国家治理现代化与社会主义协商民主实践形式的完善

刘慧娟

摘要：协商民主作为我国社会主义民主政治的重要组成部分，是推进国家治理现代化的重要动力和有效保障。改革开放以来，我国在国家治理、政府治理和社会治理等层面形成的政党协商、立法协商、政协协商、基层协商和社会领域协商等多样化的实践形式，极大地促进了我国国家治理体系和治理能力现代化发展水平。与此同时，在具体实践中也还存在一些问题和不足。我们应当直面现实，立足国家治理现代化实践，采取有效举措进一步健全完善和推进我国社会主义协商民主健康发展。

关键词：国家治理现代化；协商民主；实践形式；健全完善

中图分类号：D60文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）06-00012-04

国家治理现代化是一个国家制度建设水平和制度执行能力的集中体现。推进国家治理体系和治理能力现代化，提高我国治理水平，要求我们必须在时代变化中及时更新治理理念， 在不断深入治理体制机制的改革创新中完善治理体系，提高治理能力，实现党、国家和社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化，动员和组织广大人民群众依法参与对国家、社会、经济、文化、生态等各项事务的治理。协商民主作为我国社会主义民主制度的重要组成部分，是推进我国国家治理现代化的重要动力和路径。从“实践形式”的视角将国家治理现代化与协商民主制度建设有机结合起来，探研协商民主与国家治理现代化间互动的内在关系，对于当代中国的国家治理与协商民主发展都具有十分重要的意义。

一、 国家治理现代化与协商民主的关系

国家治理现代化作为当代中国民主政治发展的重要目标，它主要由国家治理体系现代化和国家治理能力现代化两个部分构成。国家治理体系现代化主要是指一个国家的制度体系的现代化，具体表现为公共权力运行的制度化、规范化、民主化、法治化和高效化。国家治理能力现代化主要是指制度执行能力现代化，反映的是国家治理行为的水平和质量，是对国家治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量。[1]推进国家治理体系现代化和增强国家治理能力，是同一个政治过程中两个相辅相成的方面。[2]协商民主作为当代中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，在推进国家治理现代化中具有十分重要的作用。

首先，协商民主是推进国家治理能力现代化的重要动力。民主化作为国家治理现代化的重要目标，它内在地要求所有公共治理和制度安排都必须体现人民的意志和人民的主体地位，所有公共政策要从根本上保障人民当家作主的权利的实现。协商民主作为一种新的民主范式，是当代中国现代民主政治建设的重要内容，也是推进国家治理现代化的有效形式和重要动力。早在2006年2月，中共中央就明确将选举民主和协商民主看作是“我国社会主义民主的两种重要形式”。[3]选举民主是依照法律规定，进行竞争性的选举活动，其坚持的基本原则是少数服从多数，侧重于投票表决结果。协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。协商民主的本质是着眼于协商，侧重于理性的讨论过程，是广泛性与代表性的结合，是多样性与一致性的统一。[4]协商民主为国家权力中枢机构与社会公众之间顺畅交流架起了一座桥梁，使国家权力结构组成更加合理，国家政治体系的开放性进一步增强，能够广泛听取社会各个阶层各个领域的不同意见，既体现多数原则，也尊重少数意见，代表和维护了全体人民的根本利益，使最终的决策达到共赢的结果。因此，发展社会主义协商民主，实现人民当家作主，是健全人民民主的重要途径，也是国家治理能力现代化的根本指向和追求。

