我国地方政府存量债务化解与债务可持续性分析

2016-06-16刁伟涛徐匡迪青岛理工大学山东266520

地方财政研究 2016年3期

刁伟涛　徐匡迪（青岛理工大学，山东266520）

刁伟涛徐匡迪
（青岛理工大学，山东266520）

内容提要：新《预算法》允许地方政府开列赤字和举借债务，而随着中国经济进入“新常态”，地方政府的财政运行可能也进入到了收支矛盾加大、赤字持续存在的“新常态”，由于赤字只能通过发行地方政府债券来融资，因此地方政府债券的可持续性规模成为一个重要问题。通过构建相应模型可以得出，地方政府的负债率主要取决于基本赤字率、债券利率水平和经济增长速度三个指标，经过估算，在相对乐观的情况下，地方政府负债率到2020年可降低至21.76%，在相对悲观的情况下，可升高至25.19%，而这一区间基本是可持续和可控的。但是，地方债务的短期流动性风险却基本不可避免，要采取相应的措施来应对和化解。

关键词：地方政府债券存量债务置换债券财政赤字可持续性

新《预算法》明确赋予了省一级政府通过地方债券举借债务的权利，这是我国地方政府财政体制的重大变革，地方政府债务收支纳入预算管理，其举债行为得到规范，举债规模受到严控。与此同时，随着中国经济进入“新常态”，地方公共财政收入和政府性基金收入的增速也势必会放缓甚至锐减，但是相应的财政支出却基本不可能同步下降，甚至部分刚性的支出会有所增长。因此，财政赤字和发行债券将成为地方政府的“新常态”，在新《预算法》以及新常态下研究地方政府债券的可持续性规模问题，具有重要的现实意义。

一、我国地方政府债务存量与债券置换

2008年，为了应对全球金融危机对于我国经济的巨大冲击，中国政府出台了大规模的经济刺激计划，构成地方债务主要部分的地方融资平台债务规模急剧扩张。在人民银行和银监会的支持下，各级地方政府的融资平台迅速发展壮大，不仅数量上急剧增加，同时由于地方政府将财政资金、国有土地、国有股权等大规模地划归到融资平台作为资本金，其在负债规模上也迅速膨胀。从2010年开始，地方政府融资平台急剧膨胀的问题引起了社会各方的关注，中央政府开始着手对其进行审计。审计署的全面审计有两次，第一次是在2011年，审计了全国省、市、县三级地方政府截止2010年底的政府性债务，并在2011年6月公布了全国汇总性的审计结果；第二次是在2013年，审计了全国中央、省、市、县、乡五级政府截止2013年6月底的政府性债务，并在2013年12月公布了全国汇总性的审计结果。根据这两个公告，再结合相关研究机构对地方政府债务的最新报告，我们可以梳理出地方政府债务的发展脉络与状况（如表1所示）①根据审计署的界定，政府性债务分为三个部分：政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务，本文主要考虑其中负有偿还责任的债务。。

表1　地方政府债务增长速度和负债率

②地方政府负有偿还责任的债务余额，有数据公布的只有三个时点：2010年底、2012年底和2013年6月底，其他年份的数据，主要是根据对应的增长速度数值换算得到。

③根据全国人大常委会在2015年8月29日批准的《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》显示，截至2014年末，经过甄别清理的全国地方政府债务余额高达15.4万亿元。

可以看出，在1996年，地方政府负有偿还责任的债务余额大概只有1500亿，而在2014年，这个数值上升到了大概13万亿；虽然GDP也在不断增长，但是债务余额的增长速度要明显高于名义GDP，尤其是在两次金融危机爆发的1998年和2009年，其增长率更是高达48.20%和61.92%。从地方政府债务余额与GDP比值这个衡量地方债务相对规模大小的指标来看，在1996年仅为2.11%，之后该指标持续性地上涨，在2014年经过清理甄别后的负债率已经高达24.20%。

如果再进一步分析地方政府存量债务的期限结构，问题更为严峻。根据审计署2013年底的债务审计报告，2015年到期的地方政府负有偿还责任的债务规模为18577.91亿元，2016年为12608.53亿元，2017年为8477.55亿元，而考虑到地方政府的可偿债财力，即主要来源于一般公共财政收入和政府性基金收入的可偿债部分，实际上将难以覆盖到期债务。尤其是考虑到在当前，地方政府一般公共财政收入增速实际上在放缓，而民生等刚性支出则不断增加，地方政府实际上已经处于长期的公共财政赤字状态，而以土地出让收入为主要构成部分的基金性收入在我国房地产市场库存压力巨大的情况下也不容乐观，根据财政部的最新数据，2015年1-9月份，国有土地使用权出让收入同比下降34.7%①http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201510/t20151019_15095 39.html。因此综合判断，我国地方政府债务的流动性风险或违约风险实际上已经凸显。

