地方政府债务应纳入资本预算——美国地方政府债务资本项目融资管理的启示

赵全厚　高　娃　匡　平（中国财政科学研究院，北京100142）



地方政府债务应纳入资本预算
——美国地方政府债务资本项目融资管理的启示

赵全厚高娃匡平
（中国财政科学研究院，北京100142）

内容提要：美国地方政府资本项目融资管理比较规范，相关债务融资均纳入专门的资本预算管理当中，同时融资规模并不计入当年的财政赤字，不影响赤字金额。本文围绕上述特点，着重介绍了美国州和地方政府的复式预算、资本改进计划、债务融资方式及其预算管理路径以及资本项目债务融资与财政赤字的关系等。并建议借鉴美国经验，在我国建立地方政府复式预算制度，债务发行规模不计财政赤字，纳入资本预算管理。

关键词：地方政府债务资本预算财政赤字资本项目融资美国

地方政府建设性债务在我国一般是指投资于公益性项目建设而形成的债务，在美国，通常被称为资本性项目融资形成的债务。美国地方政府资本项目融资一般是针对大型基础设施建设进行的。据统计，目前美国共有八万三千多个不同层级的地方政府部门，其中包括州、县、市以及其他政府部门。这些政府部门均有发行债券的权力。从举债主体结构来看，既有政府及各类政府部门、机构等，也有有价债券的使用机构。其中，前者是主要发债主体，大约能够占到发债总数的97%。美国地方政府资本项目融资管理实践具有两个十分突出的特点，一是其地方政府资本项目融资需纳入到专门的资本预算管理，和经常性预算相对独立；二是资本项目债务融资规模不计入当年财政赤字。这种债务管理方式很值得借鉴，有助于进一步规范和完善我国地方政府融资的预算管理制度。

一、美国地方政府资本项目融资纳入专门的资本预算管理

（一）美国地方政府预算实行复式预算

美国联邦政府从1933年开始实行复式预算，将财政收入和支出分为“一般项目”和“非一般项目”两部分，一般项目坚持节约和平衡方针，非一般项目（即投资部分）执行扩张和刺激经济增长政策。二战开始后联邦政府放弃复式预算，到1969年又将过于复杂的预算体系整合为现在的统一预算。但美国州及地方政府一直实行复式预算制度，即预算分为经常性预算和资本预算。经常性预算提供工资、报酬、收益、已存续的建筑和基础设施等正常运行所需的持续性支出，经常性预算收入来源主要有个人所得税、企业所得税、社会保险收入和消费税等。

美国地方政府设置资本预算主要是为了加强辖区内基础设施提供的战略管理手段。由于资本性支出是指具有较大规模，用于购置或者维护使用期限一年以上的固定资产支出，因此编制资本预算能够使资本支出具有明确、具体的计划，采用资产负债表与损益表等核算方法来处理。通过资本预算的编制，可以了解资本形成的资金来源和公共资本的积累动向，一方面有助于投资资本的形成，另一方面又有助于确立长期的周期性平衡观念。此外，采用资本预算方式使经常性经费与资本性支出分立，可以明确知道每一经济单位财政的实际情况，也能够使经常预算的平衡状况更为真实。

确定资本预算支出主要考虑三个因素：一是用于项目的资金规模，政府以及预算管理部门应该依据本级支出的情况，确定应计入资本项目的标准规模。二是预算资金的用途。三是预算资金物化后的固定资产生命周期要超过一年。美国地方政府拥有和使用的固定资产主要包括：土地或者土地使用权、各种大型基础设施和政府所属的建筑物、为延长或者改善使用而对既有建筑的修补和维护部分、改变或改善土地用途的投入（如排水系统、停车场）、各种设备、车辆、器械等。

例如，表1为美国加州2014年7月1日至2015年3月31日经常性预算（即一般资金）和资本预算（即专项资金）的收入比较报表。

表1　美国加州财政收入比较报表①BETTY T. YEE California state Controller，Statement of General Fund Cash Receipts And Disbursements，March 2015.（http：//www.sco.ca.gov/Files-ARD/CASH/fy1415_april.pdf）单位：千美元

（二）资本预算的编制要以资本改进计划为先导

资本预算作为年度预算，是与资本改进计划紧密相关的。美国许多地方政府每年都会准备一份资本改进计划（CIP）。资本改进计划是一个多年度的主要资本性资产支出计划。列入资本改进计划的项目也即意味着项目会被列入某个年度的资本预算。编制资本改善计划有助于决策者了解近期和中长期可能修建的项目，以及与此相关的未来若干年度项目借款、补贴和运营经费的大概情况，能够未雨绸缪，也为资本预算的编制奠定良好基础。政府要正式批准这些资本改进计划，并通过条例或法律清楚表述什么项目是允许的以及项目融资的模式选择等。

