略论海洋功能区划兼容性的内涵、特征及判定方法*1

岳　奇　赵　梦　徐　伟

(1.国家海洋技术中心，天津300112；2.中国海洋大学 海洋环境学院，山东 青岛 266100)

略论海洋功能区划兼容性的内涵、特征及判定方法*1

岳奇1,2赵梦1徐伟1,2

(1.国家海洋技术中心，天津300112；2.中国海洋大学 海洋环境学院，山东 青岛 266100)

摘要：海洋功能区划是海域综合管理的重要手段，海洋功能区划的兼容性问题是海域使用管理中面临的较为常见的问题之一。海洋功能区划兼容性的本质是海域使用方式间的协调，具有方向性、条件性等特征，海洋功能区划兼容性判定时应遵循区划目标优先、区划管理要求优先、维护基本功能优先及基本功能开发优先等四个原则。建立用海方式兼容性判定对照表，为用海项目审批和海洋功能区划体系发展可提供技术支撑。

关键词：海洋功能区划；兼容性；特征；判定方法

一、引言

海洋功能区划是《海域使用管理法》确立的重要制度，是根据海域区位、自然资源、环境条件和开发利用需求，将海域划分为不同类型的海洋基本功能区，为海洋开发、保护与管理提供科学依据的基础性工作。新一轮的全国和各沿海省(市、区)的海洋功能区划2012年已经国务院批准实施。本轮海洋功能区划分类体系、基本概念等均有所调整，更加注重对区划兼容性的管理和应用。因此，如何对海洋功能区划的兼容性进行理解、分析和判断，是当前海洋功能区划领域的突出问题。进行区划兼容性的分析和研究其必要性主要体现在以下三个方面。

首先，区划兼容性的研究是完善区划体系的需要。目前海洋功能区划体系已基本建立，在区划层级上形成了全国、省、市县三级海洋功能区划体系，在区划技术上形成了《海洋功能区划编制技术导则》、《省级海洋功能区划编制技术要求》、《市县级海洋功能区划编制技术指南》等技术规范，但功能区划中有关概念、新理念仍缺乏科学全面的释义，容易产生不同理解。因此，为完善区划体系，必须对海洋功能区划中的兼容性进行研究，建立一套关于海洋功能区划兼容性分析的方法与判断标准。

其次，科学审批用海需要以明晰区划兼容性为前提。海洋功能区划是项目用海选址的依据，海域使用必须符合海洋功能区划。项目用海与海洋功能区划完全符合易于判定，但项目用海与海洋功能区划兼容的判定则存在一定难度和主观性。目前，项目用海是否兼容的判定主要存在三种情形，一是用海者在提交申请前的主管判断；二是用海审批部门在收到用海申请后，依据对用海区位的海域功能掌握，进行兼容性的综合判定；三是项目用海评审阶段，评审专家根据个人经验进行的综合裁定。这三种判定方式均存在主观性强、缺乏判定依据等问题，[1]使得区划的客观性得不到充分体现。

再者，各级区划实施需要深入开展兼容性的研究。我国仍处于经济快速发展时期，海洋已上升为国家战略，东部沿海地区相继实施了海洋发展规划，海洋生态文明建设任重道远。海洋功能区划是以上内容得以顺利开展实施的管理抓手和政策工具。海洋功能区划的兼容性研究和判定方法标准的建立，将增强海洋功能区划实施应对不确定性的能力，[2]适应旺盛的建设用海需求和生态文明建设需求，提高区划的灵活性，保障区划实施。

二、国内外研究现状

目前，国内外专门对于海洋功能区划兼容性的研究总体较少。国外已有研究主要集中在海域使用和海洋环境保护的兼容的研究，国内主要集中在对土地规划、城市规划兼容性的研究，以及对海洋功能区划符合性的研究。这些研究为本题的研究奠定了基础。

国外对于海域使用兼容性的研究总体较少，这主要是由于国外海域开发利用的规模和强度不高，涉及的用海主体和用海类型少。马来西亚的帕劳雷当海洋公园按照功能划分为珊瑚礁观赏区、季节性封闭区、恢复区、娱乐区等7类功能区，并按照对海域自然属性影响程度不同建立了潜水、划船、捕捞等用海活动的利用指南；澳大利亚大堡礁海洋公园同样也将海域划分为一般利用、科学研究、护岸传给你带等7类功能区，对各种用海活动间的兼容关系进行了研究，并以列表的方式进行了说明。2009年Ehler C, Fanny D.等人对海域使用活动的兼容性进行过研究，他们将用海冲突按照“时间、空间重复可管控”到“相互排他”的类别进行分类，并以图示的方式进行了说明。[3]

