试论房屋征收工作中的廉政建设

沈静公

摘 要 在社会经济转型中，尚不完善的管理机制滋生了以权谋私等腐败违规，影响着社会的进步。反腐倡廉由此成了促进经济发展、政治进步的重要内容，更关系着党的执政能力、政府行政管理效能，“廉者，政之本也”。笔者拟通过对腐败基因、腐败之源、腐败形态等方面的剖析，探讨确立廉政思想、建立廉政制度、创立廉政文化等为内容的廉政工程建设，在房屋征收工作中的作用。

关键词 廉政工程 房屋征收 作用

一、引言

改革开放推动了社会经济转型、推动着社会发展，然而尚不完善的管理机制也滋生了以权谋私等腐败违规，影响着社会的进步。反腐倡廉由此成了促进经济发展、政治进步的重要内容，更关系着党的执政能力、政府行政管理效能，“廉者，政之本也”。笔者长期从事基层廉政工作，本文拟以系统的思考并结合实际工作，试论廉政工程在房屋征收工作中的作用，以点求面、抛砖引玉。

二、明确腐败基因、把握腐败之源、厘清腐败形态

建立廉政工程就是要反腐肃腐、正本清源，为民谋福、推进社会进步；建设廉政工程就是要明确腐败基因、把握腐败之源、厘清腐败形态。

（一）腐败基因的是什么

腐败的定义告诉我们，腐败有广义和狭义之分。广义上的腐败是行为主体为其特殊利益而滥用职权或偏离公共职责的权利变异；而狭义上的腐败则泛指国家公职人员为其自身特殊利益而滥用权力的权利蜕变。可见，腐败就是个人借用公共权力帮助自己获得额外利益而产生了公共利益冲突，使国家政治生活发生病态变化的过程。其中：公共权力、利益冲突是腐败定义中的关键词，也是腐败产生的重要基因。

（二）什么是腐败之源

腐败之源也就是腐败基因滋生、蜕变的过程，即权力和公共权力的关系、利益与利益冲突的形成。

1.权力和公共权力。第一，权力是什么？权力是一种力量，但有别于一切自然力；权力是人类社会独有的特殊力量，是一种组织起来的力量。作为一种组织的力量，权力源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，在本质上是凝聚和体现公共意志的力量，体现了人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力。因此，权力源于组织、归属组织、服务组织、服从组织整体利益，组织内每一成员均可分享权力和利益。一般意义上，权力就是公共权力。第二，权力在阶级社会中的应用。在社会主义社会产生之前的各个社会阶段中，社会被分裂为统治和被统治两大对抗阶级，公共意志被统治阶级的意志所侵蚀和取代，权力成了维护统治阶级利益的工具、成了统治阶级意志的体现。第三，什么是公共权力？权力的公共性在近代社会被发现后，权力的应然与实然成了政治学家们极力要解决的问题，如，民主的呼声、公民的参与、权力的制衡、行政的规范等等，无不出于维护权力公共性的考虑。所以，公共权力的产生或发现，是适应社会生活的需要、满足社会需求的一种特殊的权力形式，公共权力由政府官员及相关部门掌握并行使，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益。由于阶级社会的存在，从本源上来源于人民的公共权力，被私人占有、以权谋私等状况依然存在，并没有从根本上发生改变，公共权力只是在法律制度中被约束而已。第四，公共权力在社会主义社会中的特征。一是一切权力源于无产阶级和广大人民群众的利益和意志，在领导者和被领导者、管理者和被管理者的权力关系格局中，发号施令和服从号令均以是否有利于无产阶级和广大人民群众的利益，是否体现其意志为准则。二是社会主义公共权力的运作和行使，具有强大的群众基础和科学依据，使权力的公共性获得了制度保障。三是社会主义社会也存在着权力腐败，虽然表现方式也是官僚主义和以权谋私，但这种腐败不以制度为支持。