当然，随着财政部在今年分三批共计下发3.2万亿的地方债务置换额度，其覆盖了在2015年到期的全部债务，通过发行债券置换存量债务，地方政府存量债务的流动性风险得到了暂时化解。但是债务置换并不会影响债务余额，或者说从长期来看，地方债务的可持续性问题依然存在，并且随着新《预算法》的实施，地方政府会发行增量债券，这可能会进一步增加地方政府债券的规模。那么，地方政府的负债率会不会继续增加？这要综合考虑多方面的因素，主要包括经济增长率、通货膨胀率、利率水平和地方财政赤字率等，只有这样才能对地方政府债券的可持续性规模做出判断。

二、地方政府债券可持续性规模的理论模型

一般而言，政府债务的可持续性主要是由财政支出状况，债券存量状况和宏观经济运行状况（利率水平、通货膨胀率、经济增长率等）综合决定的，并且财政收入，财政支出和政府债务等遵循如下的等式：

其中：Bt为t期的债务余额，Bt-1为t-1期的债务余额，Gt为t期的财政支出（不包括债务利息支出），Tt为t期的财政收入，rt为t期的利率水平，为t期的债务利息支出。公式（1）表明，地方政府只能通过举借债务来弥补基本财政赤字。

进一步地，将公式（1）的左右两边同时除以名义国内生产总值GDPt，经过整理可以得到下式：

其中：πt为t期的通货膨胀率，yt为t期的实际GDP增长率，为基本赤字率，记为为政府债务利率水平相对于名义GDP增长率的比值，记为kt，因此公式（2）简写为：

为了更加直接而简单地理解公式（3），假定kt和dt保持不变，并分别记为k和d，第0期的债务余额与名义GDP的比值记为b0，公式（3）可以展开如下形式：

可以看出，在公式（4）中，财政是否可持续取决于k值，如果k≥1，政府债务将趋于发散膨胀，最终难以持续，只有在0＜k＜1的情况下，政府债务会趋于收敛，并且最终收敛或稳定于，可参见公式（5）：

当然，公式（5）更多是理论上的简化，实际上在一般情况下，kt和dt并不会一直保持不变，需要根据经济运行和财政体系的实际情况进行调整和修正。接下来，本文将对地方财政和经济运行状况进行回顾，并结合我国地方财政和经济运行的最新趋势，判断和确定模型中的相关参数，对我国地方政府债券的可持续性规模进行分析。

三、地方政府负债率的数值估算

（一）地方基本财政赤字的估测

基本财政赤字是指不包括债务还本支出的赤字，因此对基本赤字的估测需要将当年的赤字安排扣除当年的债务还本支出，下表2是从2009年开始，我国地方政府债券的发行状况，涵盖了“代发代还”、“自发代还”和“自发自还”三个阶段。

根据我国地方财政的实际状况，对基本赤字率进行估测实际上需要考虑三个方面：一是一般公共财政收支；二是政府性基金收支；三是地方债务的增加所带来的地方政府赤字水平的增加。根据相关资料，我们得到了从2009年到2015年的相关数据（如表3所示）。

每年的地方负有偿还责任债务增加额（扣除了地方政府债券）实际上可以理解为地方政府在公共财政预算和政府性基金预算之外的赤字，因此地方政府的实际赤字或盈余要将这三个部分合并计算。利用当年的GDP，计算得到三个口径的赤字率和总赤字率（如表4所示）。

表2　不同期限地方政府债券的发行情况单位：亿元

表3　2009年-2015年地方政府财政赤字估测　单位：亿元

可以看出，2015年的地方财政状况是不容乐观的，公共财政仍处于赤字状态，而本来有盈余的政府性基金收支也变为赤字状态，地方政府已经没有可偿债资金来缩减存量债务的绝对规模，而只能通过GDP的增长来缩小其相对规模。因此地方财政是否可持续、地方债务是否可持续，关键在于GDP的增长所带来的负债率减小是否能够抵消财政赤字和利息支出所带来的负债率增加。为了尽可能地考虑到各种经济状况，我们假定在2016年之后，地方政府的赤字率有高中低三种状况，分别为1.2%、1.0%和0.8%，再结合本文的理论模型，进一步考虑地方政府的债务可持续性。

表4　2009年-2015年地方政府财政赤字率估测

①这个数值扣除了地方政府债券余额，因为地方政府债券已经包含在了公共财政预算赤字之内。

②该数值是2010年末到2012年末的债务增长规模，在计算2011年和2012年的赤字率时，假定债务在这两年之内是平均增长的。

③经国务院批准，2015年，地方政府公共财政预算赤字为5000亿元，政府性基金或专项赤字为1000亿元，二者分别通过发行地方政府一般债券和专项债券的方式来弥补。

④在计算2015年的赤字率时，根据国家统计局最新发布的2015年9月份居民消费价格以及2015年3季度GDP初步核算情况，本文估计，2015年全年的CPI同比上涨1.5%，GDP实际增长7.0%。