其次，协商民主是推进国家治理能力现代化的重要路径。协商民主理论本质上是一种公民参与理论，其核心思想是强调公民要积极参与到国家法律与政策的制定和实施过程中，使公民个人、团体乃至整个公民社会在国家决策过程中起重要作用。协商民主作为选举民主的补充，其重要作用是弥补选举民主所导致的公民在选举投票后出现的政治参与不足的缺陷，使公民的政治参与成为民主政治生活中的常态，使国家和公民社会之间建立起良好的互动关系。[5]协商民主强调的政治参与是一种温和理性的有序参与，协商民主治理机制的核心内容是自由而平等的公民及其代表互相陈述自己的意见和理由。这些意见和理由必须是参与协商的各方可以理解并接受，不能使用暴力恐吓等手段强迫他人接受自己的观点意见，以此来决定决策的正当性。在强调多元性、尊重差异性和多样性的时代，协商民主强调利益各方通过协商、交流和对话，在力求照顾到不同利益群体的合法利益与要求的基础上，使社会各利益群体之间建立相互信任基础和合作关系，使社会各方面利益群体之间互相包容、求同存异、达成共识、互惠互利、实现多赢。因此，发展协商民主，促进公民有序政治参与，让社会各个阶级阶层通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，有效地参与对经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题的决策与管理，开展广泛的民主协商，集中反映民意，实现人民对国家各项事务进行管理的目的，是不断推进国家治理现代化的重要路径。

第三，发展社会主义协商民主是实现国家治理能力现代化的有效保障。化解矛盾、形成共识、促进和谐，推进国家治理现代化，是协商民主的重要功能和目标追求。近年来，伴随着我国改革开放的深入发展，社会各方面日益严重的矛盾冲突的聚集已引起人们的高度警觉。如自然资源的过度消耗和严重的环境污染所导致的生态环境急剧恶化问题，城乡之间、区域之间、人与人之间的贫富差距在不断拉大问题，社会各阶级各阶层之间因利益冲突、价值观冲突所引发的农民工问题、社会治安问题、公民权益保障问题、食品安全、就业、医疗、住房、教育问题等等，都在不同地区、不同领域引发各种社会矛盾和冲突，从而导致社会群体事件不断发生。协商民主是一种兼具效率与公平、民主与集中的理性民主，具有覆盖面广、凝聚力强、在求同存异和互相包容中追求互惠互利共赢的特点。它有助于各党派、各团体、社会各界人士及其广大人民群众在民主协商中达成共识，在化解各类社会矛盾和实现社会和谐中实现国家治理效率的最大化。协商民主制度化发展为解决当前中国社会所面临的最棘手的各类社会问题提供了一种新的思路和方向，是化解社会矛盾，实现国家治理能力现代化的有力保障。

二、当前我国协商民主的实践形式及其需要解决的主要问题

我国的协商民主发轫于抗日战争时期，“三三制”抗日民主政权曾是协商民主的典范。改革开放以来，随着协商民主在社会主义民主政治建设中不断丰富、发展和完善， 在国家治理、政府治理和社会治理等层面已经形成的政党协商、立法协商、政协协商、基层协商和社会领域协商等多样化的协商民主实践形式，极大地促进了我国国家治理现代化的发展。

首先，政党协商是我国协商民主最基本的实践形式。在中国共产党领导下的多党合作制度中，共产党是执政党，各民主党派是参政党，共产党与各民主党派之间是协商合作关系。政党协商就是以人民政协、政府部门、人民代表大会等机构作为协商的渠道和平台，就经济社会发展中的重大问题进行协商，让各民主党派参与到国家各项事务的管理中来，充分行使其参政议政的民主权利。在广泛征求各民主党派意见的基础上，集思广益、求同存异，以各党派之间的精诚合作代替冲突和竞争，建立和谐的政党关系，是我国多党合作制度的精髓。目前，我国政党协商民主已拥有较完善的体制和机制，但在具体的政党协商实践中，中国共产党与民主党派之间实际地位的不平等以及二者在国家政治生活中的地位、组织规模、社会影响等各方面都存在着的事实上的不平等，再加上民主党派参政议政机制尚不完善，参政议政途径较少等缺陷，使得我国多党合作制度的政党协商功能的优势还难以得到充分有效的发挥。

