“211工程”和“985工程”存废争论究竟争什么①——对高校重点建设以及高校身份符号的透析

刘佳，方兴

（华东师范大学，上海200062）



“211工程”和“985工程”存废争论究竟争什么①
——对高校重点建设以及高校身份符号的透析

刘佳，方兴

（华东师范大学，上海200062）

摘要：有关“211工程”和“985工程”存废的争论涉及工程本身的问题和“211高校”、“985高校”身份符号的问题。通过对高校重点建设和高校身份符号进行透析，发现所谓“211”和“985”存废之争实质是混淆了具体争论对象的大混战，指向的均是“211工程”和“985工程”，然而所论述的具体内容却各不相同。争论之所以产生是源于“211工程”和“985工程”暴露出的具体问题日益凸显。基于这些问题，在建设“双一流”的背景下，未来“211工程”和“985工程”的调整之路在于强化一流学科建设，淡化建设中行政主导的力量，在重点建设资金管理与使用上加强法制建设，重视建设过程中的绩效。

关键词：211工程；985工程；重点建设；身份符号

一、问题的提出

2014年底，“国家已低调废除‘211工程’和‘985工程’，中国大学格局将面临重新洗牌”的传闻在网上持续发酵，从而引发了社会各界的热议。虽然事后，教育部在其官方微博上作出回应，表示建设一流大学和一流学科是加快我国高等教育发展的战略决策，不存在废除的情况，终止了关于“211工程”和“985工程”废除的传闻，但是有关“211工程”和“985工程”是否应该废除的争论依旧不断。

“211工程”和“985工程”均为国家高等教育重点建设工程。当前我国进入“211工程”的高校有112所，进入“985工程”的高校有39所。教育部长袁贵仁2011年接受人大委员询问时表示，该两大工程的规模已经稳定，不再新增学校进入该两大工程，因而进入该两大工程的高校被固定性地贴上了“211高校”和“985高校”的身份标签。2015年10月国务院在印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《总体方案》）中也表示当前诸如“211工程”和“985工程”等重点建设工程存在身份固化、竞争缺失等问题。［1］因而有关“211工程”和“985工程”的讨论就必然主要涉及两大方面的问题：一是工程本身的问题，二是“211高校”和“985高校”身份符号的问题。

而今关于“211工程”和“985工程”废除的争论正是基于上述两大问题，既包含了对工程本身的讨论，又包含了有关“211高校”和“985高校”身份符号的争议。所以从工程建设本身和高校身份符号出发，拨开纷争，缕清争论中涉及的不同问题，分别予以剖析，更能从本质上认清当前我国关于“211工程”和“985工程”的存废之争，并在此基础上聚焦未来需要进一步深入关注的问题。“211工程”和“985工程”存废之争究竟争什么？本文将从工程本身以及高校身份符号两个方面分别予以论述。

二、工程之争：高校重点建设的是与非

（一）世界一流大学的排名情况及其形成路径

“211工程”和“985工程”作为国家高等教育重点建设工程，虽然各自的建设内涵存在差异，但是均与我国创建世界一流大学的高等教育强国梦息息相关。世界一流大学的形成路径有哪些？通过工程重点建设能创建世界一流大学吗？这是我们讨论“211工程”和“985工程”存废争论时必须首先回答的基本问题。

对于什么是世界一流大学，当前学术界并没有统一的概念和一致性的解释。因而，抛开传统的概念界定，本研究将世界一流大学操作性定义为世界大学排名前100名的大学，通过分析这100所大学的历史与成长历程来概括世界一流大学的形成路径。