资本预算因为项目生命周期长，资金需求规模大，项目支出通常会跨年度进行，且年度差异比较明显，决策有难度，所以必须经过更加严格谨慎的计划、管理和融资匹配，需要以资本改进计划为先导。但资本改进计划不具有法律效力，而资本预算一经通过则具有法律约束力。

资本预算的编制程序见表2。

表2　美国地方政府资本预算程序

（三）美国地方政府为资本项目融资主要采取债券方式

一般来说，美国地方政府不能为经常性预算融资，而只能为资本项目融资，主要采取债券融资方式。按照融资性质不同，债券分为一般责任债券（General Obligation Bonds，简称GOB）、收入债券（Revenue Bonds）。一般责任债券以债券发行主体的信用为担保。债券发行主体承诺无条件利用其税收权力支持债券利息和本金偿还。收入债券（或无担保债券）以项目能够产生的收益做担保，以融资项目本身的收益（例如收费高速公路项目中的收费）作为债务偿还的主要来源。若项目收益未能覆盖到期债务本息，政府没有义务利用其税收收入来偿还。有些收入债券发行时，用保险公司或者银行信用机构的保证书来提升其信用，确保偿还。

无论是一般责任债券还是收入债券，所筹集的收入均纳入资本预算管理，而不是纳入经常性预算管理，但为资本项目发行债券而承担的利息支出则通常编制在经常性预算内，利用经常性收入偿还。

长期以来，美国地方政府为基础设施建设主导融资，积累了不少债务，债务风险也在增加。图1显示的是自1992年以来的一般债券和收入债券的发行情况。从长期市场来看，收入债券，即无担保债券工具，一直以来占主导地位，并将继续如此。从1992年到2013年，收入债券的份额在61%-72%之间波动。图2显示了1992年以来，美国地方政府债务规模和期限结构。

近年来，为了缓解地方政府融资压力，防范债务风险，美国也开始积极推广政府与社会资本的合作（PPP），在公共领域引入私人资本。

二、资本项目债务融资规模不计入政府当年财政赤字

美国州和地方政府的预算赤字，通常仅限于反映经常性预算中的收支缺口。除了佛蒙特州之外，美国大部分州和地方政府的经常性预算都由其宪法或法令颁布，遵循“平衡预算法则”。但这项规定只适用于经常性预算①目前有38个州将平衡预算规定延伸到联邦政府转移支付资金，有34个州将开支限额应用到特殊资金，税收被指定为只能用于专项开支。。

由于资本预算一般被用来为基础设施投资提供资金，资本预算的时间跨度可以长达几十年，因此地方政府资本预算不受平衡预算法则的制约，为此而筹集的债务收入也不计入当年财政赤字，不会影响“马约”规定的政府当年赤字限额。

尽管美国地方政府资本项目融资不列入经常性预算，但是为加强对资本项目融资规模的管理，地方政府在确定融资类型时会考虑到资本项目的规模、类型和周期等因素，并通过立法加强约束。如许多州规定，州和地方政府资本项目的负债必须得到有关机构甚至全体公民的授权和批准，政府部门或机构作为债务人本身不能擅自决定举债。此外，各州对于资本项目融资规模也有不同规定，主要依据各州的总收入水平①总收入包括联邦政府转移支付和自有收入，包括各类税收收入（如所得税、销售税和财产税等）和各类收费收入（如公立大学的学费和各种公共娱乐场所的费用）。，特别是债务量占个人收入的比例和债务量占总收入的比例来做出规定，但是年度债务发行一般不超过年度经常性预算的20%。据NASBO（国家预算协会）的统计，截止到2008年有33个州对债务利息支出设有上限，其中不少州规定债务利息支出不能超过一般基金收入的5%～8%。

随着美国地方政府对资本开支定义的不断发展，采取债务融资的资本项目已不再限于传统的基础设施如桥梁、道路等，还可包括学校建筑、体育场、环境改善和土地收购等。

图1　1992年- 2013年美国一般责任债券和收入债券发行量（单位：百万美元）

图2　1993年- 2013年美国州和地方政府债务总量（单位：百万美元）

三、对我国地方政府债务管理的启示与借鉴

改革开放以来，随着财政分权的扩大和规范化改革，我国地方政府日益成为相对独立的利益主体。地方政府在城镇化和工业化过程中事实上承担着较大的公共基础设施投资建设任务。而且，由此积累的地方政府性债务规模也急剧增长，风险不断加大。有鉴于此，2014年8月全国人大通过修改预算法，赋予地方政府以债券为主的有限发债权，拉开了地方政府融资改革的转型之路。

