共建共享社会治理格局：理论创新、体系构筑、实践推进

2016-06-04曾维和

理论探索 2016年3期

曾维和

〔摘要〕共建共享社会治理格局是一种新型的社会治理结构性关系和治理模式，它体现了多种前沿治理理论的综合性运用创新，其内容体系包括三个方面：全民参与的新型社会治理主体关系、共建机制的新型社会治理结构模式和共享成果的新型社会治理目标追求。这一新型社会治理格局构建是一个系统工程，除了内容体系上的全民参与、共建机制和共享成果外，还需要一个集管理、技术、法律为一体的综合化实践推进对策，即强化以信息化治理为基础的技术支撑，推进以精细化治理为手段的管理深化，完善以法治化治理为保障的法规体系。

〔关键词〕共建共享，社会治理格局，信息化治理，精细化治理，法治化治理

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）03-0065-05

社会治理格局是社会治理秩序的一种结构性关系，它对社会治理的效果发挥着基础性作用。党的十八届五中全会首次提出了“构建全民共建共享的社会治理格局”的决策论断，这在全社会尤其是理论界引起了巨大反响。但目前的理论层面研究主要聚焦于这一新型社会治理格局的意义与作用阐释，对其基本内涵、本质特征与实践推进对策都缺乏深入的理论分析。而在实践层面，近年来的社会治理创新探索，也出现了不少社会治理格局创新的个案性尝试，例如，北京市东城区“大城管”社会智慧化治理格局模式、贵阳市“一核多元”社会治理格局模式、南京市浦口区“大联勤”社会治理格局模式、珠海市“一主一体三化”多元化社会治理格局模式、佛山市禅城区的公共法律服务体系模式，以及其他各地探索的“三社联动”社会治理格局模式等，这些实践模式为共建共享社会治理格局构建提供了可资借鉴的经验素材，亟需进行深入的理论总结和提升。为此，笔者从理论与实践相结合的视角对共建共享社会治理格局进行深入、系统的分析，发掘其理论价值，并提供决策参考。

一、共建共享社会治理格局的理论创新

国内学界对于社会治理格局的研究最早可以追溯到费孝通的乡村治理研究，他在《乡土中国》一书中提出了“差序格局”概念，他指出：“在差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一个个私人联系所构成的网络。” 〔1 〕25 这种与西方“团体格局”形成鲜明对比的“差序格局”指的是一种社会关系形态，是社会治理系统内各主体所构成的一种结构性关系。费老之后，大量的社会学学者对“差序格局”进行了实证检验、理论挖掘或理论批判，但都未能提出超越性的社会治理格局模式。2011年，俞可平创造性地提出了“营造官民共治的社会治理新格局”的构想，他指出，要协调国家系统与市场系统、公共社会系统的关系，积极发挥社会组织的作用，广泛地吸纳社会组织参与公共政策的制定与公共服务的提供，实现官民共治〔2 〕。官民共治的社会治理格局设想强调了社会治理格局中的官民协同性，体现了官民协同治理的朴素愿望，但缺乏系统的理论分析，这一格局尚未在学界形成广泛共识。共建共享社会治理格局是在党的政策文本中提出的一种新型社会治理格局，它不仅充分体现了国内学界对社会治理格局的理论探索，把社会治理格局定位为一种全民参与的社会结构关系和共建共享的治理机制，而且也能够较好地吸纳当代前沿治理理论的优秀成果，具体表现在治理理念、治理主体结构、治理目标追求等多个方面。

（一）拓展了公民治理理论中的民众参与理念。民众参与治理是当代公共治理理论中一个重要的共性内容。例如，博克斯结合美国社区治理的实践经验提出，以社区为政策导向，让公民治理运转起来，就需要正确处理公民、代议者和公共服务职业者这三个关键角色的功能、地位及其相互关系，使社区治理贴近民众，创建和实施公民参与的结构与过程，使社区民众真正成为参与社区治理的主人〔3 〕136-139。公民治理理论中的公民参与主张的是一定社区内民众的“全民参与”。共建共享社会治理格局也是把公民治理的参与范围从“一定社区范围”扩展成了“国家范围内”，主张全民参与治理，这有利于形成一种体现社会主义核心价值观和协商民主的新型社会治理格局。