当前全球范围有三大权威世界大学排行榜，分别是上海交通大学（SHJT）组织发布的世界大学学术排名（ARWU）、英国《泰晤士高等教育增刊》（Times Higher Edueation Supplement，简称THES）组织发布的世界大学以及QS世界大学排名。［2］2014年10月《美国新闻与世界报道》也首次发布了US News世界大学排行榜。考虑到QS与泰晤士高等教育之间的历史渊源，上海交通大学的世界大学排名主要是大学学术排名，排名指标上偏向于学术研究，以及US News世界大学排名尚属新鲜事物，因而本研究选用发布历史相对较长、排名指标更为综合的《泰晤士高等教育增刊》的大学排名，通过分析其2014-2015年世界排名前100名大学的发展历史与特征，来概括世界一流大学形成的具体路径。

表1统计了世界排名前100名大学在各个国家及地区的分布情况。从表1中可以看出，美国作为当前世界高等教育的中心，拥有最多全世界排名前100名的大学，占到了全部的45%，其次是英国占11%。世界排名前100名的大学，除了4所在中国内地和中国香港外，其余96所均在OECD国家，总体现状是国家经济越发达拥有的世界一流大学数量越多。由此可见经济发展水平与国家拥有世界一流大学数量之间存在极强的正相关性。

那么这些大学是如何成为世界一流大学的呢？

回顾世界大学发展史，世界大学的发展可以划分为古典大学、近代大学、现代大学三个主要历史时期。其中现代大学时期又可以二战结束后以美国为代表的世界主要发达国家广泛参与到本国高等教育建设和20世纪60年代人力资本理论的提出为重要历史事件，再细分出三个具体的历史阶段。以此为基础，结合世界现代化进程中四次产业革命浪潮的时间划分（分别是1763年至1870年第一次产业革命的机械化、1871年至1945年第二次产业革命的电气化、1946年至1970年第三次产业革命的自动化、1971年至今第四次产业革命的信息化）［3］，我们可以抽出三个能够共同划分历史阶段的关键时间节点：1870年、1946年、1971年。依据这三个时间节点，我们可以将1870年以前成立的大学（即古典大学时期和近代大学时期创立的大学）操作化定义为传统大学，将1871年至1945年之间成立的大学定义为1.0版现代大学，将1946年至1970年之间成立的大学定义为2.0版现代大学，将1971年之后成立的大学定义为3.0版现代大学（新建大学）。不同历史时期成立的大学创建于不同的历史背景下，传统与发展起点各自不同。

表1：各国及地区世界排名前100名大学数量及百分比

依据上述的大学划分，统计世界排名前100所大学的创立时间（见表2），我们可以看出，59%的大学创立于1870年以前，属于操作定义下的传统大学，31%的大学创立于1871年至1945年之间，属于定义下的1.0版现代大学，6%的大学创立于1946年至1970年之间，属于定义下的2.0版现代大学，4%的大学创立于1971年以后，属于短时间内新建成的世界一流大学。概括来看，大部分世界一流大学为传统大学，其次是现代大学思想引领下创办的早期现代大学，新建大学最少，但是也有4所。

表2：世界一流大学创立的不同历史时间段（数量及百分比）

进一步分析这些不同历史时期创立的大学的成长历程，我们就可以概括出它们成长为世界一流大学的具体路径，主要有如下三条：一是原本就是传统大学或早期的现代大学，具有历史积淀与优势，通过适应高等教育发展趋势自我不断革新发展成为世界一流大学，如传统的哈佛大学、哥廷根大学等。二是建设起点是传统大学或现代大学，通过国家重点建设或者基金会资助发展成世界一流大学，如1946年成立的澳大利亚国立大学就是通过澳大利亚联邦政府重点建设，而后发展成为一所世界一流大学。三是政府从零开始高标准建设，创建目标就是世界一流大学。如1991年创立的香港科技大学和1986年创立的韩国浦项科技大学，两所大学均是从零起点建设而成，建设之初政府就将其建设标准定位为世界一流大学，属于从无到有建设而成的世界一流大学。世界一流大学的成长路径有上述三条，但是具体到每一所大学，其成长为世界一流大学可能只依赖于其中一条路径，也可能依赖多条路径。

