财政内部控制建设现状与优化路径略探

彭程甸　祝子丽　余　华

(湖南财政经济学院，湖南 长沙　410205)



财政内部控制建设现状与优化路径略探

彭程甸祝子丽余华

(湖南财政经济学院，湖南 长沙410205)

【摘要】建立健全财政内部控制制度、改革完善财政内部控制体制机制是当前地方财政部门重点工作。随着《财政部内部控制基本制度》正式实施，财政部驻各省专员办、省及市县财政部门内部控制制度建设已初步开展。比较财政部、某省专员办及江苏省财政厅内部控制制度，其在适用范围及控制目标、原则、内容、方法等方面均有差异，各地财政内部控制制度建设应充分借鉴其经验，克服财政内部控制理论研究滞后等现实困难，准确定位财政内部控制职能，完善财政内部控制顶层设计，优化财政管理流程控制，统一财政业务管理信息控制平台，持续推进财政内部控制工作有效开展。

【关键词】内部控制；财政内部控制；风险控制；流程控制；制度建设

财政内部控制制度设计是当前地方财政部门的重点工作。湖南财政内部控制建设尚处起步阶段，内部控制制度及体制机制尚未建立健全，需要充分借鉴财政部、各省专员办、兄弟省市财政内部控制制度建设与运行经验基础上摸索推进。2015年7-9月课题组受湖南省财政厅财政监督检查局、湖南财政监督理论研究基地委托，采用文献研究、个别访谈、个案分析、实地考察等方法，对多个省区专员办、财政厅和市县财政局进行重点调研，拟基本摸清财政内部控制制度建设现状基础上，探索地方财政内部控制建设的优化路径。

一、财政内部控制制度建设概况

借鉴企业内部控制规范体系建立、施行的成功经验，江苏省财政厅2009年即尝试建立地方财政内部控制制度、构建财政内控制度框架图，财政部2012年11月颁布《行政事业单位内部控制规范(试行)》并于2014年1月1日正式施行，目前多数省市已通过培训宣传、部门联动等方式积极推进行政事业单位内部控制制度建设。省及市县财政内部控制制度建设已初步开展，江苏、海南、辽宁、河北、广西等多省市财政厅以及江苏省的南京市六合区和金坛市、湖南省宜章县和涟源市、安徽省黄山市等多个市县相继出台财政内部控制制度，着手财政内部控制体制机制的改革和完善。

1、财政部内部控制制度框架基本建立

2014年11月1日《财政部内部控制基本制度》实施，同月财政部成立内部控制委员会，下发《关于印发财政部内部控制委员会办公室组成人员及各单位内部控制管理人员名单的通知》等文件，标志着财政部内部控制工作正式启动，财政部内部控制主体制度框架基本建立。财政部内部控制制度包括基本制度、八个专项内部控制办法及单位内部控制操作规程。基本制度主要确立财政内部控制的目标、基本方法、主要内容、职责分工；八个专项内部控制办法主要规范财政系统各种风险控制，包括法律风险、 政策制定风险、预算编制风险、预算执行风险、公共关系风险、机关运转风险、信息系统管理风险、岗位冲突风险；单位内部控制操作规程规范各预算单位的二级业务流程，是其内部控制工作的行事规则和操作手册。

2、各省专员办普遍重视财政内部控制制度建设

《财政部内部控制基本制度(试行)》颁发后，财政部又相继颁发《专员办内部控制基本制度(试行)》和《财政部关于制定专员办内部控制操作规程的通知》等文件。财政部驻各省专员办迅速按照财政部相关文件要求，对内部控制建设做出精心部署，制度建设和机制构建普遍走在各省市财政部门前面，各专员办内部控制建设虽异彩纷呈又具诸多共性。一是将查找风险、堵塞漏洞作为强化内部控制的第一步。吉林、安徽、河北、广西、甘肃等地专员办均构建了较为完善的风险防控体系。二是创新方法，强化监督。天津、山西、辽宁、新疆等地专员办在内部控制方法上进行突破；甘肃专员办创新审理模式，对该办下达处理决定的专项检查工作采用“交叉复核、集中审理”方式，通过“交流——分歧——统一”的讨论过程，全面、深入发现存在的问题。三是实行廉政防腐全程控。青海专员办通过制定流程和严格岗位职责，将廉政风险分解到具体人和事，实现人人有事做、事事有人管，充分保障廉政风险防控效果，实现严格的过程控制，为监督惩戒和问责奠定基础。

3、省级层面财政内部控制制度建设缓慢推进

《财政部内部控制基本制度(试行)》下发后，按照财政部内部控制工作部署，各省市纷纷开展财政内部控制建设调研和准备工作。江苏省财政厅2012年即已出台体系完善的厅财政内部控制制度、目前主要对照财政部要求对原有制度进行梳理和修订，辽宁、海南、河北、广西等多省财政厅也纷纷出台了财政内部控制制度，但目前通过网络途径只能查到琼、冀、桂等省份财政内部控制建设的新闻报道、不能直接搜索下载这些省份的财政厅内部控制制度。

