48.

［责任编辑：王帅］

Current Situation and Problem Research on the Construction of New Urbanization of Jilin Province

LV Ying-fei1，2
（1.Finance Culture Research Center of Jilin Province，Changchun 130028，China；2.Department of Finance，Changchun Finance College，Changchun 130028，China）

Abstract:New urbanization development as the most powerful，most lasting impetus of China's economic growth by the Party Central Committee and the State Council，the new urbanization in Jilin Province is in period of strategic opportunities to accelerate the development. Jilin provincial government issued a series of important measures to promote the development of new urbanization and Jilin Province new urbanization construction have got remarkable results which appears the industry linkage，more attention to ecological，urban and rural and the function of the new features improved. But there are some prominent contradictions and problems exist such as the quality of urbanization is not high，financial support is not strong. It has important significance for promoting new urbanization construction of Jilin province through study and analyzes the current situation and problems of the construction of new town.

Key words:new urbanization；current situation；problem

［中图分类号］F299.2

［文献标识码］A

［收稿日期］2016-05-06

［文章编号］1671-6671（2016）03-0074-07

［基金项目］吉林省教育厅“十二五”规划项目（吉教科文合字［2015］第425号）；长春市哲学规划办项目（CSKT2015ZX-0068）

［作者简介］吕鹰飞（1976-），女，吉林集安人，长春金融高等专科学校金融系副教授，经济学博士，研究方向：金融产业。