基于民生满意度视角的基本公共服务绩效评价<br/>——来自中国家庭动态跟踪调查数据的分析

基于民生满意度视角的基本公共服务绩效评价
——来自中国家庭动态跟踪调查数据的分析

2016-06-16王伟同汤雨萌魏胜广中国社科院财经战略研究院北京10008东北财经大学大连11605

地方财政研究 2016年3期

王伟同　汤雨萌　魏胜广（1.中国社科院财经战略研究院，北京10008；.东北财经大学，大连11605）

基于民生满意度视角的基本公共服务绩效评价
——来自中国家庭动态跟踪调查数据的分析

王伟同1，2汤雨萌2魏胜广2
（1.中国社科院财经战略研究院，北京100028；2.东北财经大学，大连116025）

内容提要：政府提供公共服务的最终目标是满足社会公众的公共服务需求，评价公共服务效果的最直接指标是公众对于民生状况的满意度评价。本文基于2012年中国家庭动态跟踪调查数据，从民生满意度的视角重新考察了各地区及不同人群间的公共服务绩效情况，研究发现：（1）地区间基于满意度指标度量的公共服务绩效与基于人均公共支出水平度量的公共服务绩效水平不存在明显相关性，更高的公共支出不一定带来更高的民生满意度。（2）不同人群间的民生满意度存在较强异质性，表现为户籍人口满意度普遍高于非本地户籍人口满意度，高学历人口、女性人口、身体健康的人群普遍具有更低的民生满意度。（3）我国整体公共服务投入产出绩效水平较高，大多数地区实现了较少投入和较高的满意度水平，但北京、上海、天津等公共服务高投入地区，存在投入效率偏低的现象。

关键词：民生满意度基本公共服务绩效评价

一、引言

基本公共服务是政府满足社会公众基本公共需求的政府服务，是影响社会公众情绪以及社会和谐稳定的关键因素。对政府的基本公共服务进行绩效评价，可以分为主观评价和客观评价两个层面。目前关于客观评价的研究已较为充分，大量研究利用公共支出水平以及具体公共服务项目数量和覆盖率等客观指标对各级政府的基本公共服务绩效进行了评价。但基于社会公众对政府基本公共服务满意度的主观评价及研究相对较少，其原因有二：一是长期以来，在公共服务领域存在政府主体意识，更多强调政府做了什么，而相对忽视民生需要什么，使得公共支出水平、服务项目数量等政府供给侧指标成为评价政府服务绩效的主要依据；二是相较于体系完备、数据详细的政府公共服务供给指标，针对社会公众民生服务项目满意度的微观调查数据相对较少，尤其是缺乏调查过程规范、可信度较高的民生满意度调查数据，导致以满意度为依据的公共服务绩效评价研究相对偏少。

从政府提供公共服务的初衷看，满足公众公共服务需求是其最终目标，因此民众是否满意是评价政府公共服务绩效的最直接指标。鉴于各地区、各人群对基本公共服务的需求存在差异，各地区提供公共服务的成本和效率也各不相同，因此单从公共支出、公共服务项目数量等供给方面评价公共服务绩效难免存在偏误，无法准确刻画各地区和各人群的实际公共服务效果。而利用满意度对各级政府的公共服务绩效进行评价，能够有效回避上述问题，直接从公众获得实际效用和切实感受的角度来相对准确的评价公共服务的实际效果。而从以人为本的民生改革方向看，民生满意度也应当成为基本公共服务发展的根本出发点和落脚点。

2012年中国家庭动态跟踪调查（CFPS）数据库对全国25个省（直辖市、自治区）的教育、医疗、住房、就业、社会保障5个方面的民生满意度进行了调查，为我们研究分析各地区民生服务效果提供了支撑。CFPS是一项全国性的综合社会跟踪调查项目，目标样本规模为16000户，调查对象覆盖中国（不含香港、澳门、台湾以及新疆维吾尔自治区、西藏自治区、青海省、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、海南省）25个地区。鉴于该数据库指标涉及社会、经济、人口、教育和健康的多个方面，有助于我们从地区差异、人群特征等方面对公共服务效果进行综合考察。同时为考察公共支出水平、公共服务数量与民生满意度之间的关系，本文也使用了《中国城市统计年鉴》中关于城市公共支出、公共服务项目的相关数据。

二、民生满意度的地区差异分析

为考察各地区民生满意度状况，本文利用2012 年CFPS数据库中关于25个省区居民在教育、医疗、住房、就业、社会保障方面的主观态度数据来进行考察。CFPS2012调查了居民对上述民生问题的严重程度的打分情况，0为不严重，10为非常严重。因此该指标反映了居民对民生状况的不满意程度，居民认为民生问题越严重则其对民生的满意程度就越低，反之，如果居民认为民生问题不严重则其满意度就越高。本文用10减去原始打分数值，就可以得到居民对民生状况的满意程度。本文将个人对就业、教育、医疗、住房和社会保障五个方面的满意度得分进行简单平均，就得到了其对民生状况的综合满意度。地区满意度就是该地区被调查人群的平均满意度水平。表1给出了根据2012年CFPS数据计算的各地区满意度水平。

