论政府技术采购政策的障碍及其化解

王　宏　赵雪娇

(东华大学 旭日工商管理学院，上海　200051)



论政府技术采购政策的障碍及其化解

王宏赵雪娇

(东华大学 旭日工商管理学院，上海200051)

【摘要】在分析政府技术采购现状以及公共政策障碍理论的基础上，得到政府技术采购促进创新面临挑战的主要表现为政策问题的特性、政策本身的因素以及政策以外的因素。具体的障碍包括政策问题不明确、政策涉及人数多、目标群体所需调适量大，政策缺乏明晰性、协调性和稳定性，执行主体问题(包括执行人宏观认知问题、执行人员能力问题)、目标群体问题以及执行资源问题。应注重协调机制和政策组合的运用，注重政策与外部技术周期的结合，提升采购参与方的风险管理等能力，强化信息沟通与传播。

【关键词】政府技术采购；创新工具；障碍问题

一、引言

作为一种创新政策工具，政府技术采购在商品和服务总需求中占比显著，占工业化国家GDP的份额比重日益明显，被视作促进创新政策目标实现的可行且有力的手段。因此，地方、区域和国家经济发展的当务之急是充分利用这种创新工具的潜力[1-3]。

政府技术采购这种类型的创新政策的溢出效应无疑是巨大的，但是它在推动创新实现的过程中却面临着一系列障碍，这些障碍在某种程度上阻碍了政府及公共部门成为既聪明又知情(超理性)的客户[4-5]，也致使政府技术采购的效率和创新优势在一定程度上有所减损。

随着政府技术采购促进创新阻碍的显现，现存研究渐渐开始这一领域的探索[6]。研究政府技术采购作为创新工具所面临的阻碍，对于寻求相应的应对策略以及充分发挥政府技术采购推动技术创新的优势，具有一定的现实意义和理论意义。

二、理论综述

政府技术采购(又名公共技术采购)是政府或公共部门为实现一个尚不存在的新产品(商品、服务或系统)的特定功能而下订单的过程，其发展和扩散将会影响技术变革和其他创新过程的方向和速度[7-8]。政府技术采购不同于一般政府采购，Aschhoff B等(2009)将政府采购按创新角度划分为标准产品采购和政府技术采购两类，前者不一定涉及创新，后者很重要的目的就是促进技术创新[9]。

政府技术采购是需求导向型创新政策工具的重要组成部分[10]。自1990年，创新政策工具即被视为对创新制度起积极作用并改善创新体系的方式[2]。Edler J等(2007)从需求和供给两方面将创新政策工具分为11组，其中4组为需求导向型，包括系统性政策、管制、公共采购和刺激私人需求，如表1所示[7]。Aschhoff B等(2009)提出，除了政府技术采购，还有其他一些专门的创新政策工具，如监管、研发补贴、科技基础设施构建等，它们共同构成促进产业创新的政策工具[9]。

表1　创新政策工具分类

随着时间推移，创新政策工具的重心由传统的供应方导向过渡到现代的需求方导向，其中较有代表性的是政府技术采购。Edler J等(2007)认为，相对于被广泛使用的研发补贴，政府技术采购更能有效地刺激创新，它不仅可以刺激现有市场结构的创新，还促使企业参与新的业务活动领域，从而更广泛地影响创新的扩散速度、多样性和形式[7][11]。作为创新政策工具的政府技术采购是国家支持企业创新的一项具体措施，对许多欧洲国家的创新有战略意义，在需求驱动创新过程中起到关键作用[5][8]。通过塑造需求环境让供应商创新和竞争，政府技术采购这种创新政策工具日渐成为促进创新政策目标实现的可行手段和刺激现有企业创新的有力工具[1][12]。

然而，尽管重要性日益显著，政府技术采购的实施效果却不甚明显。Barlow J等(2008)通过论述政府技术采购为医疗基础设施提供创新解决方案的效用，认为政府技术采购不会自动提供效率和创新优势[13]。Uyarra E等(2014)认为政府技术采购有推动创新的巨大潜力，但是仍然存在太多障碍阻碍政府或公共部门成为既聪明又知情的客户[4]。Cohen B(2014)认为政府技术采购在可持续发展等领域有很高需求，但是企业在世界各地发展和扩散技术时却面临显著障碍[6]。

