资源型城市节能减排政策执行的问题探析——以安徽省淮南市为例

窦秉慈，秦元春

（淮南师范学院　法学院，安徽　淮南　232038）



资源型城市节能减排政策执行的问题探析
——以安徽省淮南市为例

窦秉慈，秦元春

（淮南师范学院法学院，安徽淮南232038）

摘要：资源型城市是我国重要的能源资源战略保障基地和国民经济持续健康发展的重要支撑，其发展过程中的高污染、高耗能等问题长期困扰着各方，唯一的出路就是走可持续发展道路。为此，我国先后出台了一系列节能减排的政策，但是政策在制定、执行等环节仍存在不足之处。文章重点阐释了我国资源型城市节能减排的背景，在梳理安徽省淮南市2000年至2015年间出台的节能减排政策的基础上，对资源型城市节能减排政策执行存在的问题进行分析，最后提出有效可行的应对之策。

关键词：资源型城市；节能减排；政策执行；淮南市

20世纪80年代以来，我国出台了大量的节能减排政策，许多学者从不同角度对节能减排进行了大量研究，有效地促进了节能减排的发展。习近平总书记在2016年的新年贺词中指出：我们要树立必胜信念、继续埋头苦干，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，着力推进结构性改革，着力推进改革开放，着力促进社会公平正义，着力营造政治上的绿水青山，为全面建成小康社会决胜阶段开好局、起好步。这就要求资源型城市要转变发展思路，调整产业结构，探索转型之路，在节能减排上狠下功夫，其中一个重要内容就是要制定切合实际的政策，通过政策的有效执行不断推动节能减排。淮南市作为典型的煤炭资源型城市，节能减排与产业转型势在必行。

一、资源型城市节能减排政策制定的背景

（一）主要污染物排放情况

我国目前正处于工业化的中后期，对资源的依赖度还比较高，环境污染仍在不断加剧，2015年上半年全国化学需氧量排放总量1138.3万吨，同比下降2.90％；氨氮排放总量118.6万吨，同比下降3.18％；二氧化硫排放总量989.1万吨，同比下降4.63％；氮氧化物排放总量1002.8万吨，同比下降8.80％［1］。虽然主要污染物排放量持续下降（表1），但要实现“低碳经济”的低污染、低排放目标，仍然形势严峻，困难重重。

表1　2010-2015年上半年全国主要污染物总量统计表（单位：万吨）

（二）经济发展情况

我国经济社会快速发展，国民财富不断增加，2015年国内生产总值达到67.7万亿元，增长6.9％，在世界主要经济体中位居前列［2］。但是，快速发展的背后也存在许多环境隐患，根据环境库兹涅茨曲线（EKC）（图1），一个国家经济发展水平与环境污染程度呈现一个倒U字形状，即随着一国经济发展水平由低到高，环境污染由低趋高，在经过“拐点”之后又会由高趋低，环境质量逐渐得到改善。环境污染不能等待经济增长来自动改善，需要采取更多的办法来解决，如加快调整和优化产业结构，以科技创新带动经济变革等。

图1　环境库兹涅茨曲线

（三）能源消费情况

21世纪以来，我国能源消费处于快速增长阶段，能源消费增长率维持在9％以上的水平，其中2003年和2004年能源消费总量增长率一度超过15％，2014年能源消费总量42.6亿吨标准煤，比上年增长2.2％。根据国际能源署（IEA）的预测，到2030年我国的能源需求会在先前的基础上翻一番。由于我国能源消费结构单一，以煤炭为主的消耗结构带来了严重的环境污染，《中国可持续能源发展战略》研究报告认为，到2050年，煤炭所占能源比例不会低于50％。由此可见，我国节能减排形势依然严峻。

（四）重要节能减排政策

我国的环境保护和节能减排相关工作很早就开始了，出台了诸如《能源中长期发展规划纲要（2004-2020年）》（2004年）、《国务院关于加强节能工作的决定》（2006年）、《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》（2007年）、《节能减排“十二五”规划》（2012年）、《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》（2013年）、《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》（2014年）、《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》（2014年）、《国务院办公厅关于加强节能标准化工作的意见》（2015年）等一系列重要政策。这些政策是节能减排的指导性文件，进一步推动了我国环保工作的开展。