(1)江苏。江苏是率先建立财政内部控制制度的省份。江苏省财政厅出台的《内部控制制度》，将财政内部控制工作分为预算管理、预算执行管理、财政监督管理及行政管理四大模块，涵盖19个业务处室22项制度。各项制度均包含总则、部门职责、控制流程图，且具体针对各项业务风险点制定了详细的控制标准和措施。

江苏省财政内部控制制度建设具有鲜明特点。一是起步早。江苏省财政厅2009年即开始财政内部控制建设，2012年12月编纂了近400页的《内部控制制度》。二是突出预算控制的核心地位。四大模块中有两大模块(预算管理和预算执行管理)强调预算编制与执行的风险控制。三是重视财政监督。专设财政监督管理模块，明确财政监督管理内部控制的原则、部门职责、业务流程及风险控制。四是强调风险防控欠到位。《财政部内部控制基本制度(试行)》强调风险防控；江苏省财政厅《内部控制制度》先于《财政部内部控制基本制度(试行)》出台，主要在各处室内控制度中关注风险点，缺乏对财政部门整体风险的把握和防控，强化风险防控的精神落实欠到位。

(2)海南。2015年4月，海南省财政厅正式印发《海南省财政厅内部控制基本制度(试行)》，并审议通过《海南省财政厅内部控制工作方案》，明确内部控制目标、制度体系、组织管理架构、职责分工及相关工作措施和制度等；同时确定各处室内控管理岗和内控管理联络员，以加强内控建设过程中的沟通协调。

(3)辽宁。2015年4月，辽宁省正式印发并开始实施《辽宁省财政厅财政管理内部控制基本制度(试行)》，规定财政内部控制制度体系包括内部控制基本制度、财政管理业务内部控制规范、单位业务内部控制操作规程，对内部控制组织构架、职责分工、控制方法、主要内容、内部监督等进行具体规范。

(4)河北。2015年7月，河北省财政厅制定“1+10”内部控制制度，开展财政内部风险防控建设工作。“1+10”内部控制制度，即1个基本制度和10个专项风险防控管理办法。河北财政内部控制制度的特点是加大了风险防控力度。其在财政部重点防控8类风险的基础上，增加了机关财务风险控制和会计管理风险控制，强化资金控制风险；同时对各类风险实施严密的风险识别、评估、分级、应对、监测和报告流程，实现财政管理的“全程控”。

(5)广西。2015年7月，广西省制定《财政厅内部控制基本制度(试行)》、《财政厅内部控制委员会议事规则》及《财政厅内部控制建设工作计划》，对内部控制目标、方法、内容、措施及职责分工做出规定。制度框架与《财政部内部控制基本制度(试行)》基本一致。一是内部控制基本制度，用于指导各处室、单位建立和实施内部控制；二是针对八类专项风险制定具体的风险防控流程；三是内部控制操作规程，各处室、单位根据内部控制基本制度和专项风险防控管理办法要求，结合自身情况制定具体的内部控制风险防控操作细则。

4、县(市)层面财政内部控制制度建设星火蔓延

县(市)财政部门积极筹备财政内部控制制度建设。网络报道，江苏已出台《县级财政内部控制制度——基本规范》，“加强财政内控制度建设”的有南京六合区、金坛市、如皋市、高邮市、连云港市、沛县及福建福鼎市、山东惠民县、广西港北区、湖南宜章县、安徽黄山市、郑州市上街区、山西祁县等13个县(市)，可搜索下载财政内部控制制度的有六合区等3个县(市)。

(2)江苏省金坛市。2010年出台的《金坛市财政局内部控制制度基本规范》将财政局内部控制分为流程控制和风险控制。流程控制类制度重点设计业务流程控制图，明确各控制节点和职责设置，业务流程包括预算编制管理、预算执行管理、预算监督管理和内部行政管理四部分。风险控制类制度在流程控制基础上，对具体业务的重大风险控制点进行识别和应对，明确控制标准、控制措施及责任部门和岗位。总体看，《金坛市财政局内部控制制度基本规范》的内容粗糙，不够细致，可操作性不强；全文仅2230个字，包括总则、基本要求、基本内容、基本方法、监督和检查、责任追究、附则7个方面，内容不具体，未密切结合金坛市财政管理的特点，难以具体指导财政内部控制建设工作。

(3)湖南省宜章县。宜章县财政局高度重视财政内部控制建设。2015年上半年，宜章县财政局即以构建财政内控架构图为核心，制定《财政内部控制基本制度》，明确财政内控时间表和架构图，由税政法规、预算、国库、办公室、信息、政工等部门牵头制定8个专项风险防控办法，各业务股室结合风险点制定内控业务流程。下半年县财政监督检查局进一步完善内控制度，着力“梳理风险、完善流程、强化审查、严格处理”，把财政内部控制机制建设落到实处。