其次，立法协商是我国近年来才逐渐发展起来的新型协商民主实践形式。人大立法协商主要有两种形式，一种是在重要决策之前执政党与政协、人大的协商，一种是立法机构自身的立法听证等协商实践。人民代表大会作为立法机关，在立法过程中最常用的协商民主实践形式就是立法论证和立法听证。立法论证是我国立法程序民主化的重要体现，主要是按照规定的程序对立法中涉及的重大问题、专业性问题进行论述并证明的活动。立法听证是国家和市民社会之间良性互动的重要形式，在立法听证过程中，不同的利益群体都可以通过这种途径从各自角度出发，表达自己的立场观点，发表意见，引起各方面的正面交锋，在对话、沟通、交流的基础上，最终形成共识，而立法主体也可以从这些正面矛盾冲突中了解各相关方面的意愿。目前，我国已经初步建立起了立法论证制度和立法听证制度，人大在多部法律的立法决策过程中都采用了立法听证的民主协商形式。但在人大立法协商民主实践中仍存在一些亟需解决的问题：一是现有《立法法》对听证范围的规定不明确；二是对听证陈述人的意见和听证结果如何处理，没有明确的规则程序。现实操作中经常出现的“随意立法”、“听而不证”、“听而罔闻”等现象，不但挫伤了群众参与立法的热情，更损害了立法的质量和权威。

第三，人民政协的政治协商是我国目前发展最完备的协商民主实践形式。人民政协是各党派、各民族、社会各界参政议政、共同协商国家大事，进行民主监督的重要机构。我国法律规定，来自各个界别的政协委员之间法律地位平等，即使是作为执政党的中国共产党也不例外。人民政协政治协商的主要形式是通过政协的各种会议以提案、发言、考察调研等方式进行，以专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等形式进行民主协商。[7]人民政协政治协商的优势在于协商主体涉及社会各个层面、各个领域，覆盖面广，能够在最大程度上代表社会各界的意志和利益，使来自各界的政协委员能够平等地参与国家重大事件的决策过程和公共政策的制定过程，各抒己见，自由充分地表达自己的意见和建议，在理性讨论和共同协商的基础上，最终做出各方都能接受的决策。经过六十多年发展，目前人民政协的政治协商已经成为我国最完备的协商民主实践形式。但目前仍存在两类突出的问题，影响着我国人民政协的政治协商民主实践：一是相关立法不够健全，缺乏可操作的具体规定。《政协章程》规定：重要问题在决策之前和决策之中进行协商。但究竟哪些问题属于重要问题的范畴，没有具体规定，把政治协商纳入决策程序也没有具体法律规范来约束，这导致在实践中人民政协的政治协商缺乏法律制度约束，具有很强的随意性。二是政治协商民主实践参与主体的范围较窄。我国人民政协政治协商的主体是中国共产党、人大、政府、各民主党派、人民团体等，而各民主党派代表、无党派人士代表，政协委员多是社会各界的精英人士，普通民众很难有机会参与。

第四，基层协商民主是我国实现农村和城市基层自治的重要实践形式。近年来，我国农村村民探索创造了民主恳谈会、民情恳谈会、民主理财会等多种民主治理实践形式，其中，最为典型的就是浙江温岭的民主恳谈会。民主恳谈会由党委政府主导，各级领导和专家推动，人民群众作为民主恳谈活动的主体积极参与。村民在民主恳谈会上通过充分对话、沟通、达成共识，使农村基层组织以公共利益为目标，做出科学、民主的决策。在城市基层民主实践中，社区成为居民自治的一个重要平台。在实践过程中，通过居民议事会、社区论坛等方式，协调沟通居民、社区、物业、开发商等不同利益群体之间的关系，通过协商、沟通、对话来解决彼此之间的矛盾与问题。目前，全国60多万个村委会，普遍建立了民主决策、民主管理、民主监督的种种制度和规定。城市居民自治也取得一定成就，形成了比较完整的社区管理体制。但在基层协商民主实践中，也存在一些问题，比较突出的是基层民主自治中的行政化倾向严重。根据《中华人民共和国村民委员会自治法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但在实际工作中，乡镇政府与村委会之间的关系却往往异化为领导关系。村委会作为基层自治组织，不是向群众负责，而是向乡镇政府负责，成为乡镇政府的附属行政机构。乡镇政府随意对基层自治组织发号施令，干涉属于村委会的生产经营活动，甚至随意调动、任免经村民民主选举产生的干部，使村民自治在一定程度上名存实亡。就村民自治而言，也是乱象丛生。这主要表现在基层民主选举上，有些乡镇政府，无视《村组法》规定的选举程序，不进行选民登记，不召开村民选举会议，暗箱操作，由乡镇党委、政府、村党组织直接提出候选人，等等，严重阻碍了村民民主权利的行使，影响民主选举的真实性、公正性。[8]

