我国高校的现实挑战与发展抉择

2016-06-24张延宜

陕西行政学院学报 2016年2期

张延宜

摘要：改革开放以来，我国政府职能经历了深刻改革，有效推动了国家的改革进程。教育职能是现代政府职能的核心要素，对于国家的经济发展和社会进步具有战略性价值。政府教育职能转变对于高校的发展空间、内部治理结构和实践发展路径都具有深刻的影响。随着我国政府教育职能的转变，我国高校在治理体系、教育市场竞争、办学特色和目标定位方面面临着现实性挑战。面对这些挑战，高校需要建立以学术权力为核心，以参与式治理为特点的高校治理体系；同时以经济社会的发展为导向，积极参与高等教育的市场竞争，在市场竞争中不断发展与完善。

关键词：政府职能；高等教育；高校治理体系

中图分类号： G647 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.006

1952年我国推动了高等教育院系改革，效仿苏联模式，建立了计划经济时期的高等教育体制。[1]这种高等教育体制在当时的历史条件下对于恢复和发展高等教育事业发挥了积极的推动作用，但是随着进入改革开放的新时期，这种高等教育体制就越发显现出各种不适应。因此，随着我国改革开放进程的推进，高等教育体制也进行着不断的改革和调整。尽管这些改革已经取得了显著的成绩，但是传统高等教育体制与经济社会发展不适应的状况依旧存在，进一步推动高等教育体制改革仍旧任重道远。

在我国高等教育体制改革中，政府与高校的关系是重要内容。考虑到我国高校在经费来源、人员编制、所属部门等方面的特点，政府尤其是教育管理部门在高校的发展与改革方面具有决定性的作用。高等教育体制的改革离不开政府相关部门职能的改革与调整。随着我国政府职能的转变，高校也面临着一系列新的挑战。积极应对上述改革带来的挑战，利用改革所带来的机遇，是我国高校今后发展过程中的核心使命。

一、教育职能：现代政府职能的核心要素

从人类政治发展的历程来看，政府职能的不断扩张是重要的历史趋势。随着人类由农业社会向工业社会的转变，经济社会事务的复杂化，人口流动性的增加，社会成员交往范围的扩大，这些新的历史趋势都对传统的政府职能提出了挑战，要求政府调整原有的职能，化解现代社会发展中出现的新问题和挑战。因此工业革命以来，随着人类社会的发展速度越来越快，各种新的挑战和问题日益显现，政府为了应对这些新挑战，逐步发展出传统农业时代所不具有的新的职能。

在现代社会中，政府具有三个核心职能：维护政治的稳定、推动经济的发展和提供社会福利保障。[2]102-106随着全球性世界体系的建立，国家之间的经济往来愈加密切，经济之间的竞争也愈加显著。国家之间的经济竞争也越来越激烈。在这样的现实环境下，各国政府都将推动经济发展作为了政府职能中的核心要素。另外，随着现代政治文明的发展，国家能否向社会成员提供优良的福利已经成为衡量政治发展水平的重要标志。因此政府的社会福利职能同样具有重要的意义。从上述两个方面，我们能够更好地理解政府教育职能所具有的战略性价值。从政府推动经济发展的职能角度看，良好的教育能够提高社会成员的教育水平，大大增加社会成员所具有的劳动技能和知识水准，为经济的发展提供优良的人力资源。因此推进政府的教育职能将有效提升政府在经济发展方面的功效，从而促进经济的发展。从政府提供社会福利职能的角度看，向社会成员提供良好的教育能够提升社会成员的知识文化水平，从而为社会的进步发展打下良好的基础。基于上述分析，我们认为教育职能在现代政府职能中具有战略性的功能。尤其是对于发展中国家而言，积极推动政府教育职能的改革和完善是政府职能建设的核心要务。[3]93