美国作为市场经济发达国家，借鉴其州和地方政府资本项目融资的预算管理方式有助于进一步规范和完善我国地方政府融资的预算管理制度。为此，提出如下看法和建议：

（一）我国将地方政府债券融资纳入预算管理是值得坚持的大方向

我国地方政府利用传统的融资平台举债模式形成的建设性债务，未纳入预算管理，脱离中央和人大监督，存在主体混乱、渠道多元、成本高昂的症结。逐步构建地方政府作为发债主体并将债务融资纳入预算管理，有利于克服上述弊病，规范政府融资，增强预算约束和公开透明、便于监督，也有助于繁荣我国金融市场，增加直接融资比重，其方向是值得肯定的。

（二）地方政府债券融资规模不应纳入全国赤字口径计量

美国州和政府的经验表明：债务收入纳入预算管理但可以不反映为财政赤字。

我国《预算法》规定，地方政府债务融资只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，属于建设性范畴。这与发达国家地方政府融资所遵循的“黄金法则”是一致的。

目前世界各国程度不同地将“马约”规定的3%的赤字率作为衡量财政健康度的标准，我国也约定俗成地以此为基准。但多数国家地方政府将资本性项目举债融资独立于经常性预算，列入资本预算管理，进行“另案处理”，不纳入经常性预算，不占全国财政赤字口径。例如，美国地方政府融资就不纳入经常性预算赤字，只在资本预算中进行资产负债管理。其优点是，能够使债务资金在预算中公开透明管理的同时不“挤占”政府赤字空间。

我们建议：为保持国际口径的一致性、可比性，我国地方政府举债融资应该纳入预算管理，但不应该纳入赤字口径统计。这有助于消除财政赤字率对地方政府融资的封顶限制，适度为地方政府债券年度发行规模“松绑”，克服目前债券发行规模不足的症结，有助于地方政府融资平台融资方式的逐步淡出，也有助于增强中央政府在赤字率方面的随机抉择空间。例如，2015年我国地方新增债券发行6000亿元，其中5000亿元是一般债券，1000亿元是专项债券。按照我国目前的赤字率统计口径，财政赤字率为2.3%（不含调入预算稳定调节基金的部分），其中包含5000亿元地方政府一般债券额度，另1000亿专项债券列入基金预算管理，不占财政赤字口径。但若将5000亿元的地方政府一般举债规模扣除后，实际赤字率将降低到1.6%。由此可见，调整后的赤字率计算方法预示着中央政府更为宽广的赤字选择空间。

将地方政府一般债券规模扣除在全国财政赤字口径之外后，将更有助于实行地方政府债务的余额管理制度。余额管理制度的优点在于能够较好地对应地方政府债务风险的把控，从而使年度发行规模更具有弹性。但若把地方政府建设性债务纳入财政赤字口径，容易使举债规模首先受限于赤字限额控制，事实上成为年度发行规模控制，而不是余额管理。

（三）通过深化预算改革，将地方政府经常性预算和资本性预算分账处理，以便列收列支、单独考核

我国正处于全面深化财税制度改革的攻坚阶段。值此之际，有必要通过深化改革将地方政府经常性预算和资本预算分账处理，经常性预算实行现收现付制政府会计制度，资本性预算实行权责发生制政府会计制度。相应地，在地方政府债务融资的预算管理方面，也应该结合预算管理改革将其纳入专门的预算，即无论一般债券还是专项债券收入均纳入资本预算管理，与经常性预算分账处理，以便列收列支，单独考核，科学合理、公开透明，有助于将资本项目融资更加清晰地排除在财政赤字统计口径之外。

（四）借鉴美国地方政府的资本改善计划，改进我国地方政府融资管理，把控债务风险

美国地方政府资本项目融资不纳入财政赤字口径统计管理并不能说明其缺乏债务规模控制。美国地方政府在资本项目债务融资控制方面，除了前面介绍的一系列民主约束、法律措施之外，编制资本改进计划是地方政府实行债务内部控制、科学管理的重要工具。我国应该进行有效的借鉴，注重中长期财政规划的科学性和系统性，尤其要强化对资本性项目建设融资实行中长期滚动式管理，并以此为基础形成年度资本性预算。

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【责任编辑张兵男】

中图分类号：F810.7

文献标识码：A

文章编号：1672- 9544（2016）03- 0039- 06

〔收稿日期〕2016-02-17

〔作者简介〕赵全厚，金融研究中心主任，研究员，博士生导师，研究方向为政府投融资；高娃，博士研究生，研究方向为财政理论；匡萍，博士研究生，研究方向为财政理论。