第五，社会领域协商民主是我国公民参与社会事务和公共事务决策与管理、维护自身利益的重要实践形式。社会领域民主协商实践的内容主要是公共事务，包括公共基础设施建设、公共财政投入、公共突发事件等领域。这些领域的问题都与广大群众的切身利益息息相关，涉及不同群体的利益，往往成为群众关注的焦点。总的看，近10年来协商民主理论已经广泛运用于社会领域，形成了多种协商民主实践形式，如公共政策听证会、社区议事会、网络民主、三方协调机制等。[9]通过召开电价听证会、水价听证会等各种公共政策听证会，让更多普通百姓积极参与到各种社会事务中来，就居民关心的环境卫生、治安、城管、教育等问题表达意见，让相关政府部门与居民进行面对面的沟通。网络平台也逐渐成为公民自由真实表达自我的渠道，并对政府决策产生了一定的影响。 但社会领域协商民主实践中也存在着民主协商的内容与形式单一、公共政策听证制度不完善、听证人的遴选不科学、听证双方的信息不对称、弱势群体的利益得不到充分保护等问题，说明目前我国的社会协商尚不能满足广大人民群众的现实需求，特别是各种利益集团通过影响甚至控制各种公共政策听证会的现象，更应引起我们的警惕。

三、国家治理现代化视域下健全完善社会主义协商民主的实践路径

完备的协商民主是国家治理现代化的内在要求。当前我国社会主义协商民主在理论和实践中存在着的诸多问题，不仅严重影响着我国协商民主制度的发展与完善，也制约影响着我国国家治理现代化目标实现的进程。我们应当直面现实，立足国家治理现代化实践，采取有效举措，进一步健全完善和推进我国社会主义协商民主政治的发展。

1.坚持党的领导，努力提高中国共产党的民主协商能力和治理水平。我国协商民主是在中国共产党领导下建立、发展和完善的。早在1941年，党在陕甘宁边区领导建立了“三三制”民主政权，开协商民主之先河。1949年，全国政协第一届全体会议明确规定我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。改革开放以来，中国共产党不断探索完善协商民主的形式、制度体系等，使协商民主在全国范围内各个领域各个层级广泛运用。因此，坚持党在基本原则、发展方向、国家大政方针等方面的领导，是发展社会主义人民民主政治的重要保障，也是我国协商民主实践健康有序发展的重要前提条件。同时，在坚持中国共产党领导的前提下，还要不断改革和完善党的领导方式，不断提高党的领导水平与领导能力，确保协商民主实践的不断发展完善。

2.加强民主党派自身素质建设，提高参政议政能力，拓宽参政议政的路径。民主党派必须加强自身的组织建设、思想建设、参政议政能力建设，开阔视野，打破过时的条条框框，把改革开放以来出现的新的社会阶层纳入自己的联系范围，将“海归”等更多中高级知识分子作为发展对象，吸收更多社会成员加入，增加民主党派的数量。通过教育培训、政治实践等方式提高民主党派的综合素质，使其有能力真正行使自己参政议政的权利，获得更多的政治资源、社会资源，最终实现在协商民主实践中的政治地位平等、参与协商机会平等、对协商结果影响平等。同时，必须完善民主党派参政议政的机制，扩大民主党派参政议政的范围与路径，提高民主党派参政议政的深度，使民主党派不但能参与到政治、经济、教育、文化等各个领域，而且有职有权，真正行使参政议政的职能。

