社会养老服务体系现状及政府政策绩效评估分析<br/>——以兰州市养老问题调研为基础的探讨

社会养老服务体系现状及政府政策绩效评估分析
——以兰州市养老问题调研为基础的探讨

2016-06-22连笑怡

中国资产评估 2016年4期

■连笑怡

随着我国人口老龄化程度日益加深、独生子女家庭成为社会主流、跨地区人员流动频繁、现代生活方式改变等，以家庭为中心的传统养老模式已经不能满足当下的养老需求，养老成为日益凸显的社会问题。根据早前的统计数据显示，我国拥有各类老年人养老服务机构4万余个，床位约170万张。按照“当前1.45亿老年人口、5%的入住需求”标准计算，总计需要约700万个床位，这与实际拥有的170万个床位相比存在较大缺口，形势不容乐观。政府如何有力推动各类养老服务机构发展，有效化解养老难题，已成为我国经济社会发展面临的重要课题。

针对上述问题，2013年全国老龄工作会议提出，要在推进社会养老服务体系建设上抓出成果，在强化基层老龄工作上务求实效。社会养老服务体系的建立需要调动全社会力量的广泛参与，需要对社会主义市场体系内的养老资源进行重新合理配置，更需要政府的大力宣传和引导。同时，养老问题具有公共服务的属性，而政府承担主导责任正是现代社会保障制度和福利制度的主要特征之一。

一、问题研究的现实意义

今天的我们都是明天的老人，养老是每个人和千万家庭都不可避免的现实问题。政府解决好养老问题不仅能给老年人提供高质量的晚年生活，也可缓解每个家庭的养老压力，从而防止养老难题从家庭转向社会，进而成为社会弊病，有助于社会发展的稳定。

社会养老服务体系从属于社会保障制度，但目前我国关于社会养老服务体系并没有一个综合系统的描述，对政府如何履行责任及完善制度也缺乏系统性研究。尽管笼统地提出了政府履行责任的程度和范围，但缺乏切实可行的、具体的理论方案。因此，谋划建立健全政府主导下的社会养老服务体系，不仅能够带动相关的保障制度、投入机制和服务产业的共同发展，还能激发更大的社会创造力，最终促进综合国力的提升和社会经济的长足进步。

二、兰州市社会养老服务调研的典型性

我国于1999年迈入“老龄化社会”，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。根据第六次人口普查的数据显示，截至2010年，兰州市65岁及以上人口比例为8.77%，正处于“人口红利”的结束期，已经开始迈进老龄化社会。由于兰州市“老龄化社会”具有进入期较晚、发展速度较快、地区间差异化较大、城乡不均衡等特点，所以，兰州市可以看作我国老龄化现象发生、发展的一个缩影。

目前的兰州市养老服务体系包括居家养老、社区养老、机构养老三大主要组成部分。其中，居家养老是主体，机构养老是重要支撑，特别是“虚拟化养老”体系建设已经走在了全国的前列，具有良好的示范和带动作用。同时，兰州作为西部欠发达地区的区域中心城市，各类社会资源的“后天禀赋”不足，在推进社会养老服务时所面临的政策环境、所处的经济发展水平等方面都与国内其他城市差别不大。因此，深入了解兰州市养老机构的现状，对于我们由点及面、由浅入深地了解我国社会养老体系建设的整体状况具有典型意义。

三、构建社会养老服务体系的必然性

目前我国的人口结构具有人口基数大、老龄化速度快、老年人绝对数量庞大的显著特征。根据全国老龄办测算，我国60岁以上人口以每年3.2%的速度不断增长。按照此速度发展，我国老龄人群到本世纪中期将达到最大值，即每3人中就有1人年龄在60岁以上。老龄人口的增速已经远远超过了我国经济的发展速度，家庭和社会的养老压力越来越明显。