（二）吸纳了主流治理理论中多主体合作的观点。多主体合作共治是当代公共治理理论中的一个核心机制构建与制度设计。例如，合作性治理理论主张多个公共部门、私人部门、公民个人等治理主体跨部门、跨职能边界协同提供公共服务，进行合作共治；整体性治理理论针对碎片治理与碎片化公共服务的问题，主张通过治理层级整合、治理功能整合、治理部门整合等三重整合推动各治理主体之间的信息共享、责任分担与协同合作，共同解决公共治理问题〔4 〕29-30。共建共享社会治理格局充分吸纳了合作性治理理论、整体性治理理论中关于推进公共部门、私人部门与公民合作治理、合作共建的观点。

（三）体现了前沿公共服务理论中无缝隙服务的做法。为民众提供无缝隙服务是当代前沿公共治理理论的主要绩效考核标准和目标追求。例如，新公共服务理论在批判新公共管理理论的 “掌舵”“顾客”等理念的基础上，主张公共行政应置于以公民为中心的治理系统之中，“服务于公民，而不是服务于顾客” 〔5 〕40-41。无缝隙政府理论主张通过选择性争论的解决、合作伙伴关系、协商制定规则、BRAC委员会（孟加拉国农村发展委员会，四个字母分别代表孟加拉、康复、援助、委员会）模式等新的机制代替旧的职能壁垒，用于支持无缝隙服务的基础结构，以无缝隙服务再造新的思维方式与服务提供方式，为民众提供无缝隙公共服务〔6 〕225-235。共建共享社会治理格局在治理目标的追求上强调“全民共享”，这就内在地要求再造服务方式，让民众成为服务对象，能够无缝隙地共享服务成果。

共建共享社会治理格局体现了多个前沿治理理论的综合性运用创新，是对党的十八大报告提出的“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制” 以及党的十八届四中全会提出的“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的创新性发展，即要求从社会管理转向社会治理，从社会管理格局转变为社会治理格局，在理论上提出了一种切合中国国情、吸纳当代前沿治理理论优秀因子、以“全民共建共享”为主要内容的新型社会治理格局。

二、共建共享社会治理格局的体系构筑

社会治理格局是社会治理主体在社会治理领域中形成的比较稳定的、基础性的结构性关系和治理模式，是各治理主体之间的相互位势、资源对比、权力关系、互动方式的集合，具体表现为各治理主体在一定位置上遵循一定的规则，获取资源，与其他主体互动，以实现一定的治理秩序〔7 〕。从各治理主体之间的权力关系看，社会治理格局大致可以划分为集权式治理格局和合作式治理格局。共建共享社会治理格局是这两种治理格局的一种混合模式，它是在集权式治理格局基础上提出的一种合作式治理格局。在这种新型的社会治理格局中，“党委领导”和“政府负责”并未发生事实性的改变，只是更加强调公众参与的“全民性”、治理过程的“共建性”和治理目标追求的“共享性”。因此，这种新型的社会治理格局在治理主体关系、治理机制、治理目标追求等方面具有了更多新的内涵与特征，形成了一个将参与主体、共建过程和共享目标有机统一起来的新型治理模式及其内容体系。

（一）全民参与：新型社会治理主体关系。在计划经济条件下，政府一直是社会治理的单一主体，独揽社会管理的责任与权力，主导公共服务的提供与社会事务的治理。随着社会主义市场经济体制的建立与完善，社会体制改革也取得了较大的进步，各种社会组织、广大民众也逐步成为了社会治理的主体。共建共享社会治理格局把近些年一直提倡的“公众参与”拓展到“全民参与”，极大地提高了民众在社会治理格局中的主体地位。