从各类满意度的均值看，公众对于社会保障服务的满意度最高，评价得分为4.70，公众对就业服务的满意度最低，得分仅为4.17，表明公众对于就业服务有着较大诉求，也应是政府公共服务努力的重点。从各类满意度的变异系数看，公众对于教育服务满意度的均等化程度最高，其变异系数仅为5.84。而公众对于住房满意度评价的均等化程度最低，变异系数为11.31，这表明公众对教育基本公共服务的评价大致趋同，而各地区居民对住房服务的评价存在较大差异。造成这方面的原因，一是教育早已实现义务教育全覆盖，各地区适龄儿童均能享受到免费的义务教育，因此公众评价大致相同。二是政府保障型住房体系正在建设之中，且各地区保障力度差距较大，导致各地居民满意度评价出现较大异质性。

各地区居民对民生状况的评价存在差异。从综合满意度情况看，得分最高的地区分别是安徽、山东和江苏，而综合满意度得分最低的地区是江西、北京和广西。就业满意度方面是安徽得分最高、黑龙江得分最低。教育满意度方面是江苏得分最高、广西得分最低。医疗满意度方面是安徽得分最高、江西得分最低。住房满意度方面是山东得分最高，而北京得分最低。社保满意度方面是陕西得分最高、江西得分最低。在各地区满意度排序中，除北京因为住房价格较高而住房满意度最低符合我们的直观预期外，其他地区的满意度评价均未出现显著的规律与趋势，尤其是地区满意度并没有与各地区公共支出水平呈现出显著正向关联。为进一步验证这种非相关性，本文绘制了各地区综合满意度与人均GDP、公共支出之间的相关关系（见图1、2）。从图中可以看出，各地区综合满意度与人均GDP和公共支出水平之间没有呈现显著的正向关系（估计系数的P值分别为0.245和0.138）。因而综合满意度与人均GDP或者是公共财政支出并无较强相关性，并不是经济越发达的地区，居民满意度就越高，也不是政府公共财政支出越多的地区，居民满意度越高。因此，满意度的高低与经济发展水平和公共支出水平并无必然联系，简单的加大投入也并不一定能够带来民生满意度的提高。

表1　2012年各地区民生满意度得分

图1　综合满意度与人均GDP

图2　综合满意度与公共支出

三、民生满意度的人口异质性分析

在考察了民生满意度地区差异基础上，本文进一步分析民生满意度的人口异质性特征。表2描述了2012年我国居民满意度分户籍类型的分布。从中可以发现，全国层面上本地居民平均满意度（4.49）要高于非本地居民平均满意度（3.88）。从地区层面看，除安徽、山东、湖南、贵州四个省份外，其他地区的本地户籍居民满意度均要高于非本地户籍居民，但本地户籍居民和非本地户籍居民满意度程度相差并不大，基本相差在1个单位左右。其中，本地户籍居民满意度水平最高的省份是山西省5.45，本地户籍居民满意度水平最低的省份是河南省3.22，两省相差2.23个单位，非本地户籍居民满意度水平最高和最低的省份分别是安徽和四川。

造成这种现象的可能原因，一是由于户籍制度限制，教育、医疗等公共服务很难覆盖外来人口，与本地户籍的居民相比，外来人口基本上难以享受到与本地户籍相同的公共服务，因此外来人口的民生满意度普遍较低。二是由于本地户籍与外来户籍人口同处一个城市，相互间能够彼此观察到对方的公共服务水平及之间的差距，这种直观的公共服务差距导致优势一方的本地居民会获得更强的优越感，进而提升满意度水平，而弱势一方的外来人口则会进一步降低其满意度水平。

表3中我们又进一步从居民收入水平、性别、居民健康状况、居民受教育程度四个角度对民生满意度平均水平进行分类统计。从表3中可以发现如下特点：（1）收入水平越高的人群，民生满意度平均水平越低；（2）男性居民满意度水平要略高于女性；（3）健康状况好的居民满意度水平略低于健康状况差的居民组；（4）受教育水平越高的人群，满意度平均水平越低，且下降比较明显，受教育水平最高和最低人群其满意度均值相差1.19个单位。

表2　各地区居民满意度分户籍类型的均值分布

表3　全国民生满意度平均水平分类型统计

一般来说，收入水平越高的人，他们生活条件诸多方面会相对优越，且缴纳的税收较多，这类人群对教育、医疗等公共服务的要求也会较高，由于我国地方政府现阶段所能提供的公共服务水平有限，往往难以满足这类人群的公共服务需求，因此其满意度会相对较低。女性居民相对于男性居民来说，其更多关注家庭事务，对子女教育、老人健康更加关注，其期望水平也要相对较高，导致女性居民满意度水平相对较低。从健康方面看，身体状况较差的人往往能够更多享受到政府医疗、社会保障等方面的公共服务，由于更能切身体会到政府的公共服务，因此其满意度也相对较高。受教育程度较高的人，自身权利意识较强，对政府公共服务水平及质量的要求也普遍较高，因此其满意度会相对较低。对政府而言，在做出向社会提供公共服务的决策时，不仅要考虑地区差异特征等因素，还要考虑居民收入、健康状况、受教育程度等有关个人特征差异的人口结构因素，才能更有针对性的提供公共服务，提升整体民生满意度水平。