作为公共政策的一种，政府技术釆购具有公共政策的基本特征，公共政策过程分为分析、制定、执行、评估和终结五个阶段。其中，执行是最重要的环节，即从政策生效起到实现决策目标的整个过程[14]，如图1所示。

图1　政策执行过程模式

公共政策的执行障碍因素主要表现在政策问题的特性、政策本身的因素以及政策以外的因素三大方面[15]。第一，来自公共政策问题的障碍性因素。公共政策执行的现实困境存在其客观必然性。一般说来，政策问题越明确、涉及的人数越少、目标群体行为所需调适量越小，政策执行就越容易、越有效；反之，政策问题越复杂、政策的涉及范围越广或作用的人数越多、目标群体行为所需规范的力度越大，政策执行越困难、执行效力越受影响[16]。所以，现实中对一个幅员辽阔、人口众多、情况复杂的国家或地区而言，公共政策执行的难度可想而知[17]。第二，来自政策本身的障碍性因素。政策本身的障碍性因素主要来自于政策质量不高，主要包括政策缺乏合理性[18]、明晰性[19]、协调性、稳定性[20]。第三，来自政策以外的障碍性因素。政策以外的障碍性因素主要表现在政策执行主体、政策目标群体以及政策执行资源三方面。政策执行主体方面，包括缺乏权威的政策执行组织和有效的政策执行制度[19]、政策执行人员的素质有缺陷[21]。政策执行资源方面，由于执行政策时投入资源不足，配套措施跟不上，如经费、人力、信息等资源不合理、不到位都会导致政策难以被正确接受，这些都构成公共政策执行的阻碍。

和公共政策一样，政府技术采购在执行过程中所遇到的障碍也分为来自政策问题的障碍性因素、来自政策本身的障碍性因素和来自政策以外的障碍性因素。

三、政府技术采购作为创新工具的现状分析

对政府技术采购创新政策工具作用的理论依据和基本原理，通常有三方面的考虑。第一，政府技术采购不仅作为由政府部门和市场私人用户共同支持的国内需求的重要部分，同时也是一定区域内的跨国公司做出本地化决策以及创新倾向的主要考虑因素。第二，政府技术采购作为弥补市场机制缺陷的政策工具，当市场和体制的缺陷阻碍需求向创新产品或创新市场转换时，政府技术采购可以有效地给予补救。第三，政府技术采购总体上实施的创新解决方案在改善公共基础设施以及公共服务方面有相当大的潜力。

1、政府技术采购的重要性

近些年，政府技术采购作为创新政策工具的重要性越来越明显。由于政府技术采购不同于一般的政府购买，它是为了更加有效地实现社会责任目标以及社会环境目标而采取的创新政策，对创新政策的实施表现出许多积极作用，这对政府技术采购中的采购单位、供应单位、最终使用者以及其他利益相关者都具有重要意义。宏观层面上，基于人类发展及社会整体利益的目标考虑，以创新为支撑的政府技术采购有助于满足尚未被满足的人类需求和解决社会问题。中观层面上，在加强政府相关部门、私营企业的创新研发质量、增强政府机构政策实施的相关性等方面，政府技术采购担任极其重要的角色。微观层面上，政府技术采购对于以技术创新的实现造福人类社会为价值观的管理者、公共政策参与者和研究人员有重要意义。

2、政府技术采购的优势

政府技术采购较其他创新工具有明显优势。若加入时间维度，从长期可持续发展的视角来看，政府技术采购会比以研发补贴为代表的传统供应方创新政策工具更能推动研发创新，它有助于根据不同情况使资金、技术、人才使用效率提高，其适用领域更广泛，实施方式更加灵活，与其他创新政策工具起到互补作用。政府技术采购是一种包括政府机构、采购单位、供应方和其他与采购相关的参与人员之间的一个良性互动机制，能够汇聚各方智慧与力量，突显各利益方的优势互补。政府技术采购的一个主要优势是政府参与其中并制定一系列技术标准、明确指定所需的产出效果，这样私营企业就可以避免不必要的开发风险以及交付使用时面对的市场风险，从而安心地发挥自身创造力，用最高效的技术和人才来保持与政府采购预期目标的一致。

