业主“次级抗争”与城市社区的治理困境——基于B市“CC花园”的实证分析

胡洁人1郑扬2（1.同济大学法学院/知识产权学院，上海200092；2.同济大学政治与国际关系学院，上海200092）



业主“次级抗争”与城市社区的治理困境
——基于B市“CC花园”的实证分析

胡洁人1郑扬2
（1.同济大学法学院/知识产权学院，上海200092；2.同济大学政治与国际关系学院，上海200092）

[摘要]城市社区业主的“次级抗争”，是指业主发起针对开发商和物业公司的“初级抗争”之后对抗业委会的抗争行动。“次级抗争”的出现，使得我国城市社区面临物业公司、开发商侵权和内部成员分裂的双重困境。本文采用“过程追踪”的研究方法，通过对中国B市的典型新居民区——“CC花园”内业主增选、罢免业委会的社区冲突过程的研究，发现物业管理制度的缺陷、业主和业委会之间委托代理的关系以及两方不对称的权力格局，会导致业主原来针对开发商和物业公司的“初级抗争”转化为针对业委会的“次级抗争”，且这两种抗争之间存在着一定的演化逻辑。未来中国的城市社区治理需要培养业主组织的可持续能力，制定共同遵守的规则，并强化问责机制以实现“业主——业委会”的权力平衡并打破现有的社区治理困境。

[关键词]业主初级抗争次级抗争城市社区治理

一、引言

随着20世纪80年代中期以来我国城市住房体制的改革，街区权力结构由原来的政府和企事业单位包揽社会管理和社会服务开始逐步回归社会和社区，社会成员由原来的“单位人”向“社会人”过渡。这种转变不仅愈加突出社区在现代化进程中的地位、价值和功能，也使得业主这一新型群体开始兴起。由于私有财产是进入公共领域的不证自明的条件，①汉娜·阿伦特：《人的境况》，王寅丽译，上海世纪出版集团2009年版，第42页。与居住相关的事务也超越了个人私域的范畴，并成为日常生活的政治。②孟伟：《日常生活视野下的业主维权与城市政治》，《理论探讨》2007年第4期，第38-40页。住房私有化和物业侵权所催生的业主抗争运动，随之成为城市社区治理面临的重要问题。③陈鹏：《当代中国城市业主的法权抗争——关于业主维权活动的一个分析框架》，《社会学研究》2010年第1期,第34-63页。作为房屋产权拥有者，业主对社区公共事务的介入，也经历了从“群众性参与”到“权益性参与”的转变，④杨敏：《公民参与、群众参与与社区参与》,《社会》2005年第5期，第78-95页。而这一过程，蕴藏着“行动锻造公民，抗争产生社会，维权变革中国”的积极意义。①郭于华、沈原：《居住的政治——B市业主维权与社区建设的实证研究》，广西师范大学出版社2014年版，第36页。大部分业主抗争的目的不仅是对自己私有产权的维护和利益受损的追诉，也是为了更好地改进基层社区的治理模式。业主自治和抗争行动的出现在客观上会成为既有社区治理格局改变的推动力。

但是在中国“强国家-弱社会”的权力格局下，政府对城市基层社区的控制一直是全面且高效的。现有城市社区的业主抗争和对社区公共事务的参与未能改变国家主导的治理模式。业主抗争的背后存在着转型期权力再分配的困境，在这场由国家自上而下发动的改革中，市民社会的权力增长缓慢且只能被动地依赖国家权力的让渡，社会力量成长面临着“市场化和国家化”的双重危险。②徐琴：《转型社会的权力再分配——对城市业主维权困境的解读》，《学海》2007年第2期，第123-128页；史云桐：《社会生产的双重困境：“国家化”与“市场化”》，载郭于华等主编：《居住的政治——B市业主维权与社区建设的实证研究》，广西师范大学出版社2014年版，第57-108页。在业主抗争的过程中，一方面，业主所要追求的社区治理秩序与原有的社区治理秩序之间，难免会出现摩擦，进而引发一系列的矛盾；另一方面，由于我国缺乏公民社会的传统，社会力量在参与公共事务时，其自身也存在着能力欠缺、规则意识不够等亟待突破的困境，这些不足也会影响到其行动目标的达成。因此，在中国城市基层社区中，住房产权对政治积极性的促进作用仅局限在特定的情景当中。③李骏：《住房产权与社区政治参与：中国城市的基层政治民主》，《社会学研究》2009年第5期，第57-82页。

就现实情况来说，当前城市社区中，不仅业主和物业公司、开发商之间的利益斗争普遍存在，各种业主权利受损的事件频繁发生。业主与业委会之间的矛盾也日益突出，业主针对业委会所发起的抗争行动正在成为社区治理的新问题，并且呈现愈演愈烈的趋势。这种矛盾使得我国的城市社区陷入要面对物业公司、开发商侵权和内部成员分裂的双重困境。由于两种不同形式的抗争存在时间上的先后顺序，本文尝试将业主针对物业公司和开发商的抗争称为“初级抗争”，将业主针对业委会的抗争称为“次级抗争”，以此作为解释业主不同抗争行为的理论框架。并在此基础上探讨当前中国城市社区的业主“次级抗争”是如何发生的？是什么原因使得业主群体将抗争的矛头指向了自己的组织——业委会？这种带有“内斗”色彩的抗争与业主针对物业和开发商的“初级抗争”有什么关系？社区冲突中暴露出了中国社会力量发展及城市社区治理所面临的哪些困境？该如何化解这些冲突以实现基层自治和社区和谐？