全民参与下的社会治理主体关系是多主体协商共治、协同服务的新型社会治理主体关系，它要求调动全体公民参与的广泛性和责任性。首先，作为社会治理主体的公众不再局限于与社会工作及社会管理直接相关的特定人群，而是全体民众。社会治理要问需于民、问情于民、问计于民，尊重并落实广大民众的参与权、知情权和监督权，让广大民众能够多渠道地参与到社会治理工作中来。其次，民众参与社会治理并不是一种协助性和辅助性的工作，而是作为公民的一种基本社会责任。这样，民众和政府、社会组织等一样，成为一个独立的社会治理主体。这就要求我们改变过去把政府作为单一社会治理主体的思维定式，正确处理政府与市场、社会及公民之间的关系，培育多元化的社会治理主体，增强公民的自治能力与参与社会治理的能力。

（二）共建机制：新型社会治理结构模式。共建共享社会治理格局下的社会治理结构模式以增进民生利益作为基本出发点，着眼于人民最关心最直接最现实的利益需求，沿着“利益协商—利益相容—利益共享”的递进逻辑展开，具体表现为如下三大相互关联、相互促进的共建机制：

1.利益协商基础上的共同参与机制。真正的治理是建立在各治理主体协商共治基础上的。治理涉及多个利益相关方的利益关系，如果不同治理主体在治理格局中的位势不同，掌握的治理资源不同、知晓的信息不对称，就会造成较弱的一方受到伤害。全民共建就是要推动更多更新的社会治理参与力量不断涌现，使广大民众在社会治理中广泛地参与、积极地协商，化对立为合作、化冲突为协调，形成多元化社会治理主体广泛参与基础上的共识性治理行动，实现参与共治，从而化解利益冲突，保护各方利益，建立良好的社会秩序。

2.利益相容基础上的集体行动机制。公共选择理论揭示，治理行动的各参与者基本行为假设是“经济人”假设，都存在谋求自己行为利益最大化的倾向。因此，理想的治理模式需要追求各治理主体之间的共同利益，形成集体行动中的“一损俱损、一荣俱荣”局面。为此，奥尔森将集体利益划分为相容性的（inclusive）和排他性的（exclusive）两种基本类型。前者指的是各利益主体在追求利益时是相互包容的，如处于同一行业中的公司都在向政府寻求更低的税额以及其他优惠政策，这时各利益主体之间是正和博弈；后者指的是各利益主体在追求利益时相互排斥，如处于同一行业中的公司都在通过限制产出而追求更高的价格，这时各利益主体之间是零和博弈。这样，就形成了相容性集体行动和排他性集体行动两种基本机制〔8 〕1-31。共建共享社会治理格局就是要构建一种相容性的集体行动机制，在动态、包容的基础上推动各方利益平衡，增强各治理主体之间的协同性，化解各利益主体之间可能存在的矛盾。以利益共享为追求目标，广大民众不再是“分蛋糕”的分利个体，而是“做蛋糕”的共赢性治理主体，大家遇到的问题就是“如何把蛋糕做大”，各治理主体相互激励、配合行动，致力于可能实现的集体共同利益。

3.利益共享基础上的服务增效机制。利益相容的集体行动为利益共享提供了可能，全民共建共享的社会治理格局构建的是一种利益共享基础上的服务增效机制，这种机制从根本上改变了传统行政主导模式下行政侵蚀的逻辑，政府不再以不断增强其对基层社会的控制力与影响力作为行动方式，而是以提供优质的公共服务和良好的社会秩序作为行为方式。政府积极地与各种社会组织、广大公民在沟通、协商、互信、互动的治理平台上，解决社会公共问题，实现治理能力与服务效益的不断递增，增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平。