(4)安徽省黄山市。2015年4月，安徽省黄山市财政局出台《黄山市财政局内部控制基本制度(试行)》，对财政内部控制的目标、要素、原则、控制方法、控制流程、职责分工进行了规范。2015年10月，黄山市财政局出台《国有资产处置风险内部控制办法(试行)》等九个专项内部控制办法，设置流程图，对各业务流程的重大风险点实行严格控制。专项内部控制办法出台后，各业务科室在局内控办的具体指导下，制定本科室内部控制操作规程，系统梳理业务风险点，逐步形成事前防范、事中控制、事后监督的财政监督长效机制。

二、财政内部控制制度基本框架比较

考察现行财政内部控制建设情况，除财政部、各省专员办和江苏省已构建初步的财政内部控制体制机制外，其他省市财政内部控制体制机制尚未建立健全，需要建立完善制度基础上不断摸索推进。充分调研、重点分析和比较财政部、某省专员办及江苏省财政厅内部控制制度基本框架，有助准确定位区域财政内部控制制度的适用范围及控制目标、控制原则、控制内容和控制方法。

1、适用范围

《财政部内部控制基本制度》适用于部内司局、各省专员办、信息网络中心，是《行政事业单位内部控制基本规范》在财政部门的直接体现；《专员办内部控制基本制度》是财政部内部控制制度的组成部分，是《财政部内部控制基本制度》对专员办内部控制活动的具体要求。理论上，江苏省财政厅内部控制制度适用于厅内各项业务和管理活动，应受《行政事业单位内部控制基本规范》直接约束，其内部控制活动应在《财政部内部控制基本制度》指导下开展。财政部、各省专员办和江苏省财政厅内部控制制度的适用范围受其管辖范围和业务层级约束，充分考虑了其财政管理工作的特点。各省市财政内部控制制度的适用范围应定位于区域内财政系统的各项业务和管理活动，内部控制制度设计应充分借鉴《行政事业单位内部控制基本规范》和《财政部内部控制基本制度》，考虑区域财政部门内部管理的实际。

2、控制目标

《财政部内部控制基本制度》界定的控制目标有效率、合规、廉政、报告四个方面。一是严肃行政纪律，提高工作质量和效率，有效履行财政职能，贯彻落实好党中央、国务院的决策部署。二是各项政策与规章制度符合国家法律、法规并得到有效贯彻执行，各项财政业务活动合法合规。三是严格遵守廉洁从政规定，防范舞弊和预防腐败，提高财政资金的安全性、规范性和有效性。四是工作记录和其他管理信息、预决算报告和相关报告真实完整。

某省专员办《内部控制基本制度》界定的控制目标是以制度执行和业务管理流程为主线，以重要环节风险点为导向，建立针对性的风险防控措施以及相应的风险发现和报告机制，最大程度减少和防范专员办在廉政、业务、机关运作等方面的风险隐患和负面影响。

江苏省财政厅《内部控制制度——基本规范》将其控制目标界定为“履行公共财政职能，实现财政管理目标，通过规范业务流程，制定并实施科学合理的控制程序和方法，对财政风险进行有效识别、控制和监督”，构建“规范、安全、高效”[1]的财政厅内部运行体系。

财政部及其专员办内部控制目标较全面，包括合法合规、反腐倡廉、财务信息真实完整及财政资金的安全、规范和有效，江苏省财政厅内部控制侧重构建“规范、安全、高效”的财政内部运行体系。财政部、专员办和江苏省财政厅内部控制目标的区别与其财政管理职能有关。财政部的职责主要是拟定和执行财政、税收宏观发展战略，拟定和执行财政、财务、会计管理规章制度，其内部控制目标侧重于合法合规、反腐倡廉等宏观政治领域。专员办主要履行中央财政管理监督职责，重点实施中央财政政策和资金监管，其内部控制目标是财政部内部控制目标在专员办业务工作中的具体体现。江苏省财政内部控制目标主要立足于江苏省财政管理业务特点，注重具体的财政业务流程控制和风险控制。各省市应在《行政事业单位内部控制规范》目标框架下，结合区域财政内部控制实际，参考借鉴《财政部内部控制基本制度》和江苏省财政厅《内部控制制度》，科学、合理设定财政内部控制目标体系。

3、控制原则

《财政部内部控制基本制度》详细描述了内部控制原则。一是全面性原则。财政内部控制工作贯穿于财政管理活动的方方面面，覆盖所有单位和员工及各项业务的全过程。二是制衡性原则。分事行权、分岗设权、分级授权。三是权责对等原则。各单位各岗位人员在决策、执行、监督和反馈过程中行使的权力与承担的责任一致。四是重要性原则。全面控制基础上，重点关注关键业务、环节、岗位和重大风险。五是适应性原则。内部控制应与职责分工、业务范围、风险水平和人员构成相适应，根据新情况及时调整。六是有效性原则。内部控制存在问题能得到及时纠正和反馈，有效管控各类风险。江苏省财政厅内部控制制度要求坚持立足实际、逐步健全、持续改进等原则。

江苏省财政厅内部控制制度制定时间较早，内部控制原则设计注重其工作开展阶段，讲求循序渐进和可持续发展，内容较为简单。财政部内部控制制度作为各级财政部门内部控制制度设计的示范和引领，较多关注全局性、整体性、单位层面的控制原则，内容详细、具体。