本文通过对B市CC花园居住区业主群体与现任业委会之间冲突的“过程追踪”，展现了业主从“初级抗争”到“次级抗争”行动的详细经过，并深入分析其演变逻辑和对基层治理的影响。文章第二部分回顾了国内外关于业主抗争问题的主要文献，随后文章提出并具体分析了“初级抗争”和“次级抗争”的概念内涵并在第三部分通过对CC花园业主抗争的案例的展示，深入分析该小区业主由“初级抗争”到“次级抗争”演化的逻辑关系和社区治理面对的困境。第四部分结合案例论述制度缺陷、委托代理困境与权力异化对业主抗争行为和社区自治的影响。最后基于对个案分析反思的基础上提出我国城市社区治理的对策和建议。

二、业主抗争与社区基层治理

由于业主抗争涉及到城市社区治理体制、基层民主政治建设以及国家与社会关系等多个方面，故而对这一问题的解读也有较多的视角。首先，就业主抗争的手段而言，作为一种发生在城市基层的抗争行为，学界自然而然地将“依法抗争”④KevinJ.O’Brien&Lianjing Li，Rightful Resistance in Rural China，Cambridge University Press，2006，P.3.的概念应用到对业主抗争行为的解读当中，“依法抗争的策略在业主抗争过程中被广泛使用，但同时，业主也采用了与农民群体不同的抗争方法，这表现他们对司法手段的较多依赖”。⑤Yingwu & Ngai-ming Yip.，“The Homeowners’Protest in Beijing and Guangzhou：Rightful Resistance and Beyond”. The International Journal of Interdisciplinary Social Science. 2010，5 （3）：513-524.张磊运用资源动员、政治过程等有关社会运动的理论，指出适当的行动策略、有效的动员、丰富的抗争资源等条件是我国业主维权抗争取得成功的核心要素。①张磊：《业主维权运动：产生原因及动员机制——对北京几个小区的个案考察》，《社会学研究》2005年第6期，第1-39页。石发勇则指出了“关系网络”对维权行动成败有着直接影响，那些善于运用各种关系作为武器进行维权的社区居民往往更容易取得成功。②石发勇：《关系网络与当代中国基层社会运动——以一个街区环保运动个案为例》，《学海》2005年第3期，第76-88页。同时，业主的诉讼维权为业主营造了抗争空间，而新闻媒体的关注则增加了诉讼的“法律量”。③王恩见：《机会空间、基层治理与业主诉讼维权》，《吉首大学学报（社会科学版）》2014年第4期，第60-64页。

其次，在业主抗争的特征上，在一个由国家占主导地位的社会中，业主抗争带有“非正式政治行动”的色彩。④张紧跟、庄文嘉：《非正式组织：一个草根NGO的行动策略——以广州业主委员会联谊会筹备委员会为例》，《社会学研究》2008年第2期，第133-150页。熊易寒通过对上海郊区社区个案的研究，指出中产阶级的政治参与具有“业主能动主义”的特征。⑤熊易寒：《从业主福利到公民权利——一个中产阶级移民社区的政治参与》，《社会学研究》2012年第6期，第77-100页。陈鹏则将业主抗争视为“法权抗争”，认为国家在宪法层次所给予私有产权的保护成为了业主群体进行抗争的依据，法律成为了一种提供行动合法性的“话语”资源。⑥陈鹏：《当代中国城市业主的法权抗争——关于业主维权运动的一个分析框架》，《社会学研究》2010年第1期，第34-63页。刘子曦则认为，由于缺乏相应的社会空间，业主抗争过程中，法律呈现出“维权武器”与“维权瓶颈”并存的二重属性。⑦刘子曦：《激励与扩展:B市业主维权运动中的法律与社会关系》，《社会学研究》2015年5月，第83-111页。朱健刚根据对广州南园的案例研究，对业主抗争提出了“以理抗争”的解释框架，并强调这种“理”受到多重文化因素的影响。⑧朱建刚：《以理抗争：都市集体行动的策略——以广州南园的业主维权为例》，《社会》2011年第3期，第24-40页。庄文嘉分析了业主抗争层次的变化，指出当下的业主抗争已经出现了向不合理的社区治理规则和法律法规表达抗议的行动取向。⑨庄文嘉：《跨越国家赋予的权利？——对广州市业主抗争的个案研究》，《社会》2011年第3期，第88-113页。

从抗争所能产生的影响来看，有相当一部分学者认为，作为一种都市运动，业主和业委会的崛起，体现了中国住房体制改革的政治效果，意味着一场居住革命，是公民社会崛起的先声。⑩L. B. Read，“Democratizing the Neighborhood？New Private Housing and Homeowner Self Organization in Urban China”，The China Journal，2003，PP.31-59；夏建中：《中国公民社会的先声：以业委会为例》，《文史哲》2003年第3期，第115-121页；邹树彬：《城市业主维权运动：特点及其影响》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》2005年第5期，第44-49页。抗争者所表现的规则意识和权利诉求，是中国政治发展的象征。(11)Lianjiang Li，“Rights Consciousness and Rule Consciousness in Contemporary China”，The China Journal，2010，PP.47-68.与此类观点相对应的是，石发勇则强调，就内部效应而言，这些市民组织（业委会）可能导致和加剧少数既得利益业主精英排斥大众参与的寡头统治和准派系政治，进而损害基层治理和社区民主。(12)石发勇：《业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例》，《社会学研究》2010年第3期，第136-158页。通过对跨小区业主联盟的比较研究，黄荣贵等人发现物业管理制度对小区业主的抗争行动有着决定性的影响，并进而论证私有产权是发育市民社会必要但不充分条件。(13)黄荣贵、桂勇：《为什么跨小区的业主联盟存在差异——一项基于治理结构与政治机会（威胁）的城市比较分析》，《社会》2013年第5期，第88-117页。蔡永顺进一步强调，由于对政治秩序和政治稳定的偏爱，业主在抗争过程中呈现出明显的保守性色彩，故而不会对民主化带来太大的影响。(14)YongshunCai,“China’s Moderate Middle Class：the Case of Homeowners’Resistance”. Asian Survey：（45）5，2005，PP. 777-799.