二、以政府教育职能转变推动我国高校改革

从历史发展的角度看，我国高等教育的改革与政府职能转变存在着密切的关联。由于我国高校在管理体制、人员编制、经费投入等众多的方面都是由政府教育部门负责，因此，政府职能的改革事实上构成了推动高等教育改革的重要动力。在我国高校改革过程中，政府职能的改革仍旧具有核心性作用。从这个意义上而言，充分利用好政府职能转变所蕴含的改革动力和机遇，是高校改革与发展的重要动力。具体而言，政府职能转变从如下几个方面推动着高校的改革与发展。

从外部环境看，政府职能转变塑造着高校发展所需要的外部政策空间。在我国现有的政府与高校关系格局中，政府诸多方面掌握着高校发展的空间和前景。这既包括高校人事任免、财政拨款、硬件建设等宏观方面，同时也包括诸如招生规模、专业设置和收费标准等微观方面。从这个意义上讲，高校治理过程中众多的权力事实上仍然由各级政府部门所掌握，大学治理的自主权还是受到了较多的限制。因此，推进高校自主权的改革其核心内容是政府职能的转变，从宏观上和微观上推进放权改革，使得高校真正掌握自主权。

从内部结构看，政府职能转变决定着高校内部治理结构的改革和调整，促使高校善治的实现。高校治理需要相应的治理结构作为支撑，而治理结构的特点将决定着高校治理的成效。建国后，随着计划经济体制的建立，我国建立了行政主导的权力集中的高校治理结构。这个治理结构在推动我国高等教育恢复和发展方面曾经起到积极的作用，但是随着高等教育的发展，上述治理结构的弊端也逐步显现出来。针对这种状况，我国对此进行了持续的改革尝试，但是就其现实效果而言，距离理想的改革目标仍然具有一定的差距。高校治理结构的行政化，集权化特征仍旧是我国高校发展的重要体制性障碍。事实上，上述发展的体制性障碍不仅仅来自于高校内部治理结构，同时还与政府与大学之间的关系，尤其是政府职能转变的滞后有关。只有通过推动政府职能层面的改革，厘清高校与政府之间的关系，才能够真正有效地推动高校内部治理结构的改革和调整。

从实践路径看，政府职能转变是实现政府与大学二者合理职能定位，真正实现大学自主办学的根本途径。在近年来对于现代大学发展与建设的讨论中，人们越来越清晰地认识到只有实现大学的自主办学，赋予大学充分的发展空间，激发大学自身所蕴含的巨大积极性，才能够建设成为世界一流大学。纵观世界著名大学的发展历程，自主办学都是其宝贵经验。由于我国长期计划经济传统的影响，政府部门习惯于对高校进行事无巨细的管理工作，这严重影响了高校发展的积极性和活力，也导致各大学办学过程千篇一律，缺乏特色。对于我国高校而言，要激发活力，形成特色，真正实现自主办学，离不开政府与高校关系的调整，而上述改革的核心内容就是政府职能的转变。

总之，笔者认为对于现阶段我国高校的发展而言，政府职能转变具有战略性的意义。大力推动政府职能的转变，将成为未来我国高校改革与发展的重要动力。

三、高校发展的现实挑战与发展抉择

（一）高校发展的现实挑战

在我国高等教育改革进程中，一方面我们要看到政府职能的转变既构成了推动高校发展的重要动力；同时也要清醒地看到政府职能的转变也对于高校的发展形成了一系列的现实挑战。可以预见，随着近年来我国政府职能改革的持续推进，政府与高校的关系也必将随之发生深刻而全面的变化，这将导致高校的生存环境和发展空间发生显著的变化。对于长期处于计划经济时代下的高校而言，需要高度重视由此带来的挑战。笔者认为，这种挑战体现在高校治理体系、外部发展环境和办学特色与目标三个方面。