根据上述概括出的三条路径，我国实施的“211工程”和“985工程”显然属于创建世界一流大学的第二条路径，即国家重点建设。国家重点建设创建世界一流大学可行也可能。对于高等教育后发国家来说，通过对本国高校进行重点建设是集中力量办高等教育、优化资源配置、以重点建设带动高等教育整体发展的重要战略，具有极强的现实意义。就我国而言，对高校进行重点建设能够提升我国高等教育的综合实力和国际竞争力，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力支撑。多年来事实也证明：对我国高校实施重点建设战略是明智、必要且极具成效的重要举措。通过实施“211工程”、“985工程”，目前我国已有部分高校具备了向世界一流大学冲刺的人才、学科优势以及物质基础，北京大学和清华大学已经进入了世界大学前100名行列。当前对于我国是否需要对高校进行重点建设，各界并不存在较大争议，普遍的认识与观点是我国需要对高校进行重点建设。［4］国务院印发的《总体方案》也肯定了重点建设的价值与意义。因而“211工程”和“985工程”存废之争并不是关于我国是否应该对高校实行重点建设之争。

（二）关于高校重点建设的方式

既然“211工程”和“985工程”存废之争并非关于我国是否应该对高校实行重点建设之争，那么是否是关于高校重点建设方式之争呢？也就是说对于当前的高校重点建设方式是否各方分持己见、观点不统一呢？

众所周知，“211工程”和“985工程”是我国政府行政主导下的高校重点建设工程。行政主导的重点建设是指政府通过行政干预的方式确定重点建设的目标、重点建设的对象、重点建设的资金安排等内容。当前我国的“211工程”和“985工程”均是由政府确定工程建设的目的、进入工程的学校名单，以及各个高校可以获得的资助额度等内容。以“985工程”为例，哪些高校能进入该工程，哪些高校不能进入该工程，进入该工程的高校各能获得多少额度的建设资金，均是由政府主导确定，因而获取政府的认可与支持，努力进入重点工程建设项目，就必然成为我国许多高校的重要发展战略，从而造成高校发展思路的扭曲也就难以避免了。

对于进入工程的高校，为了实现有效管理，政府也出台了诸如《“985工程”建设管理办法》等管理文件，但政府主导的考核与评价始终未能建立起动态的资助额度调整机制以及高校淘汰机制。由此带来的资源冗余问题、高校发展积极性与动力不足等问题，严重影响和制约着工程更有效率地开展。大学作为一个学术组织，有着自身的发展逻辑与成长规律，其发展如同中医治病讲究综合调理，需要由内而外，兼顾多方，因而大学在发展的过程中需要拥有足够的内生空间与自主权，遵循自身发展的规律。而行政主导的工程建设属于西医式的治病，哪里不足、存有短板就重点关注和支持哪里，通过专项拨款的方式重点投入建设，政府再通过“有形的手”严格控制资金的使用范围。由此使得大学在发展和重点建设资金使用上缺少足够的自主权，难以实现发展的统筹兼顾，这不仅严重影响到了重点建设资金最大使用效能的发挥，也影响了工程建设的实际效果。

建设世界一流大学需要对高校进行重点建设，但并非由行政主导进行资源配置。行政主导的重点建设缺少对大学组织特殊性的足够尊重，也不符合当前市场化的绩效原则，因而不利于重点建设效果的更有效发挥。最新出台的《总体方案》中也充分认识到了这一点，并提出了改进措施。可以说行政主导的重点建设方式是引发当前我国讨论是否应该废除“211工程”和“985工程”的重要因素。由此可见，“211工程”和“985工程”存废之争也并非大家对于当前的高校重点建设方式各持己见、意见不统一。大家对于目前行政主导的高校重点建设方式普遍持批判态度，认为应该对其进行调整和改进。虽然如此，但是当前我国行政主导的重点建设方式却是引发关于“211工程”和“985工程”是否应该废除讨论的重要诱因。