第五，公共权力在社会主义社会中的发展。一是习惯上有待改正。表现在人们还习惯于用传统社会中的思维方式来认识权力、习惯于按照传统社会中权力运行的方式来运用权力、习惯于用权力所代表的公共力量来增强或炫耀掌握权力的行政人员的力量。二是观念上有待革命。理论上的规定和制度上的设计，告别了权力私有的逻辑导向，为根除以权谋私行为、确保权力的公共性，需建立与公共权力的科学依据、制度保障相统一的权力公共性观念，建立贯穿这种观念的道德规范体系，让权力在运行中接受公共行政道德的规范和约束。

2.利益与利益冲突。第一，利益。在《牛津法律大辞典》中，利益“是个人或个人的集团寻求得到满足和保护的权利请求要求愿望或需求，利益是由个人、集团或整个社会的、道德的、宗教的、政治的、经济的以及其他方面的观点而创造的。”个人、集体和国家代表了三者不同的利益。第二，利益冲突。利益冲突一般包括劳资冲突、分配冲突、政府和公众冲突等三个方面，其中劳资冲突涉及的范围大、分配冲突造成了社会阶层的对立，而政府和公众利益的冲突，实则是官员和公众的利益冲突，其形成的损害极大。因此，利益冲突一般泛指政府和公众利益的冲突。利益冲突是指国家公职人员在公共行政的过程中，受到其私人利益因素的干扰，导致价值判断和政策取向偏离公共利益的要求，发生私人利益与公共职责相抵触。利益冲突是以国家公职人员与社会公众之间的委托代理为基础，与特定的公共职位、公共权力、公共责任和公共利益相联系，一般发生在国家公职人员的公共角色范围之内。利益冲突的实质不是国家公职人员的私人利益与其他社会成员的个人利益之间的矛盾，而是违背了公共职责在私人利益干扰公共行政的公正性。第三，腐败的根源。利益冲突的本身不是腐败，但二者微妙的转存，使得利益冲突既可成为边缘腐败或隐性腐败，也可以是二者部分交叉，更可让腐败成为利益冲突的一个结果，利益冲突变成腐败的重要根源。因此，腐败根源源于三个方面：一是公共权力非公共使用。当下政府合同、政府工程、政府采购、公共事业招投标等大量经济活动需要国家公职人员参与，他们在处理具体公务时，通过掌握的自由裁量权，利用公共决策优先考虑自己私人利益，或收取贿赂，或暗中给予政策偏袒，或提供内部信息，或为自己的亲属和商业合作者谋取不正当的利益。二是公共权力的递延化。以血统为基础的家庭是中国社会最重要的运作单位，当国家公职人员作为家庭成员，以私人角色递延、泛化公共权力，通过纵容、指使、合谋等手段，为家庭谋取竞争优势、获取不正当利润，由此也违背了公众的根本意志、扭曲了人民授权的法则、颠覆了公共权力的价值理念。三是公共权力的期权化。期权是指经济行为的一种权利选择，期权交易的实质是权利的交易，期权设计的初衷，是为了规避短期的金融风险。

（三）腐败形态有哪些

腐败的特点、类型和变化趋势往往和一个国家经济、社会发展的背景密切相关。厘清腐败形态对建设、建立、建好廉政工程将起到十分重要的作用。

1.面上的腐败形态。第一，腐败的顶层越来越高，呈现家属化、社团化，所引领、涉及的多为周边的人，如衙内腐败、情妇腐败、秘书腐败、司机腐败等家族腐败，由此形成极坏的社会影响力，极大地打击了民众的信心。第二，腐败的杀伤力越来越强，从贪污挪用到行贿受贿再到利益冲突，从个人腐败、单位腐败到集体腐败，尤其是用人腐败，腐败主体从个体向集团发展，形成官商勾结、上下勾连，利用权力设租寻租，再用权力保租护租，将腐败问题和政治问题等相互渗透，在政治上搞阴谋诡计，严重危害党的领导和党的团结统一。第三，腐败的范围越来越大，从公共部门到私人部门再到社会组织，从影响政策执行到影响政策制定，将腐败直接伸向与老百姓的日常生活息息相关的部门，社会污染特别巨大。如交通违法执法、申办执照、卫生许可检查、房屋动拆迁等领域。第四，腐败的名目越来越多，腐败的目的从消费型、享乐型向资本积累型发展，腐败的方式从被动腐败向主动腐败发展，腐败的基本形态表现为权钱、权权、权色等交易，如借用腐败、雅致腐败、娱乐腐败、题字腐败、精神腐败、出场腐败等等。第五，腐败的手段越来越迂回隐蔽，诸如：以权谋私期权化、获利敛财间接化、对抗调查智能化、腐败案件涉外化。