二、2000年至2015年淮南市节能减排政策分析

（一）财政政策

淮南市以科学发展观为指导，以满足公共需要，实现资源的最优配置为目标。2001年底，淮南市环保库项目达50多个，总投资32亿元，全市环保技术改造项目完成总投资1236万元，其中环保专项资金503万元。2005年，淮南市共安排环保技术改造项目26项，计划总投资3762万元，环保专项资金1577万元。2014年，投入节能减排资金5487万元。环保专项资金专款专用，在节能减排政策的实施过程中采取多种形式，促进了淮南市循环经济和绿色经济的发展。

（二）税收政策

2003年8月出台的《淮南经济技术开发区投资优惠政策若干规定》，取消了内外资享受优惠政策的界限，打破了投资壁垒，把更多税收政策向生产型企业倾斜。2014年8月，根据国家税务总局《关于进一步做好税收促进节能减排工作的通知》，为进一步做好税收促进节能减排工作，淮南市出台承接产业转移投资优惠系列政策，认真落实促进节能减排的各项税收政策，加强节能减排税收政策的宣传、咨询和辅导，节能减排工作稳步推进。

（三）金融政策

2015年9月，在《淮南市人民政府关于促进经济持续健康发展的实施意见》中，对于企业发展给予大力金融支持，加快落实《淮南市人民政府关于促进融资担保行业发展的意见》，建立健全政策性融资担保机构，降低融资担保费率，对科技创新、循环经济、高成长型企业的融资担保费率下降到1.2％以下，进一步加快淮南市产业转型与科技创新。

（四）行政政策

2013年，淮南市推行“一站式”审批、“一费制”收费，简政放权，将环境影响登记表审批权下放区级环保局。在《淮南市人民政府关于促进经济持续健康发展的实施意见》中，政府明确提出加快推进政府权力清单运行平台，市县政府权力运行信息公开化、流程标准化，推进法治政府和服务型政府建设。权力下放将更加促进地方政府树立主人翁意识，推动市、县、乡（镇）三级权力体系的分工与协调，使得节能减排目标和任务更加具体科学。

（五）节能政策

2003年，淮南市出台了《淮南市绿色厂矿评选标准》，在全省率先开展了“绿色厂矿”的创建工作。2006年，淮南市环保局按照国家标准化实验室要求，投资40多万购置了放射源监测仪等先进设备，在全省首批获得了室内环境质量监测资格国家认证，开展室内环境质量的监测工作，进一步强化了环境管理。针对采富弃贫、采厚弃薄、资源浪费严重的问题，淮南市大力加强煤炭开采秩序监督管理，重点发挥政府主导作用、企业主体作用、技术支撑作用，最大限度地提高煤炭回采率，取得了良好的经济效益。

（六）宣传政策

淮南市政府根据《中华人民共和国环境保护法》和有关法律法规，不断完善淮南市相关环保法规，加大环保监督执法力度，完善节能和环保标准，促进污染减排的法制化、规范化和制度化。一方面，要求各方认真落实《淮南市人民政府关于印发淮南市大气污染防治行动计划实施方案的通知》、《淮南市人民政府办公室关于印发淮南市2015年主要污染物减排计划的通知》，加快调整产业结构，淘汰落后产能，强化节能减排；另一方面，在社会开展节约资源、保护环境的宣传教育，动员群众积极参与资源节约型、环境友好型社会建设，形成绿色环保的社会理念。

三、资源型城市节能减排政策执行存在的问题

（一）中央利益与地方利益存在冲突

新时期以来，虽然中央政府适度下放权力给地方政府，以不断增强地方经济发展活力，但中央利益与地方利益并没有得到很好解决，主要表现在“中央放权无力，地方权力有限”。在生态保护与节能减排方面，中央政府颁布的政策属于宏观层面，代表着国家和社会整体利益，一般不会涉及操作的层面。而地方政府所代表的往往为地区利益，由于地方社会环境具有复杂性、多变性，当经济发展与节能环保相冲突时，地方政府往往更愿意以经济发展弥补环保缺失，尤其在当前全球经济危机下行压力较大的背景下，对于中央下发的相关文件或政策，有的地方政府采取消极执行或者附加执行等态度。

（二）节能减排的动力和重视程度不足

我国推进节能减排工作方式为自上而下式，以中央政策为指导，将节能减排政策目标和任务层层分解到各省、市、县和企业，有些部门对于节能减排的重视程度仍然不够。2014年淮南市全年生产总值（GDP）789.3亿元，第一、第二、第三产业增加值分别是69.5亿元、453.2亿元、266.6亿元，三次产业结构为8.8：57.4：33.8，其中工业增加值占GDP的比重为49.3％［3］。对于一些资源型城市来说，传统产业依然是经济发展的主要动力，如果一味强调节能减排，对高耗能、高污染企业进行限制发展，必然会损害当地经济的发展，所以一些地方政府还不能“痛下决心”，节能减排的动力相对不足，重视程度有待进一步提高。