三、身份符号之争：高校分层、分等的对与错

（一）关于高校是否需要身份符号

身份符号是符号社会学的一个重要概念，作为运载意义的工具，身份符号能够通过意义与价值的赋予实现社会意义上的分层、分等，反映社会成员在社会关系中的地位，成为社会成员表现其独特社会地位与身份、进行认同和区隔的重要手段。［5］身份符号是建立社会关系、反映个体在社会关系中地位的一种重要方式，对维持社会关系再生产具有独特的作用，因而在社会生活中身份符号极具意义。

随着高等教育从精英化向大众化和普及化发展，高校从社会的边缘走向社会的中心，其参与社会的程度越来越高，对社会的影响也越来越大。高校的类型与种类不断丰富和发展。在这样的现实背景下，政府、社会公众等相关利益群体了解高校的渴求愈发强烈。如何判别不同高校的办学水平与发展现状，如何降低信息成本、减少选择与决策偏差，迫切需要通过身份符号化对高校进行分层、分等。

通过身份符号的赋予，能够较好地反映各类高校在整个高等教育关系网中的地位与发展水平。一方面便于政府管理高校，以及社会公众辨识和选择高校；另一方面对于高校而言，身份符号既是评价也是激励，通过身份符号高校能够了解自身在整个高等教育系统中的办学水平与位次，并激励其为获取更具社会意义的身份符号而不断努力。对于高校是否需要身份符号，不管是基于社会学、经济学还是管理学的视角，回答均是肯定的。而且高校获取相应的身份符号本身就是一个自发的过程，即使没有政府行政主导的分层、分等，社会参与的大学排名等方式也会将高校划分出个“三六九等”，给予各高校相应的身份符号与社会认可度。对高校进行分层、分等，让高校获得相应的身份符号不仅是必须的，而且也是必然的。因而“211工程”和“985工程”存废之争并不是关于高校是否需要身份符号之争。

（二）关于高校分层、分等的实现途径

既然“211工程”和“985工程”存废之争并非关于高校是否需要身份符号之争，那么是否是关于高校分层、分等实现途径之争呢？换言之，对于当前高校分层、分等的实现途径，大家是否观点不一呢？

“211工程”和“985工程”作为国家高校重点建设工程，通过政府确定的方式将部分高校纳入其中，自然而然就为这些高校贴上了“211高校”和“985高校”的符号标签。高校一旦拥有了“211高校”和“985高校”的身份就自然区别于其他高校，获得各方面的关注与支持，形成高校之间的分层、分等。当前社会上一般习惯将高校划分为“985高校”、“211高校”、“非211高校”。“211高校”和“985高校”在招生政策、教师招聘、毕业生就业等各方面都享受由身份带来的特殊优先权与优势，使其发展领先于“非211高校”。马太效应式的优势累加更是将这种领先不断扩大，从而进一步巩固和强化了“211高校”、“985高校”与“非211高校”之间的分层、分等。［6］

一般而言，高校发展水平的差异是造成高校层次与等级分化的主要原因。高校的发展水平是因，获得相应的层次与等级地位是果。但是，我国高校的分层、分等却是由政府行政主导而实现的。高校能够进入何种层次等级、可以获取何种身份符号均主要由政府确定，之后政府再依据高校的层次等级与身份符号给予相匹配的资源投入和政策支持。在如此现状下，很多时候高校能不能获得某种身份符号反而成了因，而获得更好的发展变成了果。因果逻辑上的偏差，造成我国许多高校把跻身诸如“985工程”、“211工程”等重点工程作为自身办学的奋斗目标。由此带来的必然问题是，许多高校习惯于依据行政指示办学，片面追求“高大全”，缺少对自身发展特色的追求。

各高校热衷于从政府处争取到相关有利于自身发展的身份符号，造成了高校与政府之间犹如“员工”对“老板”的依赖与顺从关系，不利于高校自主权的彰显。而行政主导分层、分等下存在的身份符号固化等问题［7］，更是打击和影响了其他所谓非重点大学办学的积极性与主动性，由于缺少竞争和忧患氛围，也不利于重点大学主动进取、自我革新。由此带来的负面影响不利于我国高等教育质量的整体提升。

