行政管理体制创新的法治困境与维度探析

丁姣姣

摘 要：改革开放三十多年来，我国进行了多次行政体制改革，取得了一定成效。但是现阶段，我国的行政管理体制创新仍面临诸多的法治困境，主要有：基本法律制度保障不足、形式法治与实质法治边界难以厘定、社会法治环境缺失等。因此，为了有效摆脱行政管理体制创新的法治困境，就要坚持体制创新的法治维度。本文在对目前我国行政管理体制创新的法治困境进行分析的基础上，探究了进行行政管理体制创新应坚持的法治维度，为今后我国行政管理体制创新工作指明方向，从而构建合理的行政管理体制创新框架，推进体制创新的顺利实施。

关键词：行政管理体制创新；法治困境；法治维度

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，面对新形势新任务，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。由此所决定，创新行政管理体制也必然成为全面深化改革的核心，而遵循法治维度积极推进行政体制创新是构建中国特色行政管理体制基本路径。

一、我国行政管理体制创新的法治困境

目前，我国行政管理体制创新的法治困境主要包括下列几个方面：

（一）缺乏基本法制保障，行政管理体制创新的动力不足

改革开放三十多年来，中国的法治发展始终是在政府的强力推动下进行，其特殊的法治发展模式既具有国家权力资源和制度工具的强力优势，也存在着自身无法克服的缺陷。在政府推进型法治发展模式下行政管理体制创新的缺陷主要表现在三个方面：1.依靠国家权力推动法治并进而实现对国家权力自身的制约缺乏体制内基本法制保障；2.在政府主导的法治建设模式下的行政体制创新动因来自国家和政府外部驱动而非社会内在驱动，因而缺乏创新真正动力；3.行政管理體制创新过程中政府主观设计与社会生活需要的脱节。

上述三种情况都有可能出现行政管理体制创新的同时冲破法治的刚性约束，因而出现创新目标错位、创新功能缺位、创新手段越位等。

（二）非法治思维形成对法治思维的反约束

中国是一个缺乏法治文化传统的国家，传统社会德主刑辅的治理模式和政策主导的治理模式在政府官员和国民的思维方式中打上了深深的烙印。虽然改革开放三十多年来，中国的法治建设取得了举世瞩目和前所未有的成就，但在政府推进型法治发展模式下行政管理体制创新传统思维定势的影响难以真正消解，有时甚至会形成对法治思维的反约束。而行政体制创新对法治思维的反约束主要表现在三方面：一是以改革和创新思维取代法治思维；二是以维稳思维与和谐思维消解法治思维。三是以效率和发展思维规避法治思维。

（三）行政合法化的逻辑悖论加剧

依法行政的基本逻辑是通过“法律统治”实现有限政府和行政合法化。但是，依法行政或行政合法化实现依赖两个基本条件：一是行政所依之法必须具有内在的形式合理性；二是行政所依之法具有外在的实质正当性。前者要求政府的职能只限于对法律严格执行而不能越权；后者要求政府执法的目的和内容必须符合公平正义的精神。但是现代社会由于依法行政或行政合法化实现所依赖的两个基本条件难以存续，导致依法行政或行政合法化出现逻辑悖论。一方面，由于行政权力的扩张和地方政府立法的膨胀，行政立法职能逐渐强化，行政规则（包括行政法规和部门规章）以及地方规则（包括地方法规和地方规章）在整个国家法律体系中的重要地位更加突出，行政规章所占比重相当大。因此，行政行为和行政体制创新的形式合法化出现逻辑悖论；另一方面，由于政府行政机关身兼立法与执法双重职能，也使得部门利益和地方利益法制化趋势明显强化。因此，行政行为和行政体制创新的实质合法化也出现逻辑悖论。在行政管理体制创新的实践中行政合法化的逻辑悖论非但没有消除却进一步加剧。因为，行政管理体制创新既不可能改变行政立法事实，也不可能保障行政执法必然促进公平正义。

（四） 形式法治与实质法治价值難以协调

法治具有多元价值，从实质而言，法治具有促进民主平等、增进效率效益、保障自由人权等价值；从形式而言，法治具有合法认同、秩序维护、理性提升等价值。但是，法治价值的多元化也伴随着价值冲突的必然性。体现在行政管理体制创新的实践中，一方面，行政体制创新既面临改革创新机遇和挑战，也面临违宪或违法的责任和风险。管理体制创新必须既做到积极改革、大胆创新，又做到封闭运行、风险可控；另一方面，管理体制创新既承担着促进公平正义使命也肩负着率先垂范自觉守法的担当。管理体制创新应当既保证改革的效果、让改革成果惠及人民群众，又要保证现行宪法法律秩序得以维护、使法治精神得以延续。在行政管理体制创新的实践中面对法治多元价值，特别是形式法治价值和实质法治价值难以协调。