各省市设计财政内部控制制度、确定内部控制原则时，应综合财政部及江苏的优点，既有反映全局的全面性、制衡性、权责对等、重要性、适应性、有效性等原则，又要切合区域财政管理实际，遵循逐步健全、持续改进原则。

4、控制内容

《财政部内部控制基本制度》包括三个方面的具体内容：一是指导各单位建立和实施内部控制基本制度；二是制定八类专项风险管理办法(法律风险、政策制定风险、预算编制风险、预算执行风险、公共关系风险、机关运转风险、信息系统管理风险、岗位利益冲突风险)；三是查找单位风险并定级、完善工作流程、界定各环节各岗位责任基础上制定内部控制操作规程。

某省《专员办内部控制基本制度》主要涉及预算编制审核风险、预算执行风险、收入监管风险、检查核查风险、专题调研风险、公共关系风险、公文运转风险、内部管理风险等风险控制。

《江苏省财政厅内部控制制度》将其内容划分为预算管理、预算执行管理、财政监督管理和行政管理四大块，设置详细的业务处室控制制度；并以业务为纽带，在四大模块与各业务处室之间、业务处室与业务处室之间构建清晰的工作流程。

比较而言，财政部及各专员办内部控制较为关注风险控制，将风险控制贯穿于各业务流程之中，但二者在风险控制方面又各有侧重。财政部作为财政政策的主要制定机构，需要更加关注法律风险、政策制定风险、公共关系风险等，专员办的风险控制则带有典型的专员办业务特征。江苏省财政厅内部控制更强调业务流程控制，因其制度先于财政内部控制制度出台，其对财政整体风险的把握和防控相对较弱。

设计各区域财政内部控制具体内容时，可以综合借鉴江苏省财政厅内部控制制度和财政部内部控制制度，从流程控制和风险控制两个角度分别展开，构建相应的机制(如信息化控制平台)促使流程控制与风险控制相互融合，实现流程中防控风险、风险控制中优化流程。

5、控制方法

《财政部内部控制基本制度》明确规定了控制方法：一是不相容岗位(职责)分离控制。关键岗位应具备双保险机制，建立人员A/B角制度。二是授权控制。对授权主体的权限、范围、流程、监管进行严格规范。三是归口管理。优化机构设置，合理划分、科学配置内设机构职能。四是流程控制。制定涵盖财政业务活动的书面流程，通过流程再造将内控管理嵌入业务流程。

江苏省财政厅《内部控制制度》规定财政内部控制可以采用不相容职务相分离、集体决策、授权批准、风险管理、内部报告、信息技术等控制办法[1]。

财政部、专员办及江苏省财政厅内部控制方法的选择基本一致，只是《财政部内部控制基本制度》规定的控制方法更为具体和可操作。各区域财政内部控制的基本方法应包括不相容职务分离、集体决策、授权批准、归口管理、风险管理、流程控制、内部报告、信息技术等方面。

三、财政内部控制建设急待加强

1、财政内部控制理论研究滞后

一是研究专家少。目前从事财政内部控制理论研究的专家学者极少，财政内部控制理论研究成果极少。二是财政内部控制理论研究层次较低。截至2015年底，通过中国知网检索到的文献分析，《中国会计报》、《中国财经报》等具新闻报道性质的短文占82.7%，理论性较强的学术期刊和硕博士学位论文仅占17.1%。三是基金成果少。中国知网检索到的仅有2011年“地方财政部门内部控制体系构建”和2013年“地方财政内控制度:风险识别框架、路径与方法”2篇文献，且均属江苏省教育厅人文社会科学研究基金项目成果。四是研究内容单一。目前针对财政内部控制领域的研究主要涉及财政部内部控制体系构建的具体内容、地方财政内部控制制度框架的设计、财政部门内部控制系统存在的主要问题和原因及对策建议等方面，缺乏对具体财政预算、资金运作、国库支付等具体流程和具体业务风险的可操作性控制方法的研究。

2、财政内部控制建设重视不够

目前省及县(市)财政部门领导对财政内部控制建设普遍重视不够，清晰的财政内部控制理念尚未形成，缺乏财政内部控制制度建设动力。《财政部内部控制基本制度》实施及财政部内部控制工作战略部署推动下，截至2015年底通过网络还仅能搜索到江苏、海南、辽宁、河北、广西5省财政厅和南京市六合区、金坛市以及安徽省黄山市等13个县市出台了财政内部控制制度。

省及县(市)财政部门工作人员对财政内部控制认识不清。部分财政部门工作人员认为财政内部控制就是内部监督，是财政监督部门的职责；部分财政干部将财政内部控制与行政事业单位内部控制混为一谈，认为只要贯彻落实好行政事业单位内部控制制度即可，建立财政内部控制制度没有必要。