3.建立健全相关法律法规，不断推进协商民主实践的制度化、法治化、程序化建设。完善相关法律法规，建议制定专门的《政治协商法》，通过立法明确规定人民政协政治协商的内容，明确“重大问题”的具体范围，将政治协商的内容进一步细化。“重大问题”类型多，数量大，可以在重大问题之前加上明确的限定词，如“事关当地民生的”“涉及广大人民群众切身利益、关系本地区发展重大变动、牵连面较广以及可能产生矛盾的”或“人民群众普遍关心的教育、卫生、就业、社会保障等热点问题”。[10]明确政治协商的程序、方式、期限、职责、权限等。进一步完善《立法法》，明确人大立法听证的范围、程序、听证人遴选规则等，使这些领域的协商民主实践落到实处。同时要进一步加强协商民主程序化、制度化建设，完善信息反馈机制、民主监督机制、协商结果保障机制等各种具体的协商民主实践运行机制。

4.扩大协商民主参与主体的范围，丰富协商民主实践内容，探索创新更多具有中国特色的协商民主实践形式，建立多层次、多样化的协商民主实践架构。协商民主参与主体的范围不应局限于精英群体，将更多的底层群体与弱势群体的代表吸纳其中。协商民主实践的内容，不应局限于政治领域，尽量向社会公共事务领域倾斜，把涉及群众切身利益的实际问题作为协商的主要内容。借鉴西方协商民主实践经验并结合我国实际，在进一步完善现有的协商民主实践形式的基础上，继续探索更多符合中国国情的协商民主实践形式。通过国家政权机关、党派团体、政协组织、基层组织、社会组织等多种协商渠道，深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商等多种类型的协商，构建程序完备、多样并举的协商民主实践体系。[11]

5.推进基层民主自治的进程，加强对基层选举的监督与管理。在农村基层民主实践中，要解决基层自治组织的附属行政化问题，首先要端正乡镇政府对其与村委会之间关系的认识，二者之间只能是指导与被指导的关系。这是由村委会作为村民自治组织，依法享有自治权利的性质决定的，乡镇政府与村委会的关系不应也不能被定为领导与被领导的关系。其次，要转变基层政府对农村的治理方式，除必要的行政管理手段外，乡镇政府应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，保证基层自治组织的相对独立性，尊重村民的自主权，实现对农村基层组织的有效管理。最后，要完善基层民主选举制度，修订完善《村组法》，细化基层民主选举的具体办法，广泛深入地宣传《村组法》的条款与精神，提高村民民主意识，增强自治能力。与此同时，要加强上级政府与村民对基层选举的管理与监督，逐步规范选举程序和标准，使基层民主选举真正实现民主、平等、公开、合法的目标。

参考文献：

[1]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2015∶3.

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[5]孙存良.积极推进协商民主广泛多层制度化发展[N].人民日报，2014-07-05.

[6]李君如.发挥人民政协在社会主义协商民主制度建设中的作用[N].人民政协报，2012-12-18.

[7]贾庆林.健全社会主义协商民主制度 为全面建成小康社会广泛凝聚智慧和力量[J].求是，2012，（23）.

[8]陈家刚.基层治理（国家治理现代化丛书）[M].北京：中央编译出版社，2015∶4.

[9]辛刚国.近十年来协商民主理论在社会领域的成功实践[J].四川省社会主义学院学报，2011，（1）.

[10]邵鸿.发展完善人民政协制度推进社会主义协商民主[J].中央社会主义学院学报，2014，（2）.

[11]陈叶军.以协商民主制度化推进国家治理现代化[N].中国社会科学报，2014-02-28.

【责任编辑：黎峰】