新《预算法》下地方政府债务风险防控职责及划分

2016-06-16王帆浙江工商大学杭州310018

地方财政研究 2016年3期

王帆（浙江工商大学，杭州310018）

王帆
（浙江工商大学，杭州310018）

内容提要：新《预算法》的实施对地方政府债务风险防控提出了挑战。浙江地方债务规模基本与经济发展水平相适宜，但仍然出现了债务风险集中在省以下政府、债务资金来源渠道分散、融资平台风险较大、政策约束作用较弱等风险。为了控制这些风险，本文从发债审批前中后三个方面研究了地方政府各级人大、各级财政、各级审计等部门在发债中的职责。

关键词：新《预算法》地方政府债务风险防控职责划分

2014年8月全国人大常委会修订了《中华人民共和国预算法》（以下简称新《预算法》）。新《预算法》从预算公开、预算审议、资金用途、风险机制四方面增加地方债新规。随后，中央在2014年10月先后发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号，以下简称《意见》）、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预［2014］351号，以下简称《办法》）。这些文件一方面为防控地方债务风险指明了方向，另一方面也对地方政府如何结合国家债务新规建立债务风险防控机制提出了挑战。浙江省政府一直以来都非常重视地方债务的管理（徐宇宁，2014），先后发布了《浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法》（2006）、《浙江省地方政府性债务管理工作考核评比办法》（2012）等113项地方政策规范并在2014年成为国务院批准的发行地方债务自发自还的试点省份，为我国其他地方政府债务风险防控提供了思路。本文从浙江防控地方债务风险的做法出发，研究当前地方政府在债务风险防控中应尽的职责，以期帮助地方政府在新《预算法》实施后进行债务风险控制。

一、地方政府债务风险分析——以浙江为例

（一）债务与经济发展区域分布：浙江排名靠前

在债务分布方面，东部地区（11省市）占全国的比例为47.5%，显著高于西部地区（11省市）的28.7%与中部地区（8省市）的23.6%。其中，浙江占比5.5%，排全国第三名。在东部地区，排名第一的江苏债务规模比浙江高49%，排名第二的广东债务规模比浙江高2.6%，这表明江苏的债务规模相对较大，而浙江与广东的债务规模基本相差不大。此外，浙江的债务规模比中部第一名湖南省高28%，最后一名黑龙江省高176%；比西部第一名四川省高7.3%，最后一名宁夏省高1152%①审计署2013年第32号“全国政府性债务审计结果”与各省市审计局政府债务审计结果整理而来。。由此可见，浙江债务规模在全国较大。但这是否意味着债务风险较大呢？

在经济发展方面，浙江省GDP总量排全国第四（总值37568.50亿元），人均GDP排全国第五（68593.19元）。在东部地区，江苏省的GDP总量（59161.75亿元）比浙江高57.48%，人均GDP （74699.37元）比浙江高8.9%；广东省的GDP总量（62163.97亿元）比浙江高65.47%，人均GDP （58678.47元）比浙江低16.90%②根据2013年统计年鉴整理而来。。综上分析，江苏省无论在债务规模，还是GDP总量方面都比浙江要高，但人均GDP与浙江差别不大；广东省与浙江的债务规模基本相同，虽然GDP总量显著高于浙江，但人均GDP却显著低于浙江。可见，东部地区的债务规模基本上和经济发展水平相适应，即经济发展水平越快，债务规模越大。进一步分析发现，浙江的GDP总量比中部地区的湖南省（24501.7亿元）高53.33%，人均GDP比湖南省（36906.26元）高85.86%；浙江的GDP总量比中部地区的黑龙江省县管”密切相关，如青田模式、丽水模式等，即县级政府帮助乡镇举借债务、进行预算管理、集中收付的财政管理体系。这种做法的主要目的是利用较规范的县级预算控制乡镇政府的借债与使用，即乡镇政府可根据自己的项目需求提出借债预算草案，并报县级财政部门审核、县级人大审批，最终在预算规定的范围内使用资金。与地方财力直接挂钩的负有偿还责任债务，其在不同层级的占比结构差别比（14800亿元）高153.84%，人均GDP比黑龙江省（38601.98元）高77.70%；浙江的GDP总量比西部地区的四川省（26260.77亿元）高43.06%，人均GDP比西部地区的四川省（32516.25元）高110.95%；浙江的GDP总量比西部地区的宁夏省（2600亿元）高1345%，人均GDP比西部地区的宁夏省（40173.67元）高70.74%。可见，浙江的借债总额虽然比中部与西部地区高，但经济发展速度也远快于这两个地区。这表明目前的债务规模推动了浙江的经济发展，且发展速度远高于中部与西部。因此，今后在发行债券时不能仅考虑债务规模大小，还要考虑借债对经济发展的影响。只要通过预算控制举债的用途、偿还债务的渠道、资金的使用过程等方面，如在保障举债效益的前提下利用市场机制（如PPP模式）偿还债务，就能对地方债务风险起到好的防控和化解作用。