上述研究均有着深刻的见解，为深化对业主抗争行为的认知提供了良好的基础，但是也存在一定的不足。首先，从研究视角上来看，上述研究沿袭的是“国家——市场——社会”三分的方法，分析的内容是在城市社区这一公共场域中，不同的行动主体在物业治理结构中因利益的不同而产生的矛盾与纠纷。(15)朱光喜：《小区业主维权难的多维分析》，《城市问题》2010年第12期，第90-95页。其关注的问题依然是业主群体针对房地产、物业等外部势力所发起的抗争行为，而对于社会力量自身和社会组织（业委会）内部所存在的矛盾、冲突原因、化解机制等方面，学界尚未给予足够重视。

其次，在上述研究范式当中，其基本的结论是，业委会作为社会系统的组织，很大程度上促进了业主的团结，是业主抗争的组织依托。业委会、居委会、物业公司已经成为社区治理的三种最重要的组织力量。但是，这种将业委会的作用视为常量的做法，会忽视在复杂的利益博弈过程中，业委会在功能和性质上所可能发生的变化，在业主和业委会之间，也会发生矛盾和冲突，而业主群体所发动的针对业委会的抗争行为，则明显超过了上述理论成果的解释范畴。为此，在对待业主抗争的问题上，需要将研究视角进一步深化到业委会组织内部，并用一种新的理论视角，来解读业主和自己利益代言人之间的冲突。

三、“初级抗争”和“次级抗争”：概念与内涵

对业主不同形式抗争行为的解读，可以从社会学研究越轨行为的标签理论中得到启迪。二十世纪六七十年代，在标签理论的基础上，社会学家利默特（Edwin M. Lemert）进一步提出了“初次越轨行为”（primary deviance）和“继发越轨行为”（secondary deviance）的概念，认为次级越轨行为是在越轨者与其所在的社会环境进行互动过程中产生的，区别两种不同越轨行为的标准是该越轨行为是否受到了标签的影响。①Rubington，E. & Weinberg，M. S.（eds.）The study of social problems：Seven perspective，New York：Oxford University Press，2011，P.205.结合这一经典论断，本文根据时间流程的先后，将业主群体入住小区之后所发起的针对物业、开发商的抗争行为视为“初级抗争”，将业主群体在经历了与开发商和物业公司的博弈之后，针对业委会组织所发起的抗争行动界定为“次级抗争”，以此来区分两种不同的抗争形式，并尝试分析各自的不同特征和内在连接机制。

从内涵上来说，业主的“次级抗争”与业主针对物业公司和开发商的“初级抗争”既有相同之处，也有诸多不同。如果说第一次抗争，实质上是业主作为商品房专有部分和共有部分的产权所有人，依法向侵权的开发商和物业公司争取主人的基本权利和地位，②雷弢、孙龙：《权利、空间与公民社会》，北京燕山出版社2008年版，第136页。那么业主群体的“次级抗争”则往往针对业委会的违规、违法行为而展开，包括业委会的决议、选举过程、履职能力等问题。从目的上来说，两种抗争都是为了捍卫业主群体的利益。但两次抗争行动的对象却明显不同，一是针对物业公司、地方政府、开发商等小区“外部势力”，一是针对小区内部的业主自治组织。在手段上，在第一次维权过程中，诉讼、上访、成立业委会是抗争的主要手段，带有集体行动的色彩。而在次级抗争中，业主则主要采取罢免、改选、增选、诉讼等办法来迫使业委会进行改进，带有“内斗”的特征。下表简要综述了两次抗争的异同（见表1）：

表1　业主两次抗争的主要区别③此表为笔者根据调研信息自行设计。

从表面上来看，这两种抗争并无必然的内在联系。但是，由于物业管理制度存在的缺陷，业委会和物业公司之间权责不明确以及业委会自身所存在权力异化等问题，在业主的“初级抗争”与“次级抗争”之间，会出现一定的演化逻辑。业主发动“初级抗争”的经历，很可能会促进和诱发“次级抗争”的发生。下文将通过具体案例来展示城市社区业主从“初级抗争”转化到“次级抗争”的过程及其反映的社区治理问题。

在明确了“初级抗争”和“次级抗争”的基本概念内涵之后，本文选择以“增选、罢免业委会”为主要矛盾纠纷点的B市CC花园为研究对象。①出于对调研个案和被访者的信息保密，本文案例中的相关名字都已经做过匿名处理。该小区自业主入住以来，先后经历了开发商侵权、与开发商斗争、成立业委会、建设社区理想国、更换物业公司、罢免业委会等一系列事件，成为分析业主“初级抗争”与“次级抗争”的典型范例。资料主要来源于2015年1月至3月期间对B市CC花园业主“次级抗争”的参与式观察，对该小区业委会主任和顾问、业主领袖、街道相关负责人等约15人开展深度访谈，以及该小区网上“业主论坛”、社区公告栏公开发布、张贴的资料与文件以及媒体的相关报道。在4月份又通过电话访问的方式，对该小区的冲突进行持续追踪，详细记录了整个小区的冲突过程，深入研究业主发动“次级抗争”的原因、经过、转变动力及其影响。