2.线上的违规行为。我们知道，旧城改造、房屋征收是一项利国利民，关乎城市发展、社会进步的大事。这项工作也直接关系到民众的利益，因为房屋及土地从古至今是公民、企业及组织最重要的财产，因此这也是一项利益和矛盾交织、腐败与公正相融的工作。对于这项作为城市改造重要内容的工作，涉及范围广、持续时间长、投入资金大，可能形成违规的行为有三项，如果不处理好，就会形成腐败，增加社会的不稳定因素。第一，违法违纪主体多元。房屋征收是个系统工程，既有牵头单位、又有实施单位，成员更是来自各方人员组成的多元化工作队伍。一线征收人员，虽然地位不高，但他们掌握征收政策，且与群众直接接触，一旦引发违法违纪行为，直接侵害群众切身利益、国家利益，极易激化社会矛盾，增加社会不安定因素。第二，违法违纪形式多样。一是虚构事实，骗取补偿款。二是征收人员与被征收人相勾结，利用职便，骗取补偿款。三是利用职权收受被征收人提供的贿赂。四是不正确履行职责，对土地使用、房屋产权等证明材料，不尽审核义务，随意签署补偿协议。第三，危害后果严重。房屋征收是民生问题，征收中的不公平、不公正、不公开也是群众反映最强烈的问题。征收领域的违法违纪行为，还会导致征收的不正之风、“钉子户”等社会性问题的产生，不仅影响项目征收进度、造成国家财产损失，更会引发上访、闹访甚至群体性事件，影响社会和谐与稳定。

综上所述，用好公共权力、防止利益冲突，可以在一定程度上防止腐败的滋生，推进工作。对此，必须以系统性思维创建立廉政工程，才能保证全员在思想上得到足够的重视，以有效的制度强制行动上的规范，久而久之形成目的明确的企业文化、企业廉政文化。

三、确立廉政思想、建立廉政制度、创立廉政文化

所谓廉，人之高行也（《孟子》）。从古至今，“廉”被赋予了各种含义、各种赞颂。面对廉，于谦决心“千锤万着出深山，烈火焚烧若等闲。粉身碎骨浑不怕，要留清白在人间。”面对廉，牛玉儒、焦裕禄践行“勤勉一生为人民，清廉一世报赤胆，心系群众付真情，不图芳名千古留。”面对廉，我们的工作直面老百姓、直接千家万户，为了把征收工作公平、公正、公开的做好，我们必须建立廉政工程。建立廉政工程不能有形无行，要形神兼备、行动心动；建好廉政工程必须是廉政思想想得通、廉政制度做得通、廉政文化行得通。

（一）确立廉政思想

一是树立“民唯邦本”的思想，要认识到人民安居乐业，国家才能稳定发展。我们的根基、血脉、力量在于人民，只有全心全意为人民服务，落实好、执行好政策，才能顺利完成工作。二是树立“为政以德”的思想，工作中强调德行，以规范的道德准则处理事务，以优良的工作作风带动社风民风，净化工作生态。三是树立“礼法合治”的思想，“礼”不仅是日常生活的礼节和处世行为的准则，也是人格修养提升不可或缺的重要因素。以道德滋养工作面貌、强化工作精神，让廉洁奉公的思想内化于心、外化于行。四是树立“修身正己”的思想，“格物致知、诚意正心”，堂堂正正做人，清清白白做事。因此，我们首先做到班子成员的思想统一、党员干部的思想统一，通过学习参观等一系列活动，教导引导员工自觉树立廉政思想、自觉遵守廉政制度、自觉践行廉政文化，保证在工作中不让公共权力走样、不让百姓的公共利益受损。