（二）债务层级分布：集中在市县

表1　浙江各级政府性债务规模　单位：亿元

浙江地方政府债务主要集中于县市层面（见表1），分别占比62.29%、30.47%；其次是乡镇和省本级，分别占比4.62%、2.62%。这与浙江推行的“乡财较大，省级较低为58.60%、市级69.50%、县级76.18%、乡镇70.88%，这反映出：层级越下沉，债务偿还对财力的需求越大。这可能与市、县、乡镇的建设情况有关，即当前层级越低，越需要进行基础设施建设，越要进行负债。因此，在今后的债务预算管理中，首先要考虑省以下政府的实际债务需求，纵向平衡发债额度；其次，也要通过计划整顿和管理债务，控制省以下政府的举债风险；最后，要建立一个“三位一体”的监督体系，即通过财政部门对债务进行动态监督，审计部门进行发债前、中、后的全过程监督，政府实施考核问责机制监督。

（三）债务类型：资金来源渠道分散

从表2可见，浙江的债务资金来源比较分散，且一些来源渠道的融资成本较高，如银行贷款（占49.59%）、信托融资（占12.54%）、集资（占0.08%）等。这主要是因为，银行贷款有诸多条件限制，贷款难度较大。以我们走访的一家银行为例，如果地方政府向该银行贷款，不仅要支付利息，还要将贷款金额的一部分作为“保证金”，使得银行贷款融资成本确定为地方政府债券。那么，这些问题就迎刃而解了。

表2　浙江各级政府性债务资金来源表

（四）债务主体：融资平台风险较大

从表3可以看出，融资平台公司及国有独资或控股企业是政府的主要举借主体，占全省债务比重的47.72%及30.52%，负债率高、偿债能力不足以及地方政府投资冲动均加大了融资平台的贷款压力也普遍偏高。此外，浙江的BT融资占3.47%，成为排在银行贷款、发行债券、信托融资、其他单位和个人借款后的主要融资来源之一。在地方建设资金短缺的背景下，BT融资方式使大量社会资金汇入市政设施、保障房建设等领域，为推动基础设施建设做出了贡献。但BT模式存在缺乏法规约束、运作不够规范、融资成本过高等因素，一旦大规模暴露，连锁反应不堪设想（王国刚、张扬，2014）。但随着新《预算法》的实施，地方债发债主体统一在省级，举债方式（吴俊培、李淼焱，2013）。然而，国务院《意见》提出今后地方政府不再通过融资平台举债，这意味着：①地方政府必须按照财政部下发《办法》的要求剥离融资平台的政府融资功能，能通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府发债范围。②PPP模式是融资平台的机遇，融资平台可将准公益与非公益项目债务转成PPP项目，即地方政府将准公益与非公益项目转让给社会资本，签订特许经营权协议并成为合作伙伴①PPP模式是融资平台的机遇，可采取以下路径化解融资平台存量债务：a.引入社会资本承接地方政府的存量债务项目，并通过使用权转让形势给予社会资本补偿，融资平台对这些项目进行质量监管；b.参加政府的异地PPP项目，政府可根据融资平台工作量偿付一定的金额或其他形式报偿；c.在其他社会资本中标本地PPP项目后，与其他社会资本展开合作。如社会资本中标绿化项目后，可将其中的一部分分包给本地适合的融资平台公司。。这种做法不仅能使这些项目的营运效率大幅提高，也能帮助地方政府减少存量债务。