三、本文个案解读

（一）初级抗争：与开发商的冲突

CC花园建成于2007年，是B市内一个新型高档住宅区，占地面积12万平方米，包含了五栋独立楼宇，现有674名业主。该小区业主所发起的“初级抗争”与国内大多数社区业主抗争行为一样，都是通过与对方交涉、寻求政府帮助和组建业委会等方式来对开发商的侵权行为进行抗争。该小区的矛盾源于2007年底业主入住后，发现开发商为了节约成本开支，在未经业主同意的情况下关闭了小区的会所。但是按照现有《物权法》的规定，会所作为建筑区划内的公共场所和公用设施，其产权是归全体业主所有，因此开发商的这一行为引发小区业主的不满。以姚先生为代表的业主领袖便将业主们组织起来去找开发商“讨说法”，也正是在这个过程中，业主们开始筹划召开业主大会，组建业委会，而姚先生也因其领导作用成为业委会的负责人。

在成立了业委会之后，业委会成员一边与开发商继续沟通，一边向政府部门反映情况。在多重压力下，开发商最终同意以维持成本的价格来重新开启小区的会所，会所开放中所收取的费用仅用来维持设备运行，没有赢利空间。与此同时，小区业委会也与开发商达成了共建小区的协议文本，以双方都能接受的方式对小区管理事项进行了详细规定。这些妥协方案的达成，意味着CC花园的业主针对开发商的初级抗争初见成效。

到了2008年，由于部分业主提出现有物业公司服务质量较差，需要更高的物业服务质量来保护业主的房屋产权，小区业委会通过与物业公司的谈判交涉，成功将新的物业公司取代原来服务不佳的物业公司，由此进一步捍卫了广大业主的权利。同时，在业委会主任姚先生的带领下，为了将CC花园建设成和谐宜居的家园，该小区开始了建设“社区理想国”的实验。小区业委会先后发起了邻居节、读书会等多种活动，以此来促进邻里沟通，改善业主之间的关系，成效颇为理想。由此，CC花园的业主治理模式逐步成为B市的典范，甚至引起了多家媒体的注意和报道。但是很快，该小区在社区治理和发展中又遭遇了意想不到的挫折。

（二）“次级抗争”：针对业委会的斗争

在2007年业委会换届选举之后，物业公司提出要在小区内部建立一个信号发射塔，为了得到业委会的允许，物业公司承诺给业委会一定的工程回扣。面对这笔不明不白的收入以及业委会委员的意见分歧，业委会最终决定以民主投票的方式来决定此事。其结果是，7名业委会成员中有5名投了赞成票，只有业委会主任姚先生和另一位美籍业主反对，业委会最终以少数服从多数的方式接受了这笔回扣。此事发生后，由于对业委会收取“不正当”收益的行为不满，姚先生毅然辞去业委会主任一职，他所开创的公民实验也以失败告终。他回忆当时的感受：

“收受回扣这件事中所谓的民主表决对我的打击很大，形式上大家一人一票，多么民主！但是业委会是代表业主利益的，俗话说吃人家嘴软，拿人家手短，你能这么干吗？可是没想到，按民主投票的规则就是判定我输了，也就是在那个时候，我发现中国离民主可能还很远。”①田野调查访谈资料，2015年2月于上海。

由于小区中的业主领袖对其业委会的运作和社区治理往往发挥着不可取代的作用，因此，一个强势且具有道德坚守的业主领袖离开，无疑是CC花园业委会的重大损失。在姚主任离职之后，业委会的履职能力便不断下滑，由于与物业公司的利益关联，业委会对物业服务的监督力度也受到较大影响，小区物业服务水平不断呈现下降的趋势。这就使得业主们对物业公司和现任业委会的不满情绪日益增加。小区的一位业主黄女士坦言：

“现在的业委会跟以前的不一样了，原来的小区保安都是B市专业公司的，非常负责认真。但是现在保安都变成了民工，那服务质量能一样吗？绿化与保洁也越来越差，业委会也没有监管，不知道他们在做什么。”②田野调查访谈资料，2015年1月于北京。

而另一位业主张先生也认为CC花园的业委会出现了较大问题：

“小区一个很重要的收入是广告费，但我们都不知道这些钱哪里去了，肯定是被物业公司占用了，业委会也没有抗争！而且物业公司公布的账目上显示保安费用每年开支达到140万，实际小区保安的工资每个月才1900块，整个小区一共20多个保安，怎么用了那么多钱？这是怎么回事？”③田野调查访谈资料，2015年2月于北京。

而在此情况下，小区的物业公司竟然在2014 年12月以“物业费十年未涨，物业公司无法赢利”为理由，发布物业费将每平方米涨价0.5元的公告。很多业主对业委会能力的弱化、对物业公司不满随着涨价的通告一起引发了针对业委会的“次级抗争”。CC花园的业主代表们不仅动员小区业主拒交物业费，同时还在小区的网上论坛发布质疑现任业委会和物业公司行为和目的的公开文章，内容包含指责业委会渎职，物业公司用假账的方式侵权居民权益等。2014年12月初，抗议者启动了“增补、改选业委会委员”的程序。面对小区业主的不满，现任业委会成员也召开过专门会议商讨对策，业委会主任、副主任和顾问也与发起抗议活动的业主代表们进行正式沟通。经过激烈的争论，双方最终同意增选业委会，以加强对物业公司的监督。

12月29日，现任业委会正式发布了《CC花园业主委员会关于增选委员和候补委员的通知》，而9名发起抗议的业主代表则成立了增选业委会筹备组，独立负责筹备召开业主大会，进行增选业委会委员和候补委员的全部工作。选举过程开始后，业委会增选筹备组于2015年1月6日发布了候选人报名的通知，并详细安排了增选工作的日程。期间，先后有13名业主报名参选业委会，参与成员均在自己的参选宣言中表达了对现任业委会的不满以及自己的竞选目标。很多候选人将此次选举视为“具有真正民主意义的公民训练”。④田野调查访谈资料，2015年1月于北京。他们试图通过自己的行动来改变社区治理中出现的问题和业委会的颓势，但是这一选举过程却并非如预想的那样顺利。