（二）地方政府2016年-2020年的负债率估算

一般认为，7.0%为中国经济增长的适宜速度，本文也认为在“十三五”期间，中国经济的实际增长速度会基本保持在这个水平，而物价总水平或通货膨胀率，则可能会有所变动。本文假定在2016年之后，通货膨胀率有高中低三种状况，分别为1.8%、1.5%和1.2%。对于地方政府债务的利率，考虑到当前正在进行中的债务置换计划，本文主要参考置换之后以及2015年新发行的地方债券利率，根据中国债券信息网（http://www.chinabond.com.cn）已经公布的各个省份2015年置换债券和新发债券的发行结果，地方债券的平均利率在3.5%左右。本文仍然假定在2016年之后，地方政府债券的利率有高中低三种状况，分别为4.0%、3.5%和3.0%，估测结果如下表所示：

可以看出，地方政府债务是否可持续，取决于基本赤字率、债务利率水平综合影响：赤字率越低，债务利率越低，地方政府债务越可持续。根据上文的估算，在乐观情况下，地方政府的负债率是逐步降低的，在2020年可以降低为21.76%。反之，赤字率高，债务利率高，则地方政府债务可能是不可持续的。在悲观的情况下，地方政府的负债率是逐步升高的，在2020年将达到25.19%。但是综合判断，在正常的状态下，地方政府的负债率不会出现极端地升高或降低，都在可控的范围内①当然严格来说，要对地方财政与中央财政综合考虑才能进行更为准确地研判，实际上，中央政府债务与地方政府基本相当，因此在可预见的将来，二者合并计算的负债率也不会高于60%。。

表5　地方政府负债率的估测结果　单位：%

四、结论与政策建议

估测结果表明，即使是在经济增速放缓、财政收支压力加大的情况下，只要有效地控制地方财政赤字，降低债务利率，尤其是能保证一定的中高速经济增长，地方债务从总体上是可持续和可控的。但是，这并不意味着地方政府的财政状况在短期之内是良好的。当前地方政府债务的平均期限较短、结构不合理，尤其是在后土地财政时代，对于规模庞大的到期债务，地方政府已经基本上没有可偿债财力来偿还，地方债务存在着违约风险。而解决这一问题的关键措施在于用时间换空间，拉长地方政府还款期限，并在此期间稳步推出化解债务风险的综合性措施。基于此，本文提出如下政策建议：

第一，对于2016年-2018年到期的地方政府债务，应适时再次推出相应额度的债务置换。通过分析估算可以明确的是，当前的债务置换计划实施之后，从2016年到2018年，地方政府每年的到期债务都在2万亿左右，如此巨大的偿债规模已经远远超出了其可偿债财力，如果不采取相应措施，大规模的债务违约在所难免，因此权宜之计是继续推出债务置换计划。2016年-2018年每年的额度应该在1.5-2万亿之间，并且置换债券的期限应该以7年和10年为主，可以考虑适时推出15年和20年的地方长期债券。

第二，在坚持稳健货币政策主基调的基础上，进一步强化实施定向宽松或结构性货币政策。大规模的地方债务置换会挤占商业银行的信贷资金，从而影响到对其他融资主体的信贷投放；同时地方融资平台也存在大量在建项目，后续融资需求较大，但是也不能因此实施总量宽松的货币政策，这将不利于中国经济的结构调整和转型升级。综合权衡，应该更多地实施定向降准、定向再贷款等结构性货币政策以及向政策性银行定向注资等措施，既支持了地方债务置换和地方政府融资需求，又避免对其他融资主体产生货币紧缩的不利影响。

第三，在公共服务和基础设施领域推进政府与社会资本合作（PPP）模式。地方政府的偿债压力会对其主导的基础设施投资产生负面影响，而为了减弱这种影响或弥补投资缺口，因此应该在公共服务和基础设施领域进一步推进政府与社会资本合作模式，让社会资本参与到基础设施和公用事业项目的投资运营中来，既可以使其与实际需求更好地相匹配，也可以减轻或化解政府在提供公共产品和服务、进行基础设施建设方面的举债压力，同时有利于稳定经济增长。

第四，允许地方政府通过减持或变现其拥有的部分国有资产来偿还债务。中央政府已经明确不会对地方政府债务进行救助或兜底，这有助于避免重蹈软预算约束的覆辙，但是中国单一制而非联邦制的政治体制实际上不允许地方政府通过破产来进行债务重组，而化解这一问题的关键在于资产变现。事实上，地方政府拥有以国有企业国有资产为代表的庞大规模的可变现资产，因此中央政府应该明确允许地方政府在偿还债务的前提下可以减持或变现部分国有资产，并进行相应的规范和协调。

第五，强化地方政府债务违约风险的预警和问责机制，保证债务风险的提前处置和及时化解。事实上，庞大规模的地方债务之所以形成，一个重要的原因在于地方政府的预算软约束。因此中央政府应该坚决贯彻对地方政府债务的不救助原则，尤其是新《预算法》实施后所举借的债务；同时也要进一步建立和完善对地方政府财务状况的监测和预警制度，建立主动约谈和债务问责等机制，严格实施地方政府一般债券和专项债券的规模控制和限额管理。

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【责任编辑陆成林】

中图分类号：F812.7

文献标识码：A