（五）债务政策：约束作用较弱

为了加强对债务风险的控制，浙江省出台了多个债务管理规定用来控制债务规模，但一些地方仍然超出了警戒线，如截至2012年底117个地方政府的债务率超过100%，其中有35个地方的借新还旧率超过20%①数据来自浙江省政府性债务审计结果（2014年1月24日公告）。。这可能一方面与宏观经济波动较大、债务发展速度太快、一些地区的固定资产价值变动，而政策没有根据各个地方经济发展现状调整有关。另一方面，一些地区债务风险确实过高，政策没有在债务增长过程中起到硬约束作用。如债务率与借新还旧率等指标均来自2006年的《浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法》，多年来这些指标均未根据宏观经济、债务风险、政府资产的变化情况进行动态改进，导致当前的警戒线不能适应地方政府的整体经济发展，没有真正起到约束债务风险的作用。

因此，首先可在地方政府经济发展、资产负债情况、偿债能力的基础上动态改进债务政策约束体系，以使政策与地方政府发展现状一致。如预警线就可根据不同地区的经济现状进行调整，即根据经济情况采取不同的预警线，对于经济发展快、资产价值高的地区可降低预警线，以利用举债刺激经济发展；对于经济发展相对较慢、资产价值相对较低的地区可提高预警线，以控制债务风险。其次，财政部门要建立动态监督管理体系，不能只依靠风险预警监控地方政府债务情况，还要提高地方政府债务透明度、加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，从这些报告中及时发现地方政府债务风险过高的现象，从而与金融机构联合采取限制其债务增长的控制手段。

表3　浙江各级政府性债务举借主体表

二、地方政府债务风险防控的职责及其划分

浙江地方债务基本与经济发展水平相适宜，但仍然出现了债务风险集中在省以下政府、债务资金来源渠道分散、融资平台风险较大、政策约束作用较弱等问题。然而，新《预算法》的实施将政府债务全面纳入预算管理，地方政府如何在这种情况下完成债务风险防控的职责？我们根据《意见》《办法》对地方政府的职责进行梳理（如表4），并提出各部门应形成合力防控债务风险。

（一）发债审批前地方政府的职责

1.各级政府及其部门：上报存量与新增债务

政府债务有存量债务与新增债务两种，这两种债务的总和将会在财政部认定后成为各省政府未来发行债券的额度，并被纳入政府全口径预算。当前，我国各省已完成存量债务的甄别工作②2014年10月财政部下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求在2015年1月5日各省上报地方政府性债务甄别结果，锁定一般债务和专项债务规模。。此外，各级政府及其部门需根据项目直接向本级政府提出举债申请，这个过程要特别注意举债与经济发展相适应。具体而言，在确定未来新增债务时，一方面要考虑实际项目的公益性、可行性，以及是否真的关系国计民生、是否推进经济发展；另一方面也要考虑通过市场手段减少发债额度。如项目是否有相应通过PPP、上市资产重组等方式运作的资产处置计划目标，以应对偿债压力。事实上，浙江很多地方早就开始探索市场机制化解地方债务风险，并取得了一定成效。如义乌市在政府垃圾焚烧投资项目中引入社会资本，采取民营企业建造垃圾发电厂、政府给予补贴的模式，成功减少发债15亿元，探索了长效多元化融资机制。总之，各级政府在申报未来新增债务时应当保持谨慎态度，举债首先一定要与经济发展相适应，其次一些项目可利用市场机制进行解决以适当减少新增债务规模。

2.各部门：债务审查

（1）各级财政部门、各级审计部门

当各级政府及部门提出举债申请后，各级财政部门负债审核资金额度是否适当。具体而言，可先考察该级政府或部门的债务风险预警指标，再调查实际项目的公益性与可行性，最后分析省政府可能分配给本地区的债务额度，将这些综合起来确定其举债金额的适当性；各级审计部门也要同时进行偿债信用风险评估。即先研究影响地方政府信用风险的因素，如经济发展状况、政府资产负债情况、政府治理能力等；再根据信用风险因素，考虑地区金融生态环境，依据中介机构作出的金融生态环境评估结论，确定地方政府信用风险；最后，考虑是否有其他经济支持，如上级政府拨款、补贴等，并根据这些经济支持调整政府信用风险。从而获得最终地方政府偿债信用风险。

表4　地方政府债务风险防控的职责

（2）各级人大或常委会

各级人大或常委会根据各级财政部门与审计部门提供的资金额度审核与偿债信用风险评估结果，以及项目对整个地区经济发展、国计民生等的影响，进行项目举债审批。审批时应重点审查预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源。