2015年1月28日，在选举工作进程即将接近尾声的时候，增选筹备组突然接到街道办事处的文件，告知筹备组被认定其所进行的选举行为有诸多“违规”之处。与此同时，物业公司也发布了《关于CC花园增选业委会委员筹备组违规行为》的布告，在业委会和物业公司所提供的材料中，筹备组违规行为主要体现在以下几个方面：

第一，部分参与成员不符合选举资格。表现在13名候选人当中，有3人占用公摊面积与消防楼道，1人在社区内私搭乱建。

第二，增选人数过多。在街道办事处备案的CC花园业主大会进入业委会成员是9人，候选委员为2人。小区业委会公示的《CC花园业主委员会关于增选委员和候补委员的通知》显示的是现任委员中有5人因家庭、工作等原因辞职，原有的2名候补委员自动成为委员，因此应该补选委员3名，候补委员2名。但是在小区业委会委员筹备组的公告中却是“增选委员人数5名，候补委员6名”。增选人数不符合该小区的业主大会公约。

第三，投票过程违规。筹备组及候选人在1月18日（公示期3天之后）就开始自行上门拉票，整个过程并无街道办事处与业委会的监督，不符合民主选举规则。

面对业委会的指责，增选筹备组组长孟先生给出的回应则是：

“如果按照业委会的说法，只增选3个人，那么进来的人在将来的新业委会中依然不是多数，依然没有话语权，增选就没有意义，所以要将更多的改革派纳入业委会。至于选举资格的问题，为何是物业公司站出来说我们私搭乱建？候选人资格审查是要物业公司把关的，物业公司为何之前从未指出？这明显是跟业委会勾结在一起打压我们。同样，现在的小区议事规则并没有规定占用了消防通道就不符合选举要求。业主是以私有产权为基础的，有私有产权，为何不能参与小区选举？说我们没有等到公示期结束就投票，可是小区业主都很忙，很难召开一次业主大会进行投票。要全体人参加根本不可能，所以只能在公示后就去让大家投票，这也是情理之中的事情。”①田野调查访谈资料，2015年1月于北京。

在业委会和业主双方激烈冲突的情况下，业委会请求街道办事处进行干预。2015年1月30日，在增选活动结束前的最后一天，街道办事处正式裁定筹备组的行为违法，并对筹备组的增选活动强制叫停。随后，增选筹备组宣布退出选举，但抗争并未结束。2015年2月，原来已经解散的筹备组重新征集了全小区20%的业主联名，正式提出了罢免业委会的决议。与上次改选、增选业委会不同的是，筹备组在这次抗争行动中改变了自己的行动策略，他们首先与街道办事处进行沟通，在得到街道许可的情况下才正式召开临时业主大会。临时业主大会的出席人数和投票人数均达到了“双过半”的原则，投票过程也有街道办事处工作人员的监督，通过这种合法的程序，筹备组罢免业委会的决议最后生效。②根据现行的《物权法》，罢免业委会需要有小区20%以上的业主共同提议，签字确认召开业主大会，然后业主大会就此事项表决，参与投票的业主户数和房屋面积均需要超过社区的50%，方可生效，即满足所谓的“双过半”原则。于是CC花园开始进入一段没有业委会的管理时期。

实际上，虽然现任业委会抵制罢免业委会的决议，认为现行法律法规中并没有罢免业委会的规定，且街道办事处的行为超过了其权力的运作界限。但是小区业主认为罢免程序合法、得到街道认可已是既成事实。而筹备组又提出了再次召开业主大会、修改小区业主公约和议事规则的提议，并努力在小区内部推行业主代表大会制度。如业主抗争积极分子裴小姐所言：

“如果不改变现在的业委会运作模式，那么今天我们攻击现任业委会的理由，就会很快成为其他人攻击我们的理由，所以我们要改变社区的治理规则。这个过程，注定很漫长，因为修改议事规则等于是修改小区的‘宪法’，要三分之二的小区业主投票同意，这个难度很大。我们打算在新的规则出台之后，再选举产生新的业委会，并实施业主代表大会制度。”③田野调查访谈资料，2015年2月于北京。

可见，CC花园的抗争过程依然充满挑战和困难，抗争所涉及的利益主体也越来越多，原来置身事外的街道办事处也被卷入其中。由于新业委会的产生依然需要一定时间，因此业主对物业公司监督将进入一个“空窗期”。而在这个过程中，“次级抗争”所造成的社区矛盾和业主之间的分歧，则需要更长的时间才能弥合。

四、制度缺陷、委托代理困境与权力异化：“次级抗争”的诱发因素

从CC花园业主抗争的案例可以看到，业主们从“初级抗争”到“次级抗争”的转变，很大程度上是由制度缺陷、委托代理困境与业委会权力的异化三个重要因素导致的。这三个因素也是引发当前中国城市社区治理冲突和问题的关键因素。

首先，现行物业管理制度没有对业委会和物业公司的关系和权责做出明确规定，这成为导致社区业主发起“次级抗争”的关键性因素。《物权法》第七十六条规定选聘和解聘物业服务企业和其他管理人，由业主共同决定。《B市物业管理办法》第三章第十一条也有规定，业主对物业管理区域共有部分实施共同管理。因此根据法律规范，作为业主大会的执行机构，业委会在社区事务上没有太多的决定权，只能执行业主大会的决议。但在现实的小区治理中，由于我国商品房小区的规模一般较大，户数较多，业主对社区事务的关注和参与度相对较低，召开业主大会不是易事，要达成有效的集体决议则更难。这就使得业委会实际的权力运作空间远远超过法律法规所设定的边界。加之在现有的法律体系中，对业委会和物业公司的关系几乎没有明确界定，因此缺乏一套对业委会行动的评价标准，甚至连业委会自身也不知道自己的行为是否违法违规。前业委会主任姚先生坦言：