（三）共享成果：新型社会治理目标追求。共享成果是共享发展理念下一个基本落脚点，是中国特色社会主义的一个本质要求，它是一种新型社会治理的目标追求，即必须 “坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。共享成果的目标追求具有如下三个方面的内涵：首先，需要在全社会形成一种共享改革与社会发展成果的价值观和舆论环境，各种贫困群体、低收入群体、边缘化群体等都可以通过转移支付制度和社会保障制度获得支持，实现保障基本民生的需求。其次，共享公共服务坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，增加公共服务的供给，完善社会治理。最后，社会治理不仅仅是维持社会稳定、化解社会矛盾、协调利益冲突、构建良好社会秩序，还应该是让人民能够共享社会发展成果、共享社会善治后的美好生活。

三、共建共享社会治理格局的实践推进

共建共享社会治理格局构建是一个系统工程，除了上述全民参与、共建机制和共享成果内容体系之外，还需要从管理、技术、法律等多个层面入手，在社会治理的实施与操作过程中探索综合化的推进对策。

（一）强化以信息化治理为基础的技术支撑。信息化治理是大数据时代背景下，西方发达国家实施整体政府改革，解决组织分化、公共服务碎片等碎片化治理问题所提出的一种治理准则。相关的信息化治理准则主要包括大数据组织、元数据、隐私安全、数据质量、业务流程整合、主数据整合和信息生命周期管理等〔9 〕11-12。共建共享社会治理格局由于其治理主体的多元化和广泛性，以及面对治理问题的复杂性，需要强化以信息化治理为基础的技术支撑，通过确立互通、合作、共享的理念，形成“人人有责、人人尽责”的“互联网+”社会治理新格局。这就需要在治理方式、治理能力、治理平台、治理文化等多个方面提供技术支撑的变革。

1.消除信息共享障碍，建立社会治理的信息互通框架结构。信息互通是信息化治理的一个基本能力保障，发达国家信息化治理的一个基本措施就是建立一个信息互通框架。例如，澳大利亚信息管理办公室在2006年颁布的《澳大利亚政府信息互通性框架》包括信息互通、技术互通和业务流程互动三个子框架，以此推动信息在政府内部、各部门之间的互通共享。澳大利亚在这个框架下探索了诸多消除信息共享障碍的措施，其主要包括建立伙伴关系、一次性建设多次使用原则、通用的工作语言与标准、适当的治理结构、信息交换的法律与政策文件、促进跨部门信息共享工具等六条能动机制〔10 〕。借鉴澳大利亚的经验，关键是要建立起消除信息共享障碍的能动机制，建立起社会治理信息互通的框架结构。

2.推动治理数据整合，建立社会治理的智慧服务模式。这需要打破部门利益壁垒，消除部门分割，推动部门数据整合，以云平台、云服务等大数据核心技术在社会治理中为民众提供智慧服务。北京市东城区创建的社会智慧化治理格局就是一个较好的范例。该城区按照统一规划、统一建设、统一管理、统一协调、统一指挥的思路，用云服务的方式聚合城市管理，建立起了智慧化“大城管”的社会治理格局〔11 〕。在数据整合的基础上，通过社会治理平台、体制、机制、体系的创新，提供智慧服务是该城区社会治理格局模式为我们提供的可资借鉴的主要经验。

3.确保治理过程隐私安全，形成良好的信息共享文化环境。大数据安全与隐私问题是信息化治理面临的一个重要挑战，确保大数据隐私安全可采取的有效措施主要有：确定隐私义务、数据屏蔽、数据库加密、数据库检测、安全信息和事件管理〔9 〕248-249。确保治理过程隐私安全，有多种可供选择的方式：提高社会治理各主体的信息合作意识，实行开放、透明和协同的信息管理，遵循“责任与自由并举的信息管理”原则，让数据使用者承担更多的责任〔12 〕219，塑造支持社会治理的信息收集、储存、利用和共享的文化氛围，形成一个使民众可接近、可获取的“亲民性”信息与数据管理文化。

（二）推进以精细化治理为手段的管理深化。社会治理精细化是共建共享社会治理格局构建的一个基本手段，它是相对于传统粗放式社会管理模式而言的。粗放式社会管理模式是一种简单化、低级形式的社会管理模式，在该模式中，不仅相关的法律、制度、政策、规章等极为粗略化，而且社会治理方式也极为粗略化和简单化，它难以有效处理复杂性的社会治理问题和提供让民众满意的公共服务。因此，精细化社会治理是共建共享社会治理格局下的一种复杂化、高级形式的社会治理模式，它是社会治理方式与公共服务方式的一种“微创新”质变过程。