3、财政内部控制制度建设待加速

考察现有省或县(市)财政内部控制制度，照抄照搬多、创新少。现有省或县(市)财政内部控制制度建设(除江苏外)多是在《财政部内部控制基本制度(试行)》基础上稍加变动，缺少地区特色和方法创新。广西省《财政厅内部控制基本制度(试行)》内容框架与《财政部内部控制基本制度(试行)》基本一致，缺乏广西财政管理特色和契合广西实际的内部控制方法探索。

考察湖南财政管理的现实情况，虽有财政内部监督管理制度、省财政和部分县(市)财政已设内部控制岗位，但原有内部监督制度不是按照内部控制理念设计的、岗位职责分工欠明确，难以对新常态下的财政业务整体流程实施有效控制。现有的财政资金控制多限于程序审核，对财政资金使用的真实性、合法性、合理性等决策控制不够，资金审核的流程控制点过多，财政系统岗位分设与资金拨付效率的提升存在冲突，可能导致财政管理效率降低。

湖南财政内部控制建设尚处探索阶段，省财政厅内部控制制度建设尚在筹划，县(市)层面仅有少数县依据《财政部内部控制基本制度》构建了县级财政内部控制制度，内部控制机制建设尚未真正开展。财政部内部控制制度为省域财政部门内部控制建设提供了“参考”，还应根据省域财政系统特点出台区域财政内部控制制度，为基层财政内部控制建设提供直接指导。

4、财政内部控制运行机制待健全

财政内部控制制度建立时间尚短，体制机制运行还存在诸多问题。一是财政内部控制缺乏业务管理部门的积极参与。内部控制建设未得到多数财政系统领导的高度重视，部分财政系统工作人员对财政内部控制认识不足，多将财政内部控制视为财政监督专职机构一个部门的职责，没有认识到财政内部控制是对财政资金运行全过程的全面监控，因此财政内部控制工作基本上由财政监督人员完成。二是财政内部控制制度执行力度不够。制度的生命在于严格执行，我国财政系统有关财政资金监管、财政管理与财政控制的制度文件虽多，但执行力度明显不够，需要积极完善、整合制度基础上，严格有效贯彻落实现有制度。三是疏于财政内部控制风险事件的责任追究。财政内部控制考核评价体系尚未建立健全，缺乏财政内部控制考核结果的应用机制，多数没有将财政内部控制考核与财政干部选拔任用和奖惩有效衔接；缺少对内部控制风险事件主体的责任追究，尚未构建财政内部控制执纪问责机制。

5、基层财政内部控制执行不到位

县(市)、乡镇基层财政内部控制是省域财政内部控制的重要组成部分，基层财政运行的科学化、规范化、法制化关乎全省财政整体运行质量。目前县(市)、乡镇基层财政管理相对落后，基层财政内部控制执行存在诸多欠缺。

(1)岗位人员配备有漏洞。部分县(市)、乡镇财政部门一人多岗现象严重，个别乡镇可能连最基本的会计与出纳需要分离都未能严格执行。调研湖南某县10个乡镇财政所，发现有3个乡镇的总预算会计兼任政府机关会计，有4个乡镇的财政所长兼总预算会计，财政内部控制无法实施。

(2)授权审批控制不严格。县市及乡镇财政部门内部岗位职权范围、审批程序和相关责任不明确，有的乡镇财政所长既管资金审批又管资金发放，财政资金全部转入个人账户，挂个人往来，支付后再报账冲销。印鉴保管漏洞大，有的乡镇财政所将财务章和公章交由财务部门负责人或出纳一人保管。

(3)预算执行控制欠到位。基层财政预算编制不深不细，很多是根据以前年度预算进行局部改动，不能根据外部环境或管理需求的改变进行整体调整。乡镇一级财政预算编制简单粗略、项目不细、预算报表所列科目级次过少，很多是按照功能大类罗列一串数字，未能具体到部门和项目，导致预算无法执行，预算执行控制流于形式。基层财政预算执行控制不到位，可能是编制时思想上重执行、轻预算及编制时间不充分，可能是县市、乡镇财政年初财力测算不足、预算追加失控、部分资金分配缺乏科学合理标准造成。

(4)风险定期评估机制缺失。现有财政管理制度尚无要求对各类财政资金运行风险评估结果作出书面报告的规定，县市、乡镇财政部门尚未建立系统的财政资金运行风险定期评估机制。实际财政管理过程中，尚未建立财政业务风险评估体系，难以对财政资金运动的诸多风险进行有效防范和管控。

(5)财产保护控制欠缺。政府采购制度一定程度上规范了财政部门的固定资产购置，但对固定资产后续管理不到位，重购轻管，导致固定资产流失。部分县(市)、乡镇财政部门购置固定资产时不及时登记账簿和实物卡片，形成账外资产；或固定资产早已报废，但未到资产管理部门核销，账实不符。

(6)会计内部控制不力。部分县(市)、乡镇财政部门行政经费支出，特别是公务接待费、差旅费、会议费、培训费普遍未规定明确、合理的开支范围和标准；即使规定开支标准的，仍较多采用实报实销制，只要审批人员签字同意，会计人员就予报销，没有发挥财务监督与会计控制的职能作用。