（二）建立廉政制度

所谓制度就是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，而廉政制度则是一项特定的工作制度。我们公司主要从事房屋征收和房屋置换等内容，工作性质决定了必须直面百姓，必须为千家万户提供优质服务，同时也牵涉到大量、大宗利益的交易事务，所以，我们在建立企业制度时，围绕廉政制度而建，并结合上级法律法规，形成了立体化的、多维度的、具有鲜明廉政特点的企业管理制度。

第一，全力执行国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》文件精神，建立牢固的公民权益保护意识，切实保障公民权益。第二，全面贯彻上海市71号令《上海市国有土地上房屋征收和补偿实施细则》和杨浦区区委、区府、区旧改办工作要求，建立透明的阳光政策，保证公平、公正、公开的完成房屋征收工作。第三，建立全方位的制度体系，一是规范人事制度，全面、客观、准确地反映员工的德才表现和工作业绩，加强对领导干部的考核管理，将公共权力交到信得过人的手中。二是规范征收工作程序，防范公权私用、公权寻租等，防止利益冲突。三是强化财务、资金管理，规范财务管理流程，强化资金运作监督，杜绝公共利益受到损害。四是加强民主管理、民主监督，完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，保护、调动和发挥广大职工的积极性，发动和依靠职工办好企业，将干部权力运作公开化、民主化，提高运作的透明度。

通过廉政制度建设，将“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的廉政方针、廉政精神、廉政要求落实到房屋征收工作中；通过廉政制度建设，以正反典型对比教育为重点，利用组织观看电教片、举办廉政培训班、签订助廉承诺书等形式，潜移默化地加强理想信念、职业操守、社会公德等教育，引导广大党员干部树立正确的世界观、人生观和价值观，明白自己该做什么，不该做什么，该怎样做，使管理人员树立认认真真做事、干干净净挣钱的意识和观念，为企业廉政文化建设打下良好的群众基础。

（三）创立廉政文化

廉政文化以廉政为思想内涵、以文化为表现形式，是廉政建设与企业文化建设相结合的产物。因此，我们的廉政文化建设要求是“创建一个体系、提升一个意识、实现一项内在要求”。“一个体系”就是建立健全教育、制度、监督并重的“惩防”体系，正视不良文化挑战，弘扬廉政思想，增强廉政意识，倡导廉政道德，营造廉政文化的氛围。“一个意识”就是提高党员干部素质、增强自律意识，创造并形成一种良好的干事创业风气，陶冶情操，筑牢思想道德防线，提高执政能力和改革发展的能力。“一项内在要求”就是让廉政文化既体现为一定的法治观念和法治要求，又体现为一定的道德观念和道德要求，以“为民、务实、清廉”，勤政廉政，增强反腐信心、支持反腐行动，形成以廉为荣、以贪为耻的良好风尚。

廉政文化建设是一项播种廉洁种子的工程，更是一种功在长远的启蒙教育。我们把廉政文化建设作为一项长期性、基础性的工作来抓，把廉政文化建设贯穿、渗透于企业日常工作之中，使廉政文化建设与企业各项工作相结合。经过几年的努力，公司近5年来不仅各种匿名举报事项消匿无踪，2013年度公司青年突击队（共有队员17名）获得了上海市优秀青年突击队的荣誉；2014年公司成功创建杨浦区文明单位，2015年全年公司领导班子、中层干部共退回居民礼金13万元。

总之，廉政工程是长期的、深层次的、根本性的，需要将思想教育、制度的规范和潜移默化的廉政文化结合起来，要在实践中，充分认识廉政文化建设的重要性，不断总结廉政文化的深刻内涵和规律，最大限度地运用廉政文化作强有力的正面引导，使全体员工注重文化修养，自觉做到不义之事不为、不正之风不染、不法之行不干。

（作者单位为上海市杨浦第三房屋征收服务事务所有限公司）