（一）人均养老负担加重

老龄人口赡养率是衡量人口老龄化的一个重要指标，表明在一个国家（地区）内一个劳动力平均将要赡养老人的数量。根据最新预测，到2030年，我国每2个人就要抚养1位老人。目前，老年人口的生活维持主要依靠家庭成员供养，大约76%的老年人单纯依靠家庭亲人提供生活保障，随着老年人口数量的增加，社会、家庭平均劳动力赡养负担持续加剧。

同时，随着我国社会经济的快速发展，人民生活水平的不断提高以及医疗卫生保障体系的逐步完善，我国人口平均预期寿命继续延长，高龄人口占总人口比例也在增加。高龄老人（80岁以上的老人）生命周期的延长，意味着老年时间的延长，这就使得养老周期也相应的延长。伴随年龄的增长和身体功能的逐渐退化，养老服务的专业化水平需求也大大提高。

（二）家庭养老功能弱化

实行30多年的计划生育政策，在有效控制人口总量的同时，也使得我们面临人口结构转变所带来的养老新挑战。子女个数的唯一，导致家庭养老所能调动的家庭成员数减少，不能进行家庭成员之间的轮换休息，子女的精力和体力常常是心有余而力不足。另外，家庭的小型化也加大了养老风险，特别是独生子女家庭，子女是供养老人的唯一，唯一就意味着更大的风险，一旦子女发生意外或者残疾，老年人的家庭供养模式就完全崩溃。

随着经济的发展，城镇化进程的大力推进，工业化和城市化取代了过去的生产方式，促进了人员流动，使得传统上照顾老年人的女性也开始肩负起工作的压力，从而让家庭养老模式赖以维持的亲人离散、家庭结构瓦解，造成部分老年人“无以惟养”。传统养老方式与现代社会发生激烈的冲撞，急需来自政府、社区对各类老人进行养老支撑，社会养老作为一种新型养老方式，正好成为维系家庭养老模式革新发展的新途径。

四、社会养老服务体系建设中的政府政策绩效评估现状

根据《兰州市 “ 十二五 ” 社会养老服务体系建设专项规划》，兰州市确立了“优先发展社会养老服务”的工作目标，初步建立了“五位一体、城乡统筹”的社会化养老服务体系的雏形。但是，由于社会养老服务在兰州实践的起步时间晚，发展不成熟，因此存在着服务质量不高、服务管理体系不健全、管理效率低等问题，导致这些问题的关键制约因素迟迟得不到落实。

（一）政府规划职责的缺失

目前，兰州市的养老服务设施在空间布局上存在明显的不合理性，一方面表现为农村和半城镇化地区的养老服务机构缺乏，96.5%以上的老人只能依靠家庭实现老有所养。另一方面，即使在城区范围内，养老服务设施的延展半径过大，现有老年养老服务设施未能对规划编制单元内的老龄人口进行有效覆盖。

同时，兰州市养老服务体系建设缺乏系统性分类，直接表现为用于养老服务的地块数量少、政府配套设施落实水平低、配套养老设施功能性差。具体表现为，对各种养老设施的分类通常是按照投资主体分为公办或社会办，或是根据省市、县的行政级别来划分，而不是按照功能上的特点进行区分，造成了服务设施的不到位或者闲置，设施的有效利用率低等现象。见表1。

表1 养老服务工作保障机制建设情况

从调研的情况来看，公立养老机构分布不合理，没有与人口分布数量形成较为匹配的正相关关系，反而是过分向主城区、经济条件较好地区倾斜，造成了资源配置上的失衡，甚至是浪费。同时，从现有资料来看，不能确定新设立的国家级发展新区对养老服务机构的规划状况，从实地调研看，也没有提及养老服务体系建设情况，存在功能规划上的欠缺之处。