(7)单据控制力度不够。《行政事业单位内部控制规范》要求“单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按规定填制、审核、归档、保管单据”[2]。目前县(市)、乡财政部门单据控制不到位现象普遍。部分乡镇财政所违规使用财政票据列支各项经费及费用，如以往来结算收款收据开支食堂餐费、无发票或正式票据以领条、自制收据或发票复印件列支各项费用。

(8)信息内部公开欠具体。《行政事业单位内部控制规范》要求“建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序”。[2]实际内部监督过程中，县、乡镇财政部门均被要求财务收支信息公开，但公开内容仅限报表数据，预算执行情况、财务收支完成情况、财经法纪执行情况等公示不全面。

6、财政内部控制信息化平台待重建

财政内部控制理念的适时提出是财政管理活动日益复杂化的客观要求。财权与事权相匹配，事权决定机构、人员岗位的设置。随着财政部门业务活动与人员管理日趋繁琐，财政部门内部岗位职能不断细化，为避免财政机构、岗位之间职能交叉和缺位，必须实行严格的财政内部控制制度。同时，业务活动与人员管理复杂程度增加对财政内部控制手段提出更高要求，特别是《财政部内部控制基本制度》提出的流程控制和风险控制，迫切需要信息化平台和信息化技术的有效支撑。目前基层财政内部控制信息化平台建设问题严重，多数县市财政内部监督仍停留在人工处理阶段、查账方式落后、效率低，设置了财政信息化管理平台的县市存在多头管理、平台不统一的情况，县市财政局内部有多少个部门就有多少套信息化管理软件且各部门信息化平台不兼容，财政局内部各部门间无法实现信息化共享和无法进行统一的信息化管控。

四、财政内部控制建设优化路径

财政内部控制建设不是财政业务管理流程的简单整合，而是涉及财政体制和行政管理体制改革的制度创新。地方财政内部控制制度的建立健全时间紧、任务重、要求高，必须作为财政工作重点进行全面布局和持续推进。

1、准确定位财政内部控制职能

《财政部内部控制基本制度》清晰界定了财政内部控制职能，将其视为财政工作风险事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。准确定位财政内部控制职能，需要精准认识财政内部控制与行政事业单位内部控制之间的关系及财政内部控制与财政内部监督之间的关系。

(1)财政内部控制是行政事业单位内部控制的有力保障。财政部门属行政单位，财政内部控制是行政事业单位内部控制体系的重要组成部分。内部控制的侧重点上，行政事业单位内部控制主要规范预算单位的财政资金使用，财政内部控制重点规范财政资金(公共资金)的分配与管理。制度化、流程化、信息化是内部控制的重要特征，对财政资金的分配过程建立一套科学合理的控制流程，严格控制预算资金分配与管理过程的重大风险，实现预算编制、执行与监督的“全程控”，明确责任主体，预防“跑部钱进”和“雁过拔毛”式腐败问题出现。就是说，财政内部控制主要规范“分钱”，行政事业单位内部控制主要规范“花钱”，只有资金分配公平、合理才能确保资金使用安全、高效。

(2)财政内部监督是财政内部控制的重要环节。财政内部控制和财政内部监督都强调财政资金管理的程序性审查，但各自的侧重点和实施范围有区别。财政内部控制注重对财政资金运动的事前、事中控制，是在业务流程中充分考察控制环境，全面鉴别、分析控制环境存在的各种风险，制定对应的风险应对策略，设计有效的风险控制点和线，充分运用信息化管理平台，实现财政管理信息的收集、整理、转移和共享，以此为基础加强监督，贯穿财政资金分配、使用、监督全过程。可见，财政内部控制包括内部监督，财政内部监督是财政内部控制的重要环节，是财政内部控制的再控制。

2、坚定财政内部控制根本目标

保护财政干部和财政资金“两个安全”是财政内部控制的根本目标。一要加强“人”的控制。加强“人”的控制是保护财政干部安全、让财政干部不能违法违纪的防腐倡廉目标的客观要求，要严肃财经纪律，真正从源头上斩断不良作风的“资金链”，将财政干部——“人”的安全作为财政内部控制的重要目标。具体讲，应将腐败风险摆在风险控制的首位，将任何可能导致腐败行为的风险列为重大风险，实行严格的风险应对；通过预算收支、政府采购、单据管理、“小金库”防控等流程控制强化对干部严重违法违纪行为(抵制检查、顶风违纪、转移资金、突击花钱)的管控，加大执法力度，依法追究责任。二要“被动”作为向“主动”作为转化。应当鼓励全体财政干部积极参与财政内部控制体制机制的构建，将“控制人”转为“人控制”。制定风险控制制度时，应要求各部门主动列示业务风险点、对重大风险环节和控制节点提出建议、对控制过程和效果公开做出承诺，详细说明未达到控制效果所需承担的责任。三要“主动”整改转为“责任”整改。要将主动责任与监督责任相结合，对内部控制过程发现的各种问题，不再要求问题单位“主动”整改，而是要在设计财政内部控制制度时明确整改责任，一旦发现问题就将责任层层倒推，勒令整改并切实抓好落实，做到违规违纪责任人员处理到位。