（三）政策实施力度与协同度有待提高

在公共政策的制定与实施过程中，如果过多的关注某一方面因素，忽视政策环境的多元性与复杂性，必然会导致政策执行面临重重困难。中央政府和省级政府为达到节能减排目标，会从宏观层面制定相关政策法规，但资源型城市在遵循政策法规的同时必须考虑本地具体情况，这就无形中给资源型城市转型发展设置了障碍，加之我国当前政治体制内部矛盾还未解决，政府部门之间以及部门内部之间存在利益冲突，从而导致政策系统整体协调存在低效无序。

（四）节能减排机制不够健全

主要表现为：一是价格机制不健全，企业在开发过程中未全面核算资源成本，导致重大安全事故的成本远远高于资源本身；二是传统产业退出和转移机制不健全，没有相关的政策指导，成本相对较高；三是监管及追责体系不健全，虽然节能减排政策已经出台，但具体执行过程中还没有形成有效的监管体系，对于高能耗、高污染企业不能有效做到事前考核、事后问责；四是金融体系不健全，大中型优质企业获得的财政补贴和税收优惠较多，小型或民营企业获得的相对较少，间接影响节能减排资金的投入。

（五）地方保护主义仍然存在

我国以煤炭和钢铁等为代表的传统产业正处于“隆冬季”，据有关方面数据，2015年，全国煤炭产量36.8亿吨，同比下降3.5％；全国粗钢产量8.04亿吨，同比下降2.3％，近30年来首次出现下降。资源型城市各企业希望通过大量的合并重组、科技创新、产业结构改革带动企业整体向好发展。但现实是由于价格的大幅下降，加上各地企业加大销售力度，一些企业为了保持生存和维护在全国市场的份额，采取以数量换价格方式应对外部压力，有的资源型城市为了保护本地区企业发展，往往对企业的行为采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，不利于行业的健康发展，更不利于节能减排政策的有效执行。

（六）社会支持力量比较薄弱

改革开放以来，我国始终以经济建设为中心，政府对环境保护的宣传教育不足。虽然近年来淮南市深入开展环境保护宣传教育活动，将与环境保护有关的科学知识和法律常识纳入宣传教育计划，建立健全环保舆情监测体系，落实环境污染公众举报制度，鼓励群众积极参与环境保护监督管理，加大环保体系的人力资源开发力度，一定程度上促进了节能减排取得良好效果，但相关环保政策方案后续配套服务不完善，群众基础较为薄弱。

四、资源型城市节能减排政策执行的改进策略

（一）发展循环经济，优化产业结构

资源型城市要紧密结合国家产业政策，努力克服当前市场带来的不利影响，进一步优化产业结构，大力发展高新技术产业，不断优化工业产品结构，推动由轻市场、轻技术、轻管理的“橄榄型”向重市场、重技术、精管理的“哑铃型”转变，通过制度创新、科技革新和设备更新，鼓励企业降低生产成本，提高产品质量，增强节能减排水平。淮南作为国家首批资源综合利用示范基地，要统筹规划、合理布局，逐步淘汰煤炭、矿石等高污染、高耗能中小企业落后产能，控制煤炭消费总量，降低煤炭消费比例，在煤炭深加工的基础上，积极发展风能、太阳能等新型能源产业，围绕煤化工、瓦斯治理、生物医药等战略性技术，壮大非煤产业，促使产业机构更加合理、更加优化。

（二）加强政策扶持，扫清发展阻碍

资源型城市要积极制定节能减排政策，清理不合理的高耗能企业优惠政策，加强对节能减排企业的支持。认真贯彻落实国家对小微企业、企业改组、个人住房转让、非货币资产投资等结构性减税和普遍性降费政策，提高对节能减排企业的资金支持力度，降低企业运行成本。深入挖掘地区矿产、森林等资源潜力，加大落实价格差别制度，提高污水处理费和垃圾处理费等治污成本。金融机构要加快金融创新，运用多种金融工具拓展融资渠道，加强金融信息共享与风险监控。淮南市对低碳型的企业在国家法律许可范围内实行低税率政策，通过免税、退税、减税等，最大程度的激励了企业从事低碳经济活动。