（二）政府财政扶持的缺失

兰州作为转移支付制度受益地区，政府资金的投入和安排都是影响社会化养老服务形成、内容和效果等问题的决定性因素。2011-2013年，兰州市“地区性财政收入”平均为397.53亿元，“社会保障和就业支出”平均为18.67亿元，占比约为4.70%，远低于国务院规定的10-20%的要求。虽然政府连年增加投入资金，也只是一直在不断地向应投资金量靠近，努力弥补历史欠账。

同时，公共财政增长机制缺乏，兰州市对养老服务的投入一部分出自市级财政资金，大部分来自于福利性公益基金（福利彩票收入），由于没有对养老服务需求做出精确的测算并做出长远的规划目标，也就无法将养老服务资金归入到整个财政资金安排中去，造成“我们财政投入增加幅度较大，为什么养老事业发展资金需求的矛盾一年比一年突出？”这类质疑在调研过程中频频被提及。

以城关区情暖夕阳老年公寓（民营）为例，2011-2013年，累计获得各类政府帮扶资金达65万余元，扶持资金比例低于该机构年度运转资金量的30%，资金缺口较大，给该机构发展壮大造成了诸多影响。

（三）政府购买服务责任的缺失

目前，兰州市力推并引以为傲的“虚拟养老院”项目执行效果差，已经成为全社会的诟病。一方面政府承诺的养老服务内容包括洗衣、做饭、打扫卫生、购物、陪同寻医看病、谈心聊天、健康护理、上门送药、免费体检等，另一方面，兰州市就业局大力压缩“社区助老员”规模，按照“减存量、零增量”的口径，推行“将助老服务与社区工作合并”的工作思路，真正落实的养老服务项目与规划承诺反差较大，不能很好满足老年人的现实需求，“虚拟养老院”有蜕化为形象工程和“鸡肋项目”的尴尬趋势。见表2。

表2 养老服务对象满意度调查表

从满意度调查来看，随着服务对象年龄的增长，对基本生活项目的需求趋于平淡，满意度状况也随之增加；对家居环境的需求也呈现相同的趋势。但是，服务对象的年龄越大，对情感交流的依赖不断增长，对外部医疗救护的及时性需求也随之增长，在这两个方面，兰州市的养老服务新探索反而做的不够多、不够好，备受服务对象的诟病。

（四）政府监管责任的缺失

虽然兰州是对社会养老服务机构采取鼓励发展的姿态，但是在准入制度和监管手段方面还存在明显的盲区和缺位。

1. 经营监管部门分散。政府本应作为养老机构经营监管的首要主体，但依据现行管理体制，离退休干部局、民政局、人力资源和社会保障局都是老龄问题的参与和决策部门，造成政出多门、各行其是，缺乏协调和监督的被动局面，降低了政府养老投入的效能。

2. 民营养老机构缺乏严格规范。由于政出多门，一部分小规模的民办养老机构成为了监督的“真空地带”。调研期间，参与接待的民营养老服务机构负责人直言不讳地告诉我们，其开办的机构15年来从未办理税务登记证。部分养老机构设立时随意性较大，发生在入住老人身上的各类事故时有发生，加之监管部门的事后整顿措施不及时，造成了公众对社会养老服务机构的不信任。

另外，现阶段的养老服务行业中行业自治、自律组织的发展比较缓慢，组织定位不清晰，影响力和制约力差，行业内监督的功能和效果难以发挥。

五、社会养老服务体系中政府责任实现的路径

十八大报告中明确提出要“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”。在这其中，政府的责任主体职能必须、也必然要落在实处。

（一）从政策化向法制化转变

立法先行是世界各国社会养老服务体系建设过程中的普遍规律。目前，我国事关社会养老问题的法理依据还多以政策要求为主，法律层级的制度规定严重缺失。这种“政策化路径”衍生出典型的行政决策、行政监督与行政实施“三位一体”的体制，导致政府各部门职责混乱等弊端，很多好的政策规定并未被有效落实或全面推进。