“这不是哪个人的问题，也不是权钱勾结、素质低下的问题，这是一种制度的缺陷。如果能够明确规定业委会与物业公司的关系，将其制度化、清晰化，那么一旦出现业委会和物业合谋的现象，就能对业委会实施严惩，就不会出现如今的局面了。”①田野调查访谈资料，2015年3月。

其次，业主与业委会之间委托代理关系上存在的问题也会导致彼此的矛盾。根据相关制度，业委会是业主通过召开业主大会选举产生的，并代表全体业主签订物业服务合同，监督物业服务。因此，业委会本该是业主利益的代言人。但是，在业主将自己的权力利让渡给业委会之后，业主和业委会之间却缺乏有效的权力制衡机制，这就使得业主和业委会之间形成一种“不对称的权力格局”。一方面，业委会在物业管理事务的各个方面比业主掌握更多的信息和资源，甚至出现了在一些项目合作中为了谋利与物业公司勾结的行为，这种行为大大损害了委托人——广大业主对业委会的信任。另一方面，现行《物权法》第七十八条只是笼统地规定凡业主大会和业委会做出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。但实际受到利益侵害的业主往往无法承担诉讼所需要的大量时间和金钱而难以依靠法律途径维护自己的权益。这两方面原因造成当业主对代理人的渎职行为不满，特别遭受业委会的侵权时，除了选择与业委会抗争进行“内斗”之外，业主没有其他可选择的有效维权渠道，因此难免会进行“次级抗争”。

最后，制度的缺陷和不对称的权力格局会导致业委会权力的异化。在CC花园案例中，姚先生因不满于业委会假民主的投票通过接受物业公司回扣的事件而愤然辞职恰恰说明了社会力量自身存在的问题和面临的困境。在社区的公共利益和业委会成员的私人利益之间，领袖精英并非完全可以做出符合公共利益的抉择。研究表明，业主领袖本身所具备的复杂动机，既是维持社区抗争中集体行动的重要因素，也可能会损害小区业主的自治进程。②Yongshun Cai and Zhiming Sheng，“Homeowners’Activism in Beijing：Leaders With Mixed Motivations”，The China Quarterly 215，2013，PP.513-532.业委会为了谋利而与物业公司的合谋行为表明，民主制度的安排并不一定能够确保众意（the will of the all）会自动变成公意（the general will），前者体现的是多数逻辑，而后者所强调的则是以道德上正确的结果或者是公共利益来投票。③乔纳森·沃尔夫：《政治哲学导论》，吉林出版集团有限责任公司2009年版，第84页。那些本来应该代表选举人利益的权力，在赢得选举之后会变成精英的谋利工具。而当业委会这种以公谋私的行为被披露后，难免会引发业主群体针对自己利益代理人的“次级抗争”。

由此，在业主所发起的“初级抗争”与“次级抗争”之间，并不只是时间上的先后顺序，更存在着一定的演化逻辑，也是一种更深层次的冲突。在“初级抗争”中，“业主——业委会”之间委托代理的制度结构、业委会在抗争中所形成复杂的社会关系、业委会实际作用与制度规定作用之间的差异、业主领袖积累的个人资源，这些因素结合在一起会孕育业主的“次级抗争”。进一步而论，业主“初级抗争”所滋生的政治后果，包括锻造业主领袖、培育业主的利益博弈能力，本身就可能会演化成一把同时包含利弊双重要素的双刃剑。在没有有效监督和规则约束的情况下，制度之恶与人性之恶就会同时展现出来。在这种情况下，一旦小区业主发现自己权利受损，或者业委会渎职以及对物业公司监督不力，就会迅速发动另一场抗争行动。

五、组织的可持续性、规则建设与有效问责：破解社区治理困境的对策分析

基于对CC花园业主“次级抗争”原因的解读及对社区治理困境的认知，可以看出，培养业主组织的可持续能力、推动规则建设、明确问责机制，应该成为城市基层社区建设的努力方向。

（一）培育可持续能力：业主组织的生存战略

从组织建设的角度来说，任何一种组织都需要解决其在特定环境中的生存与发展问题。如塞缪尔·亨廷顿所指出，判断组织或政治体制生命力的一个重要指标就是其适应性，而这种适应性，在很大程度上是指“组织应对环境挑战和维持生命力的功能”。①Samuel P. Huntington，“Political Development and Political Decay”，Word Politics：17（3），1965，PP.386-430.这种对自身生命力的维持，就是组织的可持续能力。在城市住宅小区中，作为业主大会民主选举的执行机构，业委会从其产生之日起，其承担天然使命便是代表业主群体赢得与物业公司或者房地产开发商的利益斗争，从而赢得业主的信任和自身生存的合法性基础，这也是业主组织存活下去的第一项能力。而CC花园业主群体所发起的“次级抗争”，提出增选以及罢免业委会的诉求，则进一步反映出业主组织在生存和发展问题上所必须应对的第二项挑战，即在“初级抗争”的使命完成之后，要继续维持自身的良性发展。这种可持续能力并不是指业委会作为一种物质性的组织实体继续存活，而是要通过有效的措施维持自身的合法性，避免陷入公信力危机，进而避免沦为业主群体的下一个抗争目标。从现状来看，由于城市小区的业委会成员的工作大多是处于无偿的状态，故而保持业委会自身的纯洁性与履职能力便显得更为困难，CC花园姚主任离开后所发生的风波，更凸显了“离开强人政治，小区就玩不转”的悲剧性现实。②田野调查访谈资料，2015年1月于北京。所以，业主组织需要时刻保持清醒，通过与业主、街道、物业等相关利益主体的沟通，通过有效的制度建设，划清与物业、开发商、政府之间权责界限，进而来发展自身的可持续生存能力，并努力将自身由一个单纯的“维权型”组织转变成一个“治理型”组织，这是破解社区治理困境的第一项战略。