国内土地使用兼容性的研究主要集中在城市规划领域。城市规划中土地使用兼容的概念通常指同一块城市土地空间范围内，不同用地性质的活动共同存在的可能性或相互替换的可行性。土地空间的兼容性受土地周边环境耐受程度影响，主要反映该用地周边环境对该地块使用性质的约束关系。[4]城市土地的兼容性提出增加了土地使用的弹性，为管理者解决用地矛盾，提高城市规划的综合管控提供了支撑。

海水的空间联动、水体交换等特征决定了海域资源具有复合性，其复合性的特征决定了海域功能具有多宜性。在上世纪90年代初海洋功能区划起步阶段时，就将海域功能按照主导功能、兼容功能来划分，现行的新一轮海洋功能区划同样吸收了“兼容”的理念。我国对功能区划符合性的分析研究主要集中在海域使用方面，如徐伟、夏登文等人2010年对项目用海是否符合海洋功能区划给出了判定的方法、标准和步骤；[5]王江涛、刘百桥等人2011年对海洋功能区划符合性的有关概念、判定方法等进行了初探，并以港口功能区为例进行了研究；2014年，岳奇等人以兼容的对立面“排他”为研究对象，研究了海域使用的排他类型、特征及计算方法，并对兼容和排他的关系进行分析，提出“若分别采用一个特征数值表征特定用海的兼容性和排他性程度，则他们的总和或乘积可能是确定的”。[6]

三、海洋功能区划兼容性内涵和特征

兼容性(compatibility)通常是计算机领域的术语，一般指硬件之间、软件之间或是软硬件组合系统之间的相互协调工作程度。在海洋管理领域的兼容性一般指海洋功能区划的兼容或不同用海活动之间兼容。

海洋功能区划的兼容性是指，海域基本功能之间、或是海域使用活动与海洋功能区规定的基本功能和各项管理要求之间的协调程度。该定义可做如下释义：(1)海域资源的功能多宜性决定了各种功能间存在兼容的情形。(2)用海活动的功能区划符合性分为完全一致、兼容、有条件兼容和不符合4种类型，完全一致是指用海类型和功能区确定的基本功能类型完全一致，同时用海活动同功能区各项管理要求均符合；兼容是指用海类型虽与功能区的基本功能类型不一致，但用海活动不会对功能区基本功能造成不可逆转的改变，同时用海活动符合功能区单元的海域使用和海洋环境保护要求；有条件兼容是指在满足一定条件的条件下用海活动不会对基本功能造成不可逆转的改变；不符合是指与功能区管理要求不一致。(3)兼容是符合的特殊情况，按照《省级海洋功能区划编制技术要求》，海洋基本功能是在现有认识条件下确定的最佳功能，一切开发利用活动均不得对海洋的基本功能造成不可逆转的改变，因此可将兼容理解成广义范围下的符合。

根据兼容的定义即可得出，兼容存在两种类型，分别是各功能间的兼容和海域使用同基本功能间的兼容。各功能间的兼容性可理解为《省级海洋功能区划编制技术要求》确定的8个一级类基本功能和22个二级类基本功能，相互之间协调程度，如工业与城镇用海区可兼容农渔业功能。海域使用同基本功能之间的兼容是指，该海域使用类型与功能区基本功能确定的海域使用类型不一致，但其不会或在一定条件下不会对该功能区的基本功能造成不可逆转的改变。

海洋功能区划的兼容性具有以下几点主要特征：

首先海洋功能区划兼容性的本质是用海活动间的协调性。由于基本功能间的兼容其本质上是基本功能确定的主要用海类型间的兼容，因此两种兼容类型在本质上是一样的，如工业与城镇区与农业区两种基本功能的兼容性判定，实际上是对两种基本功能区确定的用海类型是否会对另外一个基本功能造成不可逆转的改变的判定。归根结底，海洋功能区划的兼容就是用海活动间的兼容，是不同用海方式在同一海域空间不同或相同时间区间下，相互间的协调程度(图1)。