3、政府技术采购政策的障碍

虽然政府技术采购政策的创新溢出效应是巨大的，但在实施过程中所面临的一系列障碍却阻止政府或公共部门成为既聪明又知情的客户，即称之为 “超理性客户”，这意味着政府本应该在技术采购中具有信息相对对称、决策制定理性、利益博弈占优势等特征，但现实情况并非如此。在肯定政府技术采购有助于创新政策实现、作为政策工具发挥着越来越重要作用的同时，也应该注意到政府技术采购促进创新所面临的诸多阻力与障碍。

首先，在政府技术采购中，组织协调战略的使用被忽略，影响政府技术采购政策的有效性。现实中，许多政策的存在缺乏连续性、没有随组织发展做适应性调整或更新，政策成熟度和覆盖度不够，有些尚停留在预案阶段，有些仅在有限的地区内进行实验或试点。其次，政府技术采购参与方缺乏政府采购所需具备的能力。相当部分的政府技术实施仅仅建立在供给方政策的经验上，缺少经过专业培训的采购专家指导；采购效率不高，尤其是在项目日常管理中的时间管理不到位，行政上常需要接洽那些并不是项目评估构成的参与者，间接导致项目周期跨度过长、活动范围缺乏有效性。最后，政府技术采购在试图解决资源或潜在创新时，面临的风险不确定以及道德风险问题越来越突出，风险管理能力和风险意识尤其缺乏。虽然采购参与方也采取一定措施来规避或降低风险，但相关部门并没有把风险问题当作一般性的组织内部问题，或者寻求更普遍的治理方法，如通过审计体系的运用来降低风险。

四、政府或公共部门成为理性客户的障碍分析

政府技术采购这一创新工具面临挑战，政府或公共部门难以成为理性客户，其背后是由一系列原因导致的。基于前文公共政策的执行障碍因素分析，笔者主要从政府技术采购政策问题的特性、政府技术采购政策本身的因素以及政府技术采购政策以外的因素三大方面，来探讨阻碍政府技术采购创新实施效果的原因。

1、政府技术采购政策问题的特性

(1)政策问题不明确

由于政策问题的不明确，政府技术采购创新政策问题的盲目性和不合理性大大增加。政府技术采购执行中，忽视了企业在技术曲线的不同阶段应该采取相匹配的策略、调整相适应的战略步伐这个事实。对于技术萌芽时期，企业更适合于政府投入巨大的资金、技术扶植以及规范严格的采购模式；而对于技术较成熟的时期，政府只需要稍加引导，作为一位合作伙伴或放任型管理者。政策问题的不明确加大了政府技术采购的盲目性，使得政府采购失去理性客观、无法有的放矢，从而无法实现政府技术采购的有效性。由于政策问题过于复杂，政府技术采购对成功实现创新并不一定适用。

(2)政策涉及人数多、目标群体所需调适量大

在我国这样一个幅员辽阔、人口众多的国家，政府技术采购政策问题在执行中更具复杂性，目标群体的行为所需要的调适量也更大。囿于区域经济发展程度、企业实力不同，政府技术采购政策实施的有效性也不同。对不同区域，政府采购的有效性存在相当显著的差异，其中所涉及的人数多、目标群体所需调适量大是政府技术采购政策问题的又一个主要特性障碍因素。

2、政府技术采购政策本身的因素

(1)政策缺乏明晰性

在政府技术采购政策流程上，通常有一些不规范阻力，导致政策缺乏明晰性。流程是为机制更有效地实施而服务的，但在政府技术采购的实施过程中，政府在建立相关技术标准时，由于信息不充分、参照情况不明确、对技术趋势把握不明晰等原因，导致基准建立十分困难，这在一定程度上阻碍了政府技术采购政策的实施。除此之外，在招投标过程中，还存在使用额外或指定的投标情况，如隐藏串标、供应商寻租，甚至是政府部门指定合同方等不规范做法，这极大破坏招投标流程的规范性，阻碍其他真正具备创新能力的供应企业的创新及其潜在利益的实现。