（二）规则建设：制定共同的行动规范

政治学家拉里·戴蒙德（Larry Diamond）曾指出，“虽然说只有存在独立运作的公民社会才会对国家力量存在制约，但是公民社会自身——即使是为了民主的目标——却也有可能走得过远”。③Larry Diamond.“Rethinking Civil Society: Toward Democratic Consolidation.”Journal of Democracy：（5）3，1994，PP.4-17.在“反思公民社会（rethinking civil society）”一文中，戴蒙德引述了公民赤字（civil deficit）的概念，并精辟地指出，公民赤字会引发人们巧妙地拒绝一切象征着公共权威的东西，从而导致社会失序，损害民主化进程。质言之，在一个政治共同体当中，任何主体的行动都不能离开一定的规则约束。因为“人是会犯错误的，在某些情况下，人的行为也会不经意地损害或者伤害他人……一项阻碍损害或者伤害关系的安排，只能通过审慎选择、运用共同理解的行为规则、制约具有潜在多样性的人类行为而得到。”④文森特·奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理路》，毛寿龙译，上海三联出版社1999年版，第46页。在CC花园，业主次级抗争的过程之所以一波三折，就在于作为抗争者的业主和作为被抗争者的业委会对社区治理规则有着不同的解读，如CC花园业委会顾问所说：

“在我看来，这场业主和业委会之间的争斗，其实是规则之争，双方都认为自己的规则更有道理，双方都不愿意尊重对方坚持的规则，业委会认为业主的行为没有法律依据，不符合现有的规定，而业主则认为自己的理解和行动方法才更符合情理，要改变业委会坚持的规则，规则冲突成为这场冲突的关键。”⑤田野调查访谈资料，2015年1月于北京。

由上述论断可以看出，在现在的法律法规设计中，既存在着规则不清晰、不完善的问题，也存在着既有规则不被认可的问题。为此，通过多方互动与谨慎设计，来建设一套能够为各方利益主体共同接受的行动规则，成为社区治理的另一项任务。具体而论，这种规则建设既需要在法律层面进行顶层设计，将物业公司与业委会关系以及业委会权责的条款明晰化、规范化，同时也需要在社区集体行动层面通过充分的参与和讨论，将规则内化成多方主体的行动规范。只有在共同遵守的规则下，才能培育和保护集体行动中的公共精神，使得各方行动主体都能以全体公民和社区共同体的生存和发展为依归，并尊重民主、平等、自由、参与、秩序、公共利益和负责任等一系列最基本的价值。①周怡君：《论公共精神是公民社会建设的基石》，《湖北行政学院学报》2009年第3期，第84-87页。

（三）强化问责：实现“业主——业委会”的权力平衡

化解业主与业委会冲突、防止“次级抗争”的另一条进路是通过明确的问责机制来实现“业主——业委会”之间的权力平衡。这种问责，并不是否定“业主大会——业委会”的制度设计，而是要通过对业委会的监督来强化业主的权力。如麦迪逊所说，利益之争和派系斗争的原因来自人性，消除冲突就等于消除人类的自由。②亚历山大·汉密尔顿等：《联邦党人文集》，杨颖玥、张尧然译，中国青年出版社2014年版，第58页。由于道德约束的乏力和难以持续，故而野心就必须通过野心来对抗，要通过释放冲突的方式来化解冲突，从而保障和谐。③谢岳：《联邦主义：大国繁荣的政治抉择》，《探索与争鸣》2012年第9期，第67-71页。在具体的制度设计上，在业委会之外成立监事会，使其作为一种监督机构独立运作；在业委会主任、委员离任之际进行“离任审计”，查验其工作绩效、小区账目、物业合同履行情况；保留业委会的工作档案和工作记录，将业委会的工作资料全方位对业主公开。通过上述方式，来构建一种透明的社区管理办法，以增强业主的话语权。毕竟只有将矛盾化解在萌芽状态，及时打消业主对业委会的怀疑和抵触情绪，才能防止冲突的恶化与升级。

总之，通过构建可持续能力、规则约束和有效的问责机制等三种方法，所要达成的目标是实现一种“功能统合”的社区治理模式。在这种模式当中，包括业委会、政府行政机关及其派出机构（街道）、居委会等在内的利益主体，既要具备参与公共事务、化解社区矛盾的能力，也要明确各自的权责界限，并在特定的规则框架内履行自身使命，以维系自身的组织合法性。而问责则是针对“业主大会——业委会”当中的“委托——代理”机制所存在的问题进行改进，使社区业主能够更有效地表达自身的期望和利益诉求，实现对“代理者”的有效监督。

六、结语与思考

基于对CC花园典型个案的解读，本文用“次级抗争”的概念分析了业主两种不同的抗争行为，并解读了“初级抗争”与“次级抗争”之间的内在关联。从结论上来说，本文的研究发现主要体现在以下几点：

（1）在物业管理制度和《物权法》当中，对业委会自身职能和物业公司关系的模糊性规定，代议制这种制度本身所存在的不足，使得业主在“初级抗争”过程中就会滋生“次级抗争”的因素，两种抗争除了时间上的先后顺序之外，还存在内在的演化逻辑。在这个过程中，业委会的作用并不是如传统研究所揭示的那样是一个常量，而更可能是一个变量。CC花园业委会与物业公司之间的利益输送行为表明，作为一种底层抗争者，社区中的非制度精英，其身份也并不固定，他们在行动中“公心”和“私心”可能是交织在一起的。④应星：《草根动员与农民群体利益的表达机制》，《社会学研究》2007年第2期，第1-23页。