3、完善财政内部控制的顶层设计

省级财政内部控制制度建设，应当借鉴企业内部控制五要素视角，从风险控制和流程控制两个层面，尽快构建省财政厅内部控制基本制度和操作规程，为市(州)、县(市)及乡镇财政内部控制建设指明方向。

(1)健全控制环境。控制环境决定内部控制活动的执行效果。财政内部控制环境包括财政部门的组织构架、权责分配、人事制度、财政文化、管理运行与财政监督机制等[3]。强化财政内部控制环境建设，一是领导重视。实行财政内部控制的“一把手”负责制，强化财政系统各级领导的内部控制意识，建立上行下效的财政内部控制文化。二是建章立制。建立各级财政内部控制联系网，由上而下建立完善的内部控制制度体系，确保财政管理与流程控制有规可依、有章可循。三是全员参与。财政内部控制是全员、全程、全方面的长期过程，需要财政系统全员参与和全面配合。只有人人理解并自我约束、自动执行，才能确保财政内部控制有效贯彻落实。四是强化正面激励。明确岗位责任制，将所有财政部门内部局、股、室、财政所的工作职责和工作流程图以及工作流程说明编印成书，要求财政单位必须在办公室醒目位置张贴工作流程图和说明，建立完善激励约束机制，重视正面激励体系建设[4]。

(2)重视风险评估。风险评估过程全面复杂，依赖内部控制人员的主观判断，必须全面考虑财政系统内外部的重大不确定因素及其变化趋势。财政部门是重要的政府机关，财政干部负责财政预算资金的分配管理，外部职能关涉公共服务，具有很强政治性，风险类型更复杂，必须时刻关注职责履行过程可能发生的风险。设计区域财政内部控制制度时，可将财政风险分为整体风险(系统风险)、作业风险(预算执行)、管理风险(部门内部管理)三个层面，借鉴《财政部内部控制基本制度》规定，从八大风险领域具体展开。

(3)明晰财政内控机制。一是整合财政监督资源。整合现有的财政监督、投资评审、绩效评价、内部审计等财政监督资源，由财政监督部门(内控办)以预算编制、预算执行与监督的相关部门为主体，建立健全财政内部控制组织领导协调机制。二是实现财政业务系统的“全程控”。根据区域财政管理实际建立规则库，通过信息化手段将内部控制流程融入财政业务系统，内部控制有效对接业务系统。三是明晰财政内部控制责任链。构建业务导向的财政内部控制流程图，层层分解细化财政内部控制责任，将风险控制嵌入具体岗位职责，建立全员、全程、全方位内部控制问责网。

(4)确保信息沟通顺畅。信息化是内部控制执行的有效工具。财政业务复杂繁琐，涉及多种利益关系，信息透明、沟通顺畅是预防舞弊和“雁过拔毛”式寻租行为的现实选择。一是建立完善财政管理的综合信息平台，实现财政预决算、国库集中支付、非税收入、政府采购、绩效评价、财政监督等信息化平台的一体化管理，确保所有财政管理信息及时传递与反馈[5]。二是构建财政管理联动机制。建立各级财政内部控制联系点和联系人，强化财政内部控制与外部监管、各业务科室、业务科室与财政监督、内部控制与内部审计以及各岗位间的互动沟通。以财政预算执行控制为例，信息化系统的应用便于相关领导及时准确了解预算资金使用情况，迅速下达行政指令，相关科室能密切协调配合，顺利快捷完成财政资金拨付流程。

(5)加强内部监督、审计。内部监督和内部审计是内部控制顺利实施的重要保障。一要强化内部控制执行的日常监督和专项监督。应对财政内部控制制度制定和执行情况进行定期或不定期的日常检查，及时发现问题、及时要求整改；针对重大风险领域开展专项监督，专项监督范围与频率视风险评估结果和日常监督的有效性确定[3]。二是及时修订内部审计操作指南。根据区域财政内部控制特点，完善财政内部审计操作指南。三是扎实开展经济责任审计。将财政内部控制制度执行情况和执行效果纳入财政部门经济责任审计和专项审计范畴，强化经济责任审计与财政内部控制、干部任免提拔的联系。