1. 随着政府简政放权改革的深入，政府与高校的关系将随之调整，如何构建符合自身特点的大学治理体系是各个高校面临的现实挑战。改革开放以来，在我国计划经济体制向市场经济体制转型过程中，政府通过分权让利的改革，使得市场在资源配置中发挥基础性作用。[5] 经过三十多年的改革，我国已经建成比较成熟的市场经济体制。近年来，为了进一步推动我国市场化的进程，新一届政府进一步推动着简政放权的行政体制改革。在我国高等教育体制方面，政府的简政放权改革具有比较大的空间。如前所述，现阶段我国政府与高校的关系事实上决定着我国大学治理体系的构建。因此，政府所进行的简政放权改革，将会使我国高校的治理体系面临一系列深刻的挑战。具体来说，挑战来自于两个方面：

一方面，高校治理体系实现由以行政权力为核心向以学术权力为核心的转变过程。从历史的角度看，以行政权力为核心的高校治理体系根源于计划经济时代所形成的政府与高校关系。换言之，政府与高校的关系内在地规定了高校治理体系中以行政权力为核心的局面。随着政府职能的转变，尤其是政府与高校关系的调整，高校治理体系中行政权力为中心，学术权力弱化的局面也将进行调整。由于我国长期以来高校治理体系所形成的历史性惯性，这种高校治理体系的调整将不会是轻而易举的，相反要经过思想观念和制度结构层面的深刻调整。从这个意义上讲，高校治理体系由行政权力为核心向学术权力为核心的转变也将面临重重挑战。

另一方面，高校治理体系行政命令式的运行方式也面临着越来越多的挑战。高校治理体系的运行方式反映了治理体系自身的特点。由于我国高校治理体系以行政权力为核心，因此在治理体系的运行方式上则体现了典型的行政式治理的特点，即治理的目标由高校行政部门确立，治理手段依靠自上而下的行政命令，治理的过程具有较强的封闭性。上述治理体系运行方式上的特点具有传统政府治理的特征，但是从本质上看，它与大学治理的内在要求并不相符。[6] 大学是一个社会先进理念和科技的生产场域，大学师生是大学的主体。因此，高校治理体系从根本上是要服务于广大师生，始终以广大教师和学生为中心。体现在治理方式上，就是要高度重视广大师生对于高校治理的参与，激发起他们参与高校治理的积极性。我国高校治理体系在实践中，偏重于强调服从，在一定程度上忽视了师生参与高校治理的价值所在。在我国政府与高校关系的调整过程中，现有高校治理体系的运行方式也要随之进行改革和调整，克服现有行政式治理的风格，更加有效地调动师生参与的积极性。高校治理体系要实现上述的转变也并非易事，其间也将面临着挑战。

2. 政府职能转变将减少政府对于高校的计划式管理，高校也将越来越深入地参与到教育市场的竞争之中，如何在竞争中获得发展是高校生存与发展面临的挑战。改革开放前，我国将高校作为国家计划管理的重要对象，纳入国民经济的年度计划之中。改革开放以来，尽管政府逐步放松了对高校的计划控制，使得高校获得了一定的自主权，但是在高校发展的一些关键方面，国家的计划式管理仍旧得到沿袭。比如在高校招生规模、专业审批和设置、人员编制和职称晋级等方面，政府仍旧掌握着最终的决定性权力。高校的发展则在相当程度上依赖于政府对高校的这种计划式管理。从我国未来改革的前景看，进一步推动市场化的改革，使得市场在资源配置中的作用发挥得更加充分，仍旧是今后改革的方向。基于上述改革方向，推动我国教育市场的完善，让高校参与到教育市场的竞争之中，对于实现教育领域资源的优化配置具有重要意义。[7] 事实上，近年来我国高等教育领域的竞争性市场已经逐步形成，各个高校之间在吸收优质生源、招纳高端人才、争取社会资助等方面，已经进行着多方面的竞争。对于我国高等教育事业的发展而言，这种高等教育领域市场竞争局面的形成具有积极的意义，它对于各个高校形成了明显的外在竞争压力，进而推动着高校实现自身的改革与发展，为社会提供更加优良的高等教育服务。这些年我国高等教育领域的发展和繁荣，无疑与高校之间的竞争存在密切关系。随着政府不断进行职能的转变，其对于高校的计划式管理也将逐渐弱化。各个高校都将面临着教育市场中越来越激烈的竞争，而只有在这样的历史趋势中不断改革，提升自身在竞争中的优势，才能够在教育市场竞争中获得生存和发展。对于长期处在政府保护之下的高校而言，迎接市场竞争，转变竞争的压力为自身发展与改革的动力，都将是一个重大的挑战。