3.省财政厅：确定全省债务规模

省财政厅汇总全省上报的发债总额，锁定一般债务和专项债务规模。随后汇同审计厅对债务进行逐笔核查，以认定上报债务额度的准确性。具体而言，可采用财政部专员办抽查、提供原始资料到省财政厅接受实地核查①浙江省在这次债务甄别中就采用了这种方法，并选择了杭州、温州、绍兴、台州、嘉兴等5个地级市进行现场核查。、网上核查等三种检查办法。随后，将锁定的一般债务和专项债务规模上报中央，以最终获取发债规模。

（二）发债审批过程中央的职责

根据财政部颁发的《办法》，由财政部认定各地方上报的存量债务规模（分一般债务和专项债务规模），并报国务院、全国人大进行批准；国务院、全国人大最终确定各地的发债规模和空间，并下发至各省实施。目前，各省存量债务已经上报，财政部还未进行认定，预计各省发债额度于5月公布。认定债务时会由省财政部门牵头、各级审计部门积极配合，并将两个部门的数据口径统一，获得最终各地方一般债务和专项债务规模。随后，国务院、全国人大预计5月底或6月初审批，省人大纳入预算调整方案，6-11月地方债陆续发行。可见，中央确定各地方政府的债务规模与确定地区的债务限额的目的均是进行债务规模限额管理，并严格限定地方政府举债程序与举债用途②根据国务院《意见》今后地方政府举债只能用于公益性资本支出和归还存量债务，不得用于经常性支出。。

（三）发债审批后地方政府的职责

1.省财政厅与地方人大常委会：按中央要求限额发行债券

首先，省财政厅根据中央下达的债务限额，综合考虑存量债务需要消耗的比率与新增建设项目的债务增量，提出预算调整方案或者债券收支调整方案，目的是加强债务预算管理。这样一方面可以在几年内消化存量债务，另一方面也可为新增项目提供建设资金。具体而言，专项债务纳入基金预算管理，一般债务纳入公共预算管理，经财政补贴的项目资金按性质分别纳入公共预算与政府性基金预算。

其次，由于省人大或其常委会的权威性与独立性，其最适合作为政府及其部门的审批机构。然而，各省市区额度于5月公布。此时地方两会早已召开完毕，债券收支方案将纳入省级地方政府的预算调整方案，这一方案将在5月末及6月初的省级人大常委会上审议。省人大常委会应严格审议预算调整方案或者债券收支调整方案，审议时应重点审查预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源。事实上，嘉兴市已在这方面进行了尝试，人大常委会审议通过将债券资金纳入财政预算的议案，将用5.5亿元债券资金置换地方政府性债务③资金来源于浙江省2014年自发自还的137亿元债券资金的一部分。。

2.省政府：在辖区范围内合理分配

省政府根据省人大常委会批准的预算发行地方债务，部分用于省级支出，部分通过转贷市县的方式在辖区内分配。在分配时不仅要考虑当前财政部门提供的各级政府的债务风险预警指标，还要注意各地区的经济发展、偿债能力等相关指标。只有综合考虑这些指标，才能合理评估举债的效益，才能更科学地在辖区内分配债券。

3.各部门：对债务进行全面监督

（1）各级财政部门

首先，采取哪级政府举债，哪级财政部门动态监督管理的措施。在管理中，首先应提高债务公开透明度。一方面，将预算计划与报告作为提高地方政府债务透明度的载体，从预算出发控制债务规模，及时发现违背预算的借债问题发生。另一方面，加快编制浙江地方政府资产负债表，利用权责发生制的政府财务报告加大地方债务透明度。此外，对浙江的重大专项政策措施债务，如“五水共治”、“三改一拆”等项目债务应实施单独预算与单独核算，并定期向社会公开政府发债情况及项目建设情况，以接受社会监督。

其次，当前的风险预警指标仅考虑了债务率、偿债率、逾期债务率④债务率：年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。偿债率：当年偿还政府性债务本息额与当年可支配财力的比率；逾期债务率：年末逾期债务余额占年末债务余额的比重，是反映到期不能偿还债务所占比重的指标。指标来源于《浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法》，2006；浙江省政府性债务审计结果，2014年1月24日公告。等债务规模指标，但没有考虑地方政府的经济发展与偿债能力，因此应完善债务风险预警指标体系。如可增加人均GDP、增量资本产出率、实际经济增长率①增量资本产出率反映投资效率，是年度投资与当年增量产出的比；经济增长率是当期国民生产总值与基期国民生产总值的比。等衡量地区经济发展的指标；在今后浙江编制地方政府资产负债表的前提下，增加短期偿债比率：流动比率、速动比率，长期偿债比率：产权比率、或有负债比率、已获利息倍数、带息负债比率②流动比率，是流动资产与流动负债的比率；速动比率，是指速动资产对流动负债的比率；产权比率也称资本负债率，是指企业负债总额与所有者权益总额的比率；或有负债比率，是指企业或有负债总额对所有者权益总额的比率；已获利息倍数，是指企业一定时期息税前利润与利息支出的比率；带息负债比率，是指企业某一时点的带息负债总额与负债总额的比率。等偿债能力指标。在这些指标的基础上建立债务风险预警指标体系，进行债务综合评价。