四、各地区公共服务投入产出绩效分析

一般而言，公共服务可以从资金、项目和满意度三个层面来评价。其中资金层面是指各地区人均公共服务支出水平的高低，项目层面是指各地区人均公共服务数量水平的多少，满意度层面就是各地区人均满意度水平的高低。从三者之间的关系看，资金和项目均是手段，而满意度是目的。因此，以最少的资金和项目投入获得最大限度的满意度水平是公共服务绩效追求的目标。由于三个层面公共服务绩效水平之间量纲不同，无法直接比较，本文使用无量纲化方法对三类指标进行处理，以使得三者可以直接比较，从而考察各地区公共服务的投入产出绩效。

本文使用极值法对三个绩效指标进行无量纲化处理，处理后的数据不改变原有排序，但取值范围均在0-1之间，进而可以相互比较。极值法无量纲处理公式如下：

Xi表示第i个省级区划时期t的某项评价指标的数值，而为其无量纲化后的数值表示样本序列中的最大值，而表示样本序列中的最小值，计算结果在0-1之间，为了符合评价指标习惯，将计算结果乘以10，把无量纲化后数值取值范围转化为0-10。由于受所收集到的数据的限制，本文以教育服务为例进行分析，分别对生均教育支出、人均教师数量和教育满意度进行无量纲化处理。

利用无量纲化后的数据计算各地区教育满意度分别与生均教育支出和人均教师数量的差值，用以反映各地区公共服务的投入产出效益（见表4、图3），差值越大，说明在较少的教育支出基础上，获得了较高的教育满意度，所以差值越大绩效水平越高。

表4　生均教育支出、教育项目与满意度进行无量纲化处理

图3　各地区教育投入产出绩效

从地区层面看，除北京、上海、广东、辽宁、天津等地区外，大多数地区教育满意度与教育支出和教师数量之差为正，表明这些地区用较少的教育支出获得了较高的教育满意度，尤其是安徽、山东、江苏等地区教育投入产出效益很高。而北京、上海、广东、辽宁、天津等地区则教育投入产出效益较差，即投入较高但满意度较低。从全国层面看，各地区两个投入产出绩效水平的均值均大于零，表明从全国水平看我国教育支出的投入产出绩效水平较好。同时，由于教育支出投入产出绩效均值为1.56，大于教师数量投入产出绩效均值0.98，表明相较于教师这种公共产品数量的增长，教育支出水平的提高更能提升居民的教育满意度水平。因为教育支出水平提高除了能够增加教师数量外，还能够提供其他更多公众需要的教育公共服务。

上述结论还表明，较高的教育支出水平和较多的教师数量并不一定能够带来居民教育满意度的提高，这与前文分析结论一致。比如北京地区的教育支出水平和人均教师数量均居于全国前列，但教育满意度水平却处于全国靠后水平，而安徽的教育支出与教师数量均处于全国的中等偏下水平，相应的教育满意度却很高。因此居民满意度水平的高低并非简单取决于投入的数量，更取决于投入及分配的方式，让所有人公平的享有公共服务机会并提供公众切实需要的公共服务产品，是提高民生满意度的重要因素。

五、结论及建议

本文根据中国家庭动态跟踪调查（CFPS）数据库提供的各地区民生满意度指标，研究了基于民生满意度视角的公共服务绩效评价问题，并得出了如下结论。一是地区间基于满意度指标度量的公共服务绩效与基于人均公共支出水平度量的公共服务绩效水平不存在较强相关性，更高的公共支出不一定带来更高的民生满意度。二是不同人群间的民生满意度存在较强异质性，表现为户籍人口满意度普遍高于非本地户籍人口满意度，高学历人口、女性人口、身体健康的人口普遍具有更低的民生满意度。三是我国整体公共服务投入产出绩效水平较高，大多数地区实现了较少投入和较高的满意度水平，但北京、上海、天津等人均公共服务高投入地区，出现了投入产出绩效较低的现象，可能存在投入过度的情况。

通过上述结论我们可以得出如下政策含义。一是提高公众的满意度不仅要强调提高保障水平，更需要考虑公共服务投入及分配的方式及效率，简单加大公共服务投入可能会出现过度投入、资源使用效率低下的现象。二是由于不同人群间的民生满意度存在异质性，因此公共服务配置方式应当更为精准化，将新增公共服务供给尽可能配置给满意度水平更低的人群，这样可以提高整体满意度水平，促进社会和谐稳定。三是各地区居民在医疗、教育、住房、就业、社会保障等不同公共服务方面存在差异，地方政府应综合考虑辖区居民的准确公共服务诉求，有针对性地改善本地区民生满意度状况。

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【责任编辑郭艳娇】

中图分类号：F812.4