其次政策与法律的表达不同，政策虽然内容规定的更具体，但是并不具备法律“行为模式+违法后果”的表述模式，忽略了责任的划分和承担，缺乏问题的解决方案，无形之中制约了老年人借助司法资源和法律手段来维护自己应该享有的养老服务权利的行使。因此，推动政府立法也是实现政府养老责任落实的具体体现。

（二）强化政府的宏观调控职能

对社会养老服务体系进行专项规划是应对老龄社会的必然趋势，但养老服务体系规划不是简单的数学计算问题，而应该是综合考虑各种养老模式优劣、老年人身体健康状况、生理和心理需求以及经济承受能力的多元化问题。

一方面，政府要做好养老服务设施规划。要在综合考量宏观目标和本地需求两个重要因素的前提下，做好养老服务场所土地划拨、基础设施建设、基本运营维护等政府份内的一般性、强制性事务。同时，合理预期养老服务设施的便利性和精准性投送问题，确保养老设施的可达性遵循方便快捷、舒适安全的原则，通过提升新建和改扩建养老设施的标准和规模，提高养老服务设施的科学精准性，最大程度满足本地区不同区段、不同年龄、不同收入水平、不同文化背景的老年人的养老需求。

另一方面，政府应加大财政资金投入。目前养老投入主要源自福利彩票公益金（福利彩票收入），而福利彩票公益金的总量是随着彩票市场运营效益而浮动变化的，从而造成整个养老资金投入没有形成稳定的增长机制。因此，政府应在彩票公益金中规定明确的资金投入比例（数量），用来专项投入养老服务设施的建设，比例的确定首先是要符合当地的老龄化增长速度，其次是符合国家对养老服务投入的最低标准，最后还要与本地区的经济增长速度相适应。

最后，政府要做好养老服务市场的引导示范作用。政府对社会养老服务领域的财政投入应放在具有较强正外部性和公共性的养老服务方面，通过合理区分各类养老服务的“外部性特征”，吸引巨大的社会资本进入到养老服务业，凡是盈利性的养老服务项目，就要尽可能地利用市场性资金来投资建设，政府财政资金的介入只是在市场失灵时才进行补差型投入，并要适时退出。

（三）强化对社会养老服务机构的监管

一要细化市场准入指标。借鉴英美等发达国家对营利性养老机构的设置标准，我们的社会养老服务机构应具备以下资质：符合本行政区域内养老服务机构设置规划；有固定的服务场所；有完善的章程及规章制度；服务设施符合老年人居住的标准和技术规范；具有与自身规模相适应的各类保障设施；具有与其服务内容和规模相适应的开办经费；具有与开展服务相适应的生活护理人员等。

二要建立健全评估认证体系。社会养老服务机构是政府为高龄、独居老人提供生活照料、家政服务和精神慰藉的重要平台。为保障养老服务质量，推动养老服务产业的发展，政府应当制定相关标准，对这类机构进行评估认证，并将认证结果作为推动社会养老服务体系建设的重要考量因素。同时，加大对护理人员专业素质和责任意识的培养。护理人员是养老服务的直接提供者，护理人员专业素质的高低是政府养老职责实现的关键因素。要在大众心目中树立良好的护理职业形象，提升护理职业的认可度，从而激发护理人员的工作热情和信心。

三要加强监督检查。细化政府各个部门应具体履行的职责内容，制定可操作性强的监管措施。民政、工商、消防、物价等部门应当协同联动，组织行业协会制定社会养老服务机构运营服务检查评价标准，并向社会公布检查和评价结果，确保养老机构入住人员“老有所养、老有善养”。

让老年人老有所依，不仅是子女的义务，也是政府不可推卸的责任。社会保障体系的完善，也许能部分解决养老资金来源问题，但老年人对日常生活照顾需求已然超出了一般家庭的承受能力，特别是在家庭养老功能弱化、老龄化加速的情况下，养老服务的公共特性决定了政府要成为家庭之外解决此问题的主要责任主体。