世界高等教育的成功经验表明，只有各类高校在相对公平的环境下竞争发展，国家的高等教育质量才能显著提升，才能建成世界一流大学。［8］当前政府行政主导的高校分层、分等以及固化地赋予身份符号的方式不合理，不符合高等教育发展规律与发展趋势。这是目前各方的普遍观点。新出台的《总体方案》也指出当前“211工程”和“985工程”存在身份固化、竞争缺失等问题。大家对目前行政主导的高校分层、分等普遍持批判的态度，认为其并不合理，弊端丛生。行政主导的高校分层、分等同样也是当前诱发关于“211工程”和“985工程”是否应该废除讨论的重要原因。

四、何去何从：“双一流”背景下“211工程”和“985工程”的未来之路

以上我们从高校重点建设和高校身份符号两个角度透析了“211工程”和“985工程”涉及的具体问题以及存在的问题。当前我国之所以存在关于“211工程”和“985工程”存废的争论，除了纳入工程建设的高校与非纳入工程建设的高校之间因为利益冲突而引发的话语冲突外，更多是因为争论者将高校重点建设问题和身份符号问题以及两者各自包含的不同具体问题混在一起进行争论，而并非在某一具体问题上存在巨大分歧。所以，从“211工程”和“985工程”本身涉及的具体问题出发，层层剖析，会发现所谓“211工程”和“985工程”存废之争实际上是一个伪问题，其实质是混淆了具体争论对象的大混战，指向的均是“211工程”和“985工程”问题，然而论述的具体问题却各不相同。争论之所以产生是源于“211工程”和“985工程”暴露出的具体问题日益凸显。

这些问题是我国推进一流大学建设需要不断聚焦和进一步深入研究的问题。因而，我们与其无建设性地争论“211工程”和“985工程”是否应该存废，还不如直面这些问题。在当前我国创建世界一流大学和一流学科的“双一流”背景下，结合本文的研究结论以及《总体方案》，笔者认为未来“211工程”和“985工程”的调整关键在于如何提高重点建设的成效，如何淡化建设中行政主导的力量并加强重点建设资金管理与使用上的法制建设，以及如何增强建设过程中的绩效。

首先，在重点建设过程中强化一流学科建设，以学科建设推进一流大学建设。世界一流大学首先体现在拥有若干世界一流学科。一流大学是以若干个一流学科为支撑的，一流学科是一流大学的关键内核，因而对我国而言，重点建设的着力点在于集中建设一批世界一流的学科、院系、研究所［9］，在此基础之上建成世界一流大学。在当前我国强调统筹推进世界一流大学和一流学科建设的背景下，“211工程”和“985工程”的变革应以建设优势学科作为突破口，将以往重视总体建设调整为集中力量专注学科建设。

其次，淡化建设中行政主导的力量，在重点建设资金管理与使用上加强法制建设。在重点建设的过程中，政府必须改变全能政府的角色，从直接包揽所有工作转变为通过制定政策间接调控为主，由“运动员”转变为“裁判员”。［10］对重点建设对象的遴选、资源分配以及评价，政府均需兼顾其他利益相关者的诉求，通过信息公开制度、听证制度、民意调查等途径建立起价值协商机制，提高决策的民主性与科学性。要落实《总体方案》的相关规定，积极采用第三方评价，并在此基础上构建起监督问责机制，增强遴选过程的客观性、公正性与竞争性，形成以市场竞争为主导的配置方式。在重点建设资金的管理与使用上需要加强法制建设，学习美、英、德等国家，通过法令或合同的形式明文规定拨款用途及拨款条件，既保证政府的有效干预，又限制政府的过分干预，为高校在一定范围内合理使用资金留有弹性的空间，从而提高资金的使用效用。