（三）增进系统协调，打造过硬队伍

资源型城市要建立科技创新促进节能减排的协调机制，加强产业、信息、科技、能源等部门的合作，促进区域信息共享，建立市、县、乡（镇）三级节能减排体系，明确工作计划和考核目标，落实后续配套服务，保证节能减排任务如期完成。定期开展培训，增强队伍水平，充分利用当地高校和科研院所的人力资源，加强与外地的科研交流与合作，优化队伍结构，打造一支高素质的节能减排人才队伍，服务于资源型城市的转型与发展。强化淮南市资源节约和环境保护建设工作领导小组的综合指挥协调职能，进一步做好资源节约、环境保护、节能减排及应对气候变化工作，促使节能减排队伍更加组织化、有序化和高效化。

（四）强化监测预警，严格监督体系

资源型城市要加强能耗和排放监测，将能源消耗、环境破坏纳入经济发展的评估体系中，提高环境监控手段及环境管理现代化水平，准确掌握环境状况，建立市、县、乡（镇）立体智能化环境监控网络，提升快速反应能力，对重大污染事故做到预防和安全预警，实现环保管理的自动化、信息化、网络化。强化节能减排任务与责任的落实，遵循“谁污染、谁治理”、“谁受益、谁付费”的原则，对高污染、高能耗企业要进行严肃追责，坚决查办违法企业，形成高压态势，倒逼企业遵纪守法，做到源头严防、过程严管、后果严惩。

（五）加大宣传力度，吸引多方参与

资源型城市要加大节能减排的宣传力度，通过新媒体和传统媒体大力宣传节能减排的政策和知识，营造良好的节能减排氛围，培养公众对绿色发展的特有情感，从而不断提高非政府组织和公众的环保意识和节能减排意识。但是，政府部门的监管是有限的，不能掌握每一个企业的节能减排情况，因此要鼓励非政府组织和公众对企业进行监督，对举报属实的要予以适当的奖励。要建立严格的奖惩机制，对于节能减排良好的企业要进行公开的表彰，为企业树立良好的公众形象，反之则进行批评曝光，发挥“负激励”的作用。淮南市充分发挥市总工会特有的优势，多形式多渠道宣传节能减排，大力征集节能减排“金点子”，并通过聘请节能减排监督员等方式，进一步调动各方参与主体的主动性和积极性［4］。

参考文献：

［1］中华人民共和国环境保护部. 2015年上半年各省、自治区、直辖市主要污染物排放量数据公报［R］. 2015 - 09 - 06.

［2］李克强. 2016年政府工作报告［R］. 2016 - 03 - 05.

［3］淮南市统计局，国家统计局淮南调查队.淮南市2014年国民经济和社会发展统计公报［R］. 2015 - 03 - 18

［4］安徽省总工会.淮南市总“四项措施”引导企业“节能减排”［EB/OL］.（2015-05-26）［2016 - 01 - 04］. http：∥www.ahghw. org/sitefiles/services/cms/page.aspx？s=1&n=45&c=94394.

【责任编辑：赵佳丽】

Analysis to the Problem of Policy Implementation of Energy -saving and Emission Reduction in Resource-based Cities——A Case Study of Huainan City，Anhui Province

DOU Bing-ci，QIN Yuan-chun
（SchoolofLaw，HuainanNormalUniversity，Huainan232038，Anhui China）

Abstract:The resource-based city is an important security base for China's energy resource strategy and a great support to ensure steady and healthy development of national economy. However，problems such as high pollution and energy consumption in the process of its development have long plagued in every aspect. The only way out is to take the road of sustainable development. Therefore our country has issued a series of policies for energy-saving and emission reduction. However，blemishes exist in policy making and execution. This paper explains the background of energy-saving and emission reduction in the resource-based city of China. Based on the energy-saving and emission reduction policies issued in Huainan of Anhui Province during years of 2000 to 2015，this paper analyzes on the problems of these policies and puts forward effective and feasible countermeasures.

Keywords:resource-based city；energy-saving and emission reduction；policy implementation；Huainan

中图分类号：F206；X24

文献标识码：A

文章编号：1671 - 5934（2016）02 - 0060 - 04

收稿日期：2016 - 02 - 29

基金项目：安徽省2015年软科学项目（1502052043）；淮南师范学院2014年科研重点项目（2014xk01zd）

作者简介：窦秉慈（1985 -），男，山东临沂人，讲师，硕士，研究方向为公共政策。