（2）无论是业主的“初级抗争”还是“次级抗争”，从性质上来看都是一种“权利性抗争”，是为了维护自己的利益而进行的集体行动。抗争的性质也决定了这种不同利益主体之间的冲突依然是一种“工具性冲突”，而不是一种“价值性冲突”，①于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学的基本问题》，人民出版社2010年版，第24页。即这种冲突的行动目标是明确的，而不是抽象的。此外，CC花园业主要求变革社区议事规则的做法证明，相对于“初级抗争”而言，“次级抗争”除了朴素的权利诉求之外，还会引起抗争者对社区治理规则反思，进而走向规则重构的阶段。

（3）从抗争的结果上来说，业主群体的“初级抗争”会起到强化业主群体认知、保护公民权利的作用，而发生在业主和业委会之间的“次级抗争”，则会迫使以业委会为代表的社会力量反思自身的行为，客观上起到促使社区自治组织进行“自洁”的作用。虽然“次级抗争”所引起的社区失序、派系纷争的消极作用不容否认，但是这种不良后果，更多的是由于业主制度化抗争渠道（如诉讼）缺失所造成的。因此，本文并不仅仅从派系或者准派系的视角来看待这一抗争行为。从长期来看，业主在“次级抗争”过程中所付出的代价，或许是中国社区治理和社会力量成长及制度建设所难以回避的“阵痛”。

（4）在CC花园业主与业委会的冲突中，街道办事处由不干预到直接干预的角色转变，也同样揭示了在“次级抗争”的过程中，社区冲突越是剧烈，不同派别的利益越是没有办法调和，政府的作用就越发明显。这也反映出，在民间自治事务中，我国国家力量依然发挥着不可代替的作用。无论是在业主增选业委会过程中扮演“仲裁者”，还是在业主罢免业委会时直接参与其中，政府都始终处在一个相对强势的地位。这一问题也从另一个侧面揭示，在国家退却的领域中，面对权力让渡的空间（如社区中的物业管理），强化社会力量的自治能力和有效参与公共事务的能力，真正通过自主治理的方式，来有效消解社会力量自身所产生的矛盾，是我国社会建设的重要议题。

（5）在对策层面，本文所强调的“可持续能力、规则建设与强化问责”三种方式，是为社区治理提供一种宏观的战略指南。考虑到我国社区问题的复杂性以及各个地区之间的政策差异和地方基层政府的不同态度，任何一种自下而上的有关社区治理的制度变革，都可能遭遇意想不到的阻力。在CC花园，当业主在“次级抗争”中提出要改变现有的社区管理制度，引入业主代表大会制度的时候，街道办事处则明确表示反对。政府官员认为，CC花园所在的北京某区，尚没有哪个小区实施这种制度。这意味着，在对制度变革的风险无法进行有效预测和掌握的情况下，小区业主在规则层面的抗争行为，会比其针对业委会、物业公司的利益抗争，遭遇更大的困难。这也体现了，即使是在最基层的层面，中国的政府力量和制度精英，对国家的制度变迁也依然发挥着关键的作用。来自社会层面的、单方面的制度变革诉求，并不足以构成制度革新的充足动力。

总之，本文的主要价值是为认知业主“次级维权”和社区治理困境提供一个基本的分析框架。业主“次级抗争”行为的爆发，或许显示出一个深刻而不为察觉的问题：如果没有有效的应对措施，那么在中国的社区治理中，一个小区出现一位声明显赫的业主领袖（本文中的姚先生），一次影响巨大的“初级抗争”事件，并不能够改变小区治理困境的本质。在未来的社区治理中，需要通过有效的措施预防小区业主之间产生“冲突内化”（次级抗争）的问题，以防止小区治理陷入集体的沉沦。此外，有必要承认，本文的研究也存在难以回避的缺陷，由于CC花园的抗争行为仍在继续，这种“次级抗争”到底会带来什么样的后果依然是未知数。在抗争者的理想预期中，通过业主的行动，下一步会进一步修订社区议事规则，产生新的业委会，改变不理想的物业管理现状。但是，在现实中，由于各方利益主体的复杂博弈，却很难确保这个过程不会另起波澜，故而对案例进行进一步的追踪和分析，成为下一步研究的重要任务。

（责任编辑：肖舟）

公共政策与公共管理

政治与法律

政治与法律

Homeowners’Secondary Struggle and Dilemma of Urban Community Governance：A Case Study of“CC Garden”in B City

HU Jieren1，ZHENG Yang2
（1. Law School/Ip Institute，Tongji University；2. School of Political Science & International Relations，Tongji University，Shanghai 200092，China）

Abstract:Using“process-tracing”method and in-depth case study of the homeowners’cooptation and their confrontation with the HOA in CC Garden in B city in China，this paper argues that due to the defects of the housing property management system，the predicament of the principal -agent relations between the homeowners and HOA，and the unbalanced power structure between them，homeowners’“primary struggle”will give rise to the“secondary struggle”，with not only a chronological but also a casual relationship between these two kinds of resistances. Moreover，enhancing the sustainable capacity，building up common code of rules and creating accountability mechanism are of great importance to balance the power between homeowners and the HOA and promote urban community governance in China.

Key words:homeowners’primary struggle；secondary struggle；urban community governance

[作者简介]胡洁人，同济大学法学院/知识产权学院副教授，博士，浙江大学公民社会研究中心研究员，中国人民大学纠纷解决研究中心研究员，主要研究方向：法社会学，冲突解决和基层治理；郑扬，同济大学政治与国际关系学院硕士研究生。

[中图分类号]C916

[文献标识码]A

[文章编号]1008-7672（2016）02-0072-12