(2)政策缺乏协调性

政府技术采购是一个涉及到技术研发、制度规范和实践、各方利益需求存在相互依存关系的复杂过程。在这个过程中，内部环境适应、对流程的改进等协调机制一旦被破坏，就会出现严重的政策协调危机，小到政策不配套、大到政策越位甚至政策打架。我国的政府采购政策缺乏政策之间的协调组合意识，不注重与其他创新政策工具的结合。政府技术采购政策是一个强有力的需求方创新政策工具，然而却被过度依赖，没有与其他创新政策工具组合使用，很难将政策有效度发挥到最优水平，缺乏有效性是政府技术采购政策促进创新实现过程中所面对的又一个阻碍。

(3)政策缺乏稳定性

政府技术采购政策稳定性的障碍表现在风险管理问题上。风险问题是政府技术采购作为创新工具面临的又一挑战。政府技术采购支持创新的背后涉及的复杂过程与高风险密切关联。在采购过程中计划、实施、监督环节都存在风险管理不善的问题，政府机构、供应商和其他参与人员也时刻面临着风险。对供应商来说，最大的风险是买方对他们的创新解决方案不予回应；对政府部门来说，他们面临的供应商道德风险尤为突出，例如一些供应商签订合同后的不作为、拖延甚至毁约；此外，政府部门的决策失误风险及其带给供应商的市场风险也使政府技术采购的创新现状不容乐观。

3、政府技术采购政策以外的因素

(1)执行主体方面

第一，执行人宏观认知问题。从执行主体的宏观认知方面看，一些地方政府对于如何参与政府技术采购以及参与后所能带来的影响缺乏整体认识，使得政府技术采购的实施缺乏执行力度。部分政府有关人员对采购和创新之间的联系缺乏理解和认识，在某些地区，政府技术采购甚至还没有被视为创新政策的内在组成部分。这些影响政府技术采购创新实施效果的宏观层面认知问题，阻碍了政府技术采购作为创新工具的实施。

第二，执行人员能力问题。执行人员能力问题也是政府技术采购作为创新工具面临的主要挑战之一，其中的采购参与方能力问题最为突出。通常情况下，政府技术采购的采购方需要具备一定的需求识别能力、技术研发和标准参与制定能力、调控监督能力、资源支持能力等，这些能力不论对采购方与供应方的沟通合作，还是引导创新，都有积极意义。但是，现实中的采购代理方和采购委托方的经验能力很是欠缺、接受过正规培训的采购专家也无法满足现实需要，这都导致政府技术采购出现严重的成本压力，进一步阻碍政府技术采购的创新实施效果。

(2)目标群体方面

政府技术采购把一项新技术引进市场的初期，通常面临利益相关者认知度和信任度等障碍，即目标群体不具备对政策的认可度和接受度。这时，政府技术采购的调控和引领起着至关重要的作用。但在市场经济中，政府在宣传和扩大政策覆盖深度和广度上还不是很到位。如果无法让供应商领会政府技术采购政策对他们的发展有帮助，无法向国民传递政府技术采购可以创造创业就业机会，为经济创造长期可持续的增长，为纳税人和公共服务用户提供最佳的经济效益，那么政府技术采购政策的执行无疑会受到很大阻碍。

(3)执行资源方面

在执行资源的配套措施供给上，信息沟通阻力是最大阻碍因素。其中，最主要的障碍是采购商与采购商之间、采购商与政府之间缺乏应有的互动，譬如研发密集型组织对信息沟通需求度极高，对执行资源障碍的感知尤为强烈，很多事因为信息资源没能及时配给，导致政府技术采购项目极大受阻。此外，机构不健全、管理不规范的小企业之间、非营利组织之间常常缺乏有效的反馈和沟通，导致创新行动所需的统计资料无法有效获得，也会影响公共采购的进一步实施。