最后，建立起绩效拨款和动态调整机制。当前“211工程”和“985工程”建设没有建立起绩效拨款和竞争性动态调整机制。这种建设方式与我国的干部人事政策中的终身制十分相似，不利于充分调动高校办学的积极性，实现工程建设效益的最大化。“211高校”和“985高校”的身份固化，阻碍了高校层次等级之间的正常流动，使得整个高等教育生态犹如一滩“死水”缺少流动的活力。因而，在“211工程”和“985工程”建设中，需要在确定重点建设的高校总体数量的基础上，依据《总体方案》，建立起绩效拨款和动态调整机制。基于当前最新的第四代评价理论，我们可以在政府评估的基础上兼顾社会评价、高校互评等多方面意见，扩大绩效评估的价值基础，综合多方观点后再确定给予高校拨款的具体额度，从而提高绩效拨款结果的“信度”与“效度”。在绩效拨款的基础上，还有必要借鉴CSSCI数据库来源期刊的动态调整机制，以5年为一个周期，制定一个详细、兼顾定量和定性的考核标准体系，依据考核结果建立起“211高校”和“985高校”的动态调整机制，从而在高校之间营造公平竞争、质量取胜的良好环境，促进我国高等教育质量的提升，加快我国“双一流”建设的步伐。

参考文献：

［1］教育部.国务院关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知［EB/OL］. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/ 201511/t20151105_217823.html，2015-20-24.

［2］MATE.World Ranking［EB/OL］.http：//www. metauniversityranking.com/worldranking，2015-9-14.

［3］何传启.科技革命与世界现代化——第六次科技革命的方向和挑战［J］.科技导报，2012，（27）：15.

［4］郭立新.以重点建设带动高等教育的整体发展［J］.学位与研究生教育，2003，（11）：2-4.

［5］徐玲.符号价值的产生与品牌传播［D］.上海：上海师范大学，2006：9-10.

［6］刘强.关于“211工程”“985工程”存废之争的思考［J］.高校教育管理，2015，（5）：92.

［7］李斌琴.寻求合法性：我国大学趋同化机制解析——从重点大学政策说起［J］.高教探索，2012，（1）：14-17.

［8］王文礼.建设世界一流大学背景下我国高等教育质量提升的几点思考［J］.现代教育管理，2012，（3）：32.

［9］［美］菲利普.G.阿特巴赫，覃文珍.世界一流大学的成本与收益［J］.北京大学教育评论，2004，（1）：28-31.

［10］李福华.从单位制到项目制：我国高等教育重点建设的战略转型［J］.高等教育研究，2014，（2）：39.

（责任编辑：徐治中；责任校对：杨玉）

What Are the Dispute of the Existence and Abolition of“211”and“985”

LIU Jia，FANG Xing
（East China Normal University，Shanghai 200062）

Abstract:The debates about the“211”and“985”include the problems of the project itself and the universities status symbols of“211 universities”and“the 985 universities”. Through analyzing the key construction and university identity symbols，found that the so-called“211”and“985”to save or waste problems in the essence are a big melee confusing the specific arguments object. Though they point to the“211 Project”and“985 Project”，the specific content of the discussion is not the same. The reason why the controversy stems is that the issues of“211 Project”and“985 Project”are becoming increasingly prominent. Based on these problems，in the background of“double class”construction，the adjustment road of“211 Project”and“985 Project”is to strengthen the construction of the first class，and weaken the power of the administrative leadership in the construction of key construction funds management and use to strengthen the legal system，pay attention to the process of building performance in future.

Key words:211 Project；985 Project；key construction；identity symbol

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）06-0020-06

基金项目：①教育部人文社科规划基金项目“我国高等教育需求中的信息不对称现象研究”（15YJA880050）。

作者简介：刘佳（1988-），男，湖北监利人，华东师范大学博士生，主要从事高等教育管理研究；方兴（1991-），女，安徽太湖人，华东师范大学硕士生，主要从事高等教育管理研究。