3. 政府职能转变将赋予高校自主办学方面越来越大的空间，如何形成独具特色的办学特色和目标定位是高校未来发展与繁荣面临的挑战。赋予高校以更多的办学自主权是高等教育发展的重要规律。而高校办学自主权的获得离不开政府自身职能的转变，尤其是政府应该将高校治理的相关权力下放给高校。过去相当长的时期，由于高校治理相关权力集中在政府管理部门，而这些部门又对于高校实行标准化和统一化的行政式管理，这导致了不同高校之间在办学特色和目标定位方面具有相似性，使得高校失去了自身的特点。随着我国经济社会的不断发展，人民群众对于高等教育的需求已日益多样化；而高度相似的办学特色和目标定位已难以适应当今人民群众对于高等教育的需求。因此在这种情况下，各个高校只有探索符合自身特色的办学范式，塑造自身独特的目标定位，才能够在竞争化的教育市场中展现自身的优势，获得更好的发展。

（二）高校的发展抉择

政府职能转变将导致政府与高校关系的重新调整，并对高校的发展形成一系列的挑战。从某种意义上讲，挑战导致危机，而危机又蕴含着机遇。对于我国高校而言，面对上述挑战，只有积极应对，不断探索化解这些挑战的实践举措，才能够保障我国高校的健康可持续发展。高校需要在如下方面加以积极的探索实践。

1. 大力推动高校治理体系的改革，建立以学术权力为核心，以参与式治理为特点的高校治理体系。高校治理体系是高校发展的制度基础，决定着高校自身的运作特点和发展前景。由于我国计划经济的历史影响，高校普遍形成了行政权力为核心，行政命令为方式的治理体系。从一定意义上讲，现有高校治理体系的上述特点已经影响乃至制约了我国高校的未来发展，因此推动高校治理体系的改革具有现实紧迫性。[9]从治理体系的权力结构来看，需要提升学术权力在高校治理体系中的地位和作用，让广大师生成为高校治理过程的主体；从治理体系的权力运行来看，需要健全和完善高校治理过程中的意愿表达渠道和民主参与平台，使得民主参与成为治理体系权力运行的主要特征。

2. 以经济社会的发展为导向，积极参与高等教育的市场竞争，以此推动高校的改革与发展。高等教育市场的形成是我国经济社会发展不断深化的产物，而高等教育市场竞争所带来的压力成为推动我国高校改革的重要动力。面对高等教育领域的市场竞争，各个高校应该紧密联系实际，从经济社会发展的需要出发，对于专业设置、人才培养、师资培训、招生规模等方面进行改革，使之更好地服务于我国经济的发展与社会的进步。为此高校应该更加广泛地参与高等教育市场的竞争，在市场竞争中发展自己；只有这样，高校才能够找准自身的定位，克服现存的不足，在激烈的教育市场竞争中不断成长。

参考文献：

[1]五十年代的院系调整与社会变迁——院系调整研究之一[J].

开放时代，2004，（5）：15-30.

[2]张小劲，景跃进.比较政治学导论[M].北京：中国人民大学出版

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[3]菲利普斯·夏夫利.权力与选择：政治科学导论[M].北京：世界

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[4]刘家明.我国高校管理体制改革：非行政化的方向[J].学术论

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[5]林岗.中国的经济改革道路：实质、意义和前景[J].中国人民大

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[6]吴伟.我国高校行政权力泛化问题探析[J].苏州大学学报（哲学