图1　海洋功能区划兼容的本质示意图

其次，海洋功能区划的兼容性具有方向性。兼容是相对基本功能和海域使用活动而言的，由于不同的用海类型或用海方式对海域自然属性的改变程度不同，导致其对该海域的基本功能的影响程度也不同。总体来说，兼容具有向下兼容的方向性特征，具有单向性，既是：对海域自然属性影响大用海方式，兼容对自然属性影响小的用海方式，反向则不成立(见图2)。这是由于对海域自然属性影响小的用海通常不会对海域基本功能区造成不可逆转的改变。比如，农渔业区内的渔业基础设施区可以兼容开放式养殖，开放式养殖不会对渔业基础设施区确定的渔港建设这一基本功能造成不可逆转的改变，反之在养殖区内不兼容渔港建设用海，因为填海会造成该区域养殖条件的灭失。

图2　主要用海方式的兼容方向示意图注：图中红色表示不可兼容，绿色表示可以兼容，箭头指向为被兼容的用海方式

最后，海洋功能区划的兼容性是有相对的、有条件的。兼容的前提是不会对基本功能造成不可逆转的改变，不存在完全兼容的两种用海方式，兼容并非绝对的，或者说总是难以确认某种用海方式肯定不会对海域基本功能不造成不可逆转的改变，通常给予兼容的结论都需要加以一定的限制条件。如，一般意义上围填海不会对填海功能造成不可逆转的改变，但若围海不当(规模过大、改变水冲於环境、造成污染加剧等)，有可能造成局部区域不再适宜开展填海，或者有可能影响功能区环境保护目标；再如通常意义上不兼容的两种用海方式，可能其中一种用海方式反而利于功能区基本功能的维护和提升。如图3，通常来说养殖区内不兼容突堤建设，但图中突堤的建设改变了排污口污染物流向，维护改善了养殖区环境条件，在此背景下，突堤用海是被养殖区兼容的。

图3　某用海案例

四、海洋功能区划兼容性判定原则和步骤

某项目用海是否兼容的判定可遵循以下四条原则和步骤开展：

一是区划目标优先。《全国海洋功能区划(2011-2020年)》提出到2020年，海水养殖用海的功能区面积不少于260万公顷，海洋保护区面积达到管辖海域5%以上，近岸海洋保护区面积11%以上，近岸海域保留区面积大于10%，大陆自然岸线保有率不少于35%，整治修复岸线不少2000公里，省级海洋功能区划还设定了具体的围填海总量控制指标及特色指标。[]在进行海洋功能区划兼容性的判定时，首先要以能否有利于区划目标实现为原则，对于会造成区划目标难以实现的用海，不应判定为兼容的范畴。

二是区划管理要求优先。本轮海洋功能区划的管理要求分为三个方面，一是八类基本功能区的总体管理要求，二是每个功能区单元的管理要求，三是区划保障措施中的管理要求。其中每个功能区单元的管理要求又分为海域管理要求和海洋环境保护管理要求，海域管理要求提出了用途管制、用海方式控制和整治修复措施，海洋环境保护要求明确了生态保护重点目标和功能区环境质量保护目标。在进行兼容性判定时，要和功能区划三个方面的管理要求进行一一核对，尤其是与所在功能区单元的管理要求核对，对于功能区单元用途管制和用海用海方式控制要求中明确禁止的，以及会破坏生态保护重点目标和不符合环境保护质量目标要求的，不得判定为兼容的范畴。

三是维护基本功能优先。对于不违背区划目标、区划管理要求未明确禁止的，可能存在兼容或不兼容两种结果，在此情况下进行是否兼容的判定时，要以维护功海域基本功能为前提。对于会造成海域基本功能不可逆转改变的，不得判定为兼容的范畴。

四是基本功能开发优先。即对基本功能开发情况进行分析，在区划期限内，对于基本功能已有明确开发计划的，项目用海不得影响基本功能的开发，此时其兼容的条件是不对基本功能造成不可逆转的改变，且在基本功能开发前终止海域使用。

功能区划是否兼容具体项目用海的判定技术路线图如下。

图4　项目用海兼容判定的技术路线图

对于项目用海与海洋功能区划兼容性判定的4个方法步骤，其中区划目标符合性判定、区划管理要求符合性判定及基本功能开发计划协调性分析等3部分内容较容易判定，直接和海洋功能区划比对后便可得到结论；对于基本功能维持的判定不能直接得到判定结论，需要对项目用海对基本功能影响综合分析评价后才能得到结果。前文已阐明功能区划兼容性的本质是不同用海方式间的兼容性，因此只要研究不同用海方式间的兼容性判定，便可解决基本功能维持的判定问题。