（2）审计部门

审计部门的职能是从发债前的债务合理性分析、发债过程的债务资金使用、发债后的债务偿还角度出发进行全过程监督。具体而言，在发债前，各级审计部门对本级政府进行偿债信用风险评估，确保发债项目的经济效益合理，确保政府有适当的偿还计划和稳定的偿还资金来源，确保债务风险预警指标适当。将债务规模大、经济发展慢、偿债能力弱的各地区政府上报给省政府，由省政府限制其发债规模以减少债务风险；在发债过程中，审计部门进行预算跟踪审计，即对预算执行过程中编制、筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况所进行的审计监督。将不按照规定编制预算和执行预算的项目及时汇报给同级政府，由同级政府进行整改或追究责任人责任；在发债后，审计部门进行执行绩效审计，以帮助各级政府考核官员。审计主要内容是，地方政府性债务管理监督制度的建立、执行、效果检查情况，以及债务风险控制、偿还情况等。

（3）各级政府

各级政府监督债务的最主要职能是建立考核问责机制，即利用审计部门的执行绩效审计了解政府债务的预算编制与实施、债务资金使用情况、偿还来源及时间等内容，并将其作为一个硬指标纳入政绩考核。事实上，浙江已制定了《浙江省地方政府性债务管理工作考核评比办法》（2012），需要加强对过度举债、违规担保及不恰当使用资金等进行监督检查，并根据检查结果追究责任。

此外，省政府监督债务还有一个职能是建立债务风险应急处置机制，即当地方没有能力偿还债务时，可利用风险应急处置机制解决当前困境且利用追究责任机制惩罚责任人，即一方面通过出售地方政府资产、向中央政府求助等方法进行偿还；另一方面，对责任人实施终身责任制，并追究刑事责任。

三、小结

浙江省政府一直以来都非常重视地方债务的管理，为我国其他地方政府债务风险防控提供了思路。本文发现，浙江地方债务规模基本与经济发展水平相适宜，但仍然出现了债务风险集中在省以下政府、债务资金来源渠道分散、融资平台风险较大、政策约束作用较弱等风险。为了控制这些风险，在发债审批前，各级政府及其部门可先进行上报存量与新增债务，各级财政、审计部门可再进行债务审查，最后由省财政厅确定全省债务规模；在发债审批中，由财政部认定各地方上报的存量债务规模，并报国务院、全国人大进行批准；在发债审批后，省财政厅与地方人大常委会先按中央要求限额发行债券，省政府再在辖区范围内合理分配，最后各级财政、审计、各级政府进行全面监督。

参考文献：

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〔2〕国务院.国务院关于加强地方政府性债务管理的意见［EB］.国发〔2014〕43号，2014.

〔3〕财政部.地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法［EB］.财预〔2014〕351号，2014.

〔4〕徐宇宁.2014年我省突出八个重点加强审计监督［EB/ OL］.浙江省审计厅网站http：//www.wzsj.gov.cn/art/2014/ 3/4/art_1751_138425.html，2014.

〔5〕浙江省人民政府办公厅.浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法［EB］.浙政办发〔2006〕6号，2006.

〔6〕浙江省人民政府办公厅.浙江省地方政府性债务管理工作考核评比办法［EB/OL］.中国财经报网站，http：//www.cfen. com.cn/web/cjb/2014-12/25/content_1149257.htm，2012.

〔7〕王国刚，张扬.厘清债务关系支持地方长期债券市场发展［J］.经济学动态，2014（9）.

〔8〕吴俊培，李淼焱.中国地方债务风险及防范研究［J］.财政研究，2013（6）.

〔9〕朱军.国外地方债务管理中的透明度要求：经验与政策启示［J］.财政研究，2014（11）.

【责任编辑王东伟】

中图分类号：F812.5