（五）行政管理体制创新的合法性欠缺

中国特色社会主义行政管理体制的理想目标，建成服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，而行政体制创新的所有目标的基本前提和保障是法治。中国行政体制改革缺乏基本法制保障，创新的合法性并未获得普遍认同特别是在政府主导下的行政体制创新，政府既是改革创新的主体（设计者、组织者），又是改革创新的客体，还是改革创新的监督者，这必然使人难以置信。

（六） 行政体制创新的合理性认同度较低

具体表现在以下四个方面：1.目前我国行政体制创新主要通过政府推动，缺乏与社会有效互动2.目前我国行政体制创新并不能保证行政权力运行的公共利益价值取向；3.目前我国行政体制运行机制不合理；4.目前我国行政体制创新并未实际改变政府管理方式单一、僵化、封闭等问题。上述四方面问题的存在，严重制约了行政管理体制创新的质量和效率。

（七） 行政管理体制创新的社会法治环境缺失

目前，我国行政体制创新难以取得实质进展的根本原因是社会主体法治信仰的普遍缺失，服务型政府和法治政府建设缺乏基本的社会法治环境。因此，行政管理体制改革创新必须遵循法治思维从合法性、合理性与合目的性的综合维度全面展开。

二、进行行政管理体制创新应坚持的法制维度

法治维度是指由法治思维本质所决定和形成的关于法治思维的时间、空间范围和不同指向以及对法治思维所具有的基本约束功能。为了有效摆脱行政管理体制创新的法治困境，应从以下几个方面来坚持体制创新的法治维度。

（一）妥善处理法治稳定性和体制创新突破性关系

对于行政体制创新实践中已经成熟的经验和做法，应当及时通过立法确定下来，以彰显体制创新的合法性和引领功能；对于行政管理体制创新实践中尚无成熟经验和现成规律可遵循的问题，以道德正当性为思维导向，可以通过原则性立法或通过政策灵活规定，尽量不做强制性法律规定，为未来改革创新留下空间，以保证改革创新的稳妥性；对于现行法律规定中不符合客观规律和社会发展需要的内容，应当遵循正当性标准进行及时的废止和修改，以适应改革创新的需要。以构建政务公开、诉求回应迅速的服务型政府为形式目标，防止和杜绝以维护公共利益为借口损害公共利益的行为；以建构以人为本的服务型政府为实质目标，防止和杜绝以合法形式掩盖非法目的的行为。

（二） 正确处理法治保守性与体制创新自觉性、能动性关系

对于行政体制创新实践中符合广大人民根本利益，并获得民众普遍认同和支持的内容和措施，应当通过立法予以及时确认，扩大改革创新成果 ；对于行政体制创新实践中基本符合广大人民根本利益，但未获得民众普遍认同和支持的内容和措施，应当积极探索、认真做好试点推广工作，不断通过创新实践提高“获得感”；对于行政体制创新实践中不符合广大人民根本利益，背离改革创新目标和走向的措施和内容，应当坚决抵制和清除。

（三） 妥善处理法治公平性与体制创新效率性关系

对于行政体制创新实践中已经形成效率价值和产生实效的内容和措，只要不明显违背法律公平性原则，应当及时通过立法确定下来，以突显改革创新的效率性；对于行政体制创新实践中尚未形成效率价值和产生实效的內容和措施，以經济效率性为思维导向，可以通过原则性立法或通过政策灵活规定，尽量不做强制性法律规定，为未来改革创新留下空间；对于行理体制创新实践中已经证明不具有效率价值和明显违背法律公平性原则的内容和措施，应当坚决予以废止和修改，以维护改革创新的合法性和公正性。

三、结语

综上所述，目前，在我国行政管理体制创新的过程中，面临诸多的法制困境问题，为了有效摆脱这些问题，应妥善处理法治稳定性和体制创新突破性关系、法治保守性与体制创新自觉性、能动性关系及法治公平性与体制创新效率性关系。

参考文献：

[1]史凤林.行政管理体制创新的法治困境与维度[J].行政法学研究，2015（05）：19-27.

[2]徐彬.把握改革机遇构建法治政府——江苏省昆山市张浦镇行政管理体制改革的创新实践[J].人民法治，2015（06）：92-95.