根据不同用海方式对海域自然属性的影响程度，采用特尔斐法，将他们的影响程度从低到高分为1-5个等级，各用海方式的海域自然属性影响等级见表1。其中对海域自然属性影响程度大的可以兼容影响程度小的用海方式。

表1　不同用海方式对海域自然属性的影响程度

*注：其中，海域自然属性影响程度5为完全改变，4为重大改变，3为一般改变，2为较小改变，1为几乎没有改变。

五、结束语

本文通过海洋功能区划兼容性的判定方法进行了初步探讨，期望可以对海洋功能区划的管理和应用中达成共识，统一标准，完善海洋功能区划的理论和应用。通过研究可见，海洋功能区划兼容性问题的本质是海域使用方式间的协调问题，对海洋功能区划兼容性的研究根本上就是研究不同用海方式对海域自然属性的影响问题。本文对用海方式对海域自然属性影响程度的分析采用了特尔斐法，同时研究中也忽略了不同用海方式对海域功能的影响方面不同的问题，并未对海域各种功能进行分类、分层研究，提出的判定方法也更多是原则性的探讨，需要继续更深入的研究。

海洋功能区划的兼容性问题是海洋功能区划体系发展中必然面临的问题，也是海域使用管理中面临的较为常见的问题之一。海洋功能区划兼容性的研究对于完善区划制度、丰富区划理论体系、保障依据区划科学审批用海及促进各级区划实施提供了理论方法支撑，可以提高基于生态系统的海洋功能区划科学化管理决策水平，对海洋管理和海域资源可持续开发利用具有积极意义。

参考文献：

[1] 刘百桥.我国海洋功能区划体系发展构想[J].海洋开发与管理,2008,25(7):19-20.

[2] 王江涛,刘百桥.海洋功能区划符合性判别方法初探——以港口功能区为例[J].海洋通报,2011,30(5):496-497.

[3] Ehler C, Fanny D. Marine Spatial Planning: A Step-by-step Approach toward Ecosystem-based Management[R]. Paris: UNESCO, 2009: 20-23.

[4] 司马晓,邹兵.对建立土地使用相容性管理规范体系的思考[J].城市规划汇刊,2003,(4):12-13.

[5] 徐伟,夏登文,刘大海等.项目用海与海洋功能区划符合性判定标准研究[J].海洋开发与管理,2010,27(7):4-5.

[6] 岳奇,赵梦,徐伟.海域使用排他的类型、特征及计算方法研究[J]海洋环境科学,2015,34(2):206-210.

[7] 张绍丽.加强海洋功能区划体系建设着力保障海洋经济发展[N].中国海洋报,2011-4-26(03).

责任编辑：鞠德峰

A Study on Connotation, Features and Judgment of Compatibility of Marine Function Zoning

Yue Qi1,2Zhao Meng1Xu Wei1,2

(1. National Ocean Technology Center, Tianjin 300112, China; 2. College of Physical and Environmental Oceanography, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Abstract:MFZ (Marine Function Zoning) is an important measure for marine management, and is a common problem facing compatibility judgment in MFZ study. This paper argues that the essence of compatibility in MFZ is a reflection of coordination in different types of sea use. There are four principles to adhere to in compatibility judgment, i.e. giving priority to the MFZ objective, management requirements, basic maintenance functions, and the development of the primary function. The comparative table on the compatibility judgment for sea area use is drawn up, which could provide technical supports for approval of sea area using projects and development of the marine function zoning system.

Key words:marine function zoning; compatibility; features; judgment

*收稿日期：2015-05-20

基金项目：公益性行业科研专项“基于生态系统的海洋功能区划关键技术研究与应用”(201505001)；中国海洋发展研究会重点项目“我国新一轮海洋功能区划生态环境目标实施效果评价”(CAMAZD201504)

作者简介：岳奇(1984-)，男，山东菏泽人，国家海洋技术中心工程师，中国海洋大学博士研究生，主要从事海洋功能区划研究.

中图分类号：D509

文献标识码：A

文章编号：1672-335X(2016)03-0032-05