五、结论与对策

1、结论

政府技术采购对创新政策的实现有积极作用，作为创新政策工具正发挥着越来越重要的作用。与此同时，在推动创新政策实现过程中却又面临着诸多阻碍，使其促进创新政策的实施效果不明显。从政府技术采购作为创新工具的现状分析得知，一方面，需要肯定其作为创新政策工具的潜力巨大，其重要性也越来越突出，且这种创新工具有独特优势，对满足创新需求、促进社会创新发展有重要意义；另一方面，还应该意识到政府技术采购促进创新政策面临的诸多阻碍与挑战，正是它们导致了创新效果不明显。从政府技术采购政策问题的特性、政策本身的因素以及政策以外的因素来分析政府或公共部门成为理性客户的障碍，结果表明：政府技术采购政策问题的特性方面障碍有政策问题不明确、政策涉及人数多、目标群体所需调适量大；政府技术采购政策本身的障碍有政策缺乏明晰性、政策缺乏协调性、政策缺乏稳定性；政府技术采购政策以外的障碍主要有执行主体方面(包括执行人宏观认知问题、执行人员能力问题)、目标群体方面问题以及执行资源方面问题，这些障碍导致创新政策工具的实施效果不明显。

2、对策

(1)注重协调机制和政策组合的运用

协调机制的实施可以促进政府部门的制度转型、激发制度创新。可以通过诸如流程改进、对内部环境适应等具体协调机制，进一步减小实现政府技术采购创新的阻力。对政策工具进行组合，如：在考虑了内外部环境的需求和因情势而变的基础上，在政府技术采购中以研发资金补贴作为补充方法，辅之以税收优惠激励等其他创新政策工具。在实施政策组合时，尤其是要注重需求方和供应方创新政策工具的结合。

(2)注重政策与外部技术周期的结合

一方面，根据区域、经济发展程度、企业实力等条件，采取不同的政府技术采购政策。例如，对处于经济压力地区的小企业，政府技术采购在技术服务方面特别有效。另一方面，根据政府技术采购创新政策在不同企业、不同技术曲线阶段，采取相适应的策略。对于技术萌芽时期，企业更适于政府投入巨大的资金、技术扶植以及规范严格的采购模式[22]；而对于技术较成熟的时期，政府只需要稍加引导，作为一位合作伙伴或放任型管理者等。

(3)提升采购参与方的风险管理等能力，强化信息沟通与传播

为应对政府采购创新中的风险管理问题，需要有强大的监管机制与激励机制[23]。一种缓解风险的方法是为供应商企业提供资金保障，如为减少创新型中小企业在采购时的感知风险，政府提供财政激励措施，来减少企业资金不足造成的流动风险与信心不足；另一种是为购买者提供保险保障，减少购买者面临的市场风险，提升采购方对新技术产品的信任和市场参与度。为实现采购参与方的采购技能提升，可以为采购者提供资金支持政策等措施，来分担其创新型采购时的学习成本。通过专业知识的合作共享式学习、经验交流互通、学习费用预算集中化，来缩短用户之间的距离，增强供应商之间的互动，从而实现规模经济和范围经济，补偿各部门跨部门的沟通和专业知识学习的费用。

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(编辑：周亮；校对：余华)

Research on Impediments of Government Technology Procurement Policy and Its Solution

WANG HongZHAO Xue-jiao

(BusinessSchoolofDonghuaUniversity，Shanghai200051)

Abstract:Situation analysis on government technology procurement and basic public policy impediments theory as an innovative tool, based on technology by the government procurement to promote innovation challenges mainly include policy issues characteristic, policy factors and policy factors other than itself, specific barriers include policy issues are not clear, many people the policy involved, the required adjustment large target groups; a lack of policy clarity, coordination and stability; implementation of the main issues (including macro-executor cognitive issues, the implementation of human capacity issues) and target groups execution resources. In this regard, we also put forward the corresponding countermeasures. This paper seeks appropriate coping strategies and gives full play to the promotion of technological innovation and government technology procurement advantages aspect, has certain practical and theoretical significance.

Key words:government technology procurement; innovative tools; barriers

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.02.003

·收稿日期：2016-02-01

作者简介：王宏(1971-)，女，黑龙江庆安人，东华大学旭日工商管理学院教授，经济学博士，硕士研究生导师，研究方向：财政理论与政策、产业创新政策与政府采购科学管理

【中图分类号】F812.45

【文献标识码】A

【文章编号】2095-1361(2016)02-0024-07

课题项目：国家自然科学基金2011 青年项目“创新公共政策中政府技术采购的决策与评价模型研究”(项目编号：71103032)