4、优化财政管理的流程控制

流程化是内部控制执行的有效手段。通过制定政策、规范程序，对财政资金运动的风险点实施流程控制。一是授权审批。通过制度明确各级领导及各业务岗位的职责、权限，各流程控制节点标注业务审批程序、人员及职责[3]。二是内部牵制。预算部门牵头修改完善财政预算业务工作流程，国库部门牵头修改完善国库集中支付业务工作流程，财政监督部门负责财政资金使用的监督检查。业务流程控制应渗透内部牵制理念，确保每项业务都经过两个以上的部门审批。进一步强化信息技术在财政内部控制系统的应用，有效减少人为操纵因素，更好地实现相互牵制，预防错误和舞弊行为发生。三是明晰责任和坚持岗位轮换。建立“首问制”、“限时制”、“投诉制”、“追究制”问责机制，明确各业务部门负责人是财政资金审核“第一责任人”，严格预算执行、追加事项和国库集中支付业务的审核。实行定期轮换制度，减少合谋和舞弊行为的发生。四是构建内部控制考核评价体系，强化结果运用。结合财政内部控制实际，设计科学、严谨、可行的内部控制考核评价指标体系，与财政部门年度考核、干部晋升和奖惩挂钩，突出内部控制考核结果的运用。具体设计区域财政内部控制制度时，可借鉴江苏省财政厅《内部控制制度》的做法，以预算管理、预算执行管理、财政监督管理和行政管理四大模块控制制度为主体，以各业务处室控制制度子模块为基础，确保四大模块与各业务处室之间、业务处室与业务处室之间的工作流程简洁、明晰、易操作。

5、统一财政业务管理信息控制平台

信息系统固化是确保财政内部控制有效执行的必由之路。财政业务风险的多重性与复杂性、财政管理工作的多维性与敏感性，决定财政内部控制不是一个部门或环节就能完成的，需要多方联动、协防共管，不断优化完善。区域财政系统各业务处室信息化管理软件不兼容、信息共享程度低等问题，应通过整合系统、重新配置统一软件等方式构建综合性的财政业务管理信息化控制平台。一是以国库集中支付信息化管理系统为中心，运用先进的网络技术实现其他各部门的管理软件与国库集中支付信息化管理系统的兼容。二是由财政监督部门负责实施，重新构建统一的财政信息化监控平台，根据各业务部门的工作性质设计合理的风险预警指标体系，实现财政业务管理全过程的风险预警。现有财政信息已全部数字化，结合“金财”工程，只需系统软件中增设财政监督功能即可实现查阅和分析对比，利用计算机网络就可以开展财政内部控制工作，建立财政内部控制数据和案例库，还可以开设面向社会的网络端口，接受群众举报，加强监督的针对性。三是实行财政资料档案的电子化管理，通过扫描、备份，将各项财政信息录入统一的财政业务管理信息化控制平台，设置权限，确保相关人员可以适时查阅和监督。

【参考文献】

[1]江苏省财政厅.江苏省财政厅内部控制制度[EB/OL].http://www.doc88.com/p-992593579251.html，2012-01-18.

[2]财政部.关于印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》的通知[EB/OL].http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201212/t20121212_713530.html，2012-11-29/2015-12-28.

[3]刘新彦.财政资金内部控制的关键点：制度+执行[N].中国会计报,2013-03-15(07).

[4]财新网.李稻葵：改革推进需要正向激励体系[EB/OL].http://www.mzyfz.com/cms/caijing/caijingzixun/guonei/html/796/2015-09-11/content-1147386.html，2015-12-28.

[5]李铁宁，李永锋.管理视角的内部控制文献综述与启示[J].广西财经学院学报，2014，(1)：89-93.

(编辑：良顺；校对：蔡玲)

Study on Present Situation and Path Optimization of Construction of Financial Internal Control

PENG Cheng-dianZHU Zi-liYU Hua

(HunanUniversityofFinanceandEconomics,ChangshaHunan410205)

Abstract:There is the current focus on the work of the local financial sector to establish a sound financial system, reform and improve the system of financial internal control. With the " basic system of internal control in Ministry of Finance " has been formally implemented, construction of internal control systems among the Provincial Commissioner of Ministry of Finance, provincial and city and county financial sectors have been initially carried out. Comparing the internal control systems among the Ministry of Finance, the Provincial Commissioner of Ministry of Finance and Department of Finance in Jiangsu, There are differences in the scope of application, control objectives, principles, content, methods and so on. System construction of financial internal control in all parts of the country should fully draw lessons from their experience, to overcome the practical difficulties such as the lag of research on relevant theory, accurate positioning of financial internal control functions, improve the top-level design of financial internal control, optimize the process control of financial management and unify the control platform of financial business management information, to continue to promote the effective implementation of finance internal control.

Key words:internal control; finance internal control; risk control; process control; system construction

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.02.001

·收稿日期：2015-12-28

基金项目：湖南省教育厅科学研究项目“内部控制要素视角下湖南财政监督法治创新研究”(项目编号：14C1208)；“财政内部控制制度与体制机制建设”调研得到湖南省财政厅财政监督检查局、湖南财政监督理论研究基地委托及经费支持，调研负责人彭程甸，祝子丽、余华、卿文洁参与调研

作者简介：彭程甸(1963-)，男，湖南蓝山人，湖南财政经济学院教授、学报主编，研究方向：地方经济立法、地方经济政策；祝子丽(1986-)，女，湖南邵阳人，湖南财政经济学院教师，湖南大学博士研究生，研究方向：财务管理、内部控制理论；余华(1976-)，女，湖南沅陵人，湖南财政经济学院教授，博士，研究方向：行政管理、经济管理

【中图分类号】D922.2；F810.2

【文献标识码】A

【文章编号】2095-1361(2016)02-0005-11