在推进精细化社会治理的路径探讨方面，学界已经提出不少精辟的见解与对策。从社会治理机制角度来讲，精细化社会治理遵循“技术-治理”型逻辑，它的触发机制是政府理念的前瞻性，它的动力机制是精明的行政引导，它的关联机制是专业知识的分散与互补，可以采用一种“化整为零”的提升思路：一是建构以基层创新延伸治理的纵向空间。这可以发挥社区委员会承上启下的连接作用，充分重视社区民众在治理主体沟通中的协调作用，通过政府与社区的契约式合作，拓展社区的自治空间等。二是建构以信息技术沟通社会治理的网络散点。一方面要推进数据业务的整合，促进流程和信息的公开，增进信息与数据的共享；另一方面要改进公共服务的提供方式，推进公共服务供给的高效化、个性化与智能化。同时，还要发挥绩效评估的标杆和撬动作用。具体措施包括通过绩效导向推动成本精算化和结果优化，通过特色绩效目标驱动治理部门之间的良性竞争，通过回应考评制度提升政府对公众的诉求回应能力〔13 〕。精细化治理是一种管理深化的治理手段变革，它需要在治理理念、治理方式、治理结构、治理规范、治理技术、治理绩效等方面实现“精、细、准、严”的要求，精细化地解决社会治理问题、提供公共服务、服务民众需求。

（三）完善以法治化治理为保障的法规体系。法治保障是社会治理体制创新的一个重要内容，它为共建共享社会治理格局的构建提供基础性保障作用。通过完善以法治化治理为保障的法规体系推动共建共享社会治理格局构建，主要包括法治思维、法治方式、法治模式等几个方面的变革内容：

1.用法治思维审视社会治理问题。共建共享社会治理格局的构建是一种法治治理思维方式的行动逻辑和外在反应，它需要培育法治文化、弘扬法治精神，需要把社会治理从过去的“人治”思维转变为“法治”思维，切实提高法治化水平，使法治在社会治理中发挥决定性作用。善于用法治思维构建管理过程公开透明、治理行为可预期、治理责任界定明晰、治理结果公平正义的制度体系，形成全民崇尚法律、敬畏法律、遵守法律的社会治理信仰和办事依法、遇事找法、解决社会治理问题用法靠法的法治环境。

2.用法治方式处理社会治理问题。对于广大民众来说，社会治理的基本价值追求是公平正义，而法治是保证社会治理公平正义最为有效的方式。这就要求从过去行政手段的管控方式转变为法治手段的治理方式，加强社会治理领域的立法工作，建立健全社会治理相关的法律体制与制度体系，用合适的法律与制度处理和协调一系列社会治理问题，把社会治理问题的解决切实纳入法治化轨道。例如，在社会治理中要善于把一些棘手的、长期难以解决的社会治理问题转化为执法司法问题加以有效解决。

3.用法治模式来创新社会治理模式。法治不仅是一种处理社会治理问题的思维和方式，它还是一种社会治理创新的优化模式。通过法治模式创新，就是要用法治的思维和方式统筹好多元化社会治理力量，协调好社会利益矛盾冲突，规范好社会行为，调节好社会关系；就是要加强社会治理的基础制度建设，在法治的框架下制定一套社会治理的标准体系和公共服务操作流程，以标准化操作规程确保政府履行法定的社会治理职责，确保全体人民参与社会治理活动在法律与秩序规范的框架下进行。通过法治模式创新社会治理格局，佛山市禅城区的经验可资借鉴。该区自2015年以来就开始建立覆盖城乡的公共法律服务体系，推进法制宣传育民服务、法律行业便民服务、人民调解和民服务、法律援助惠民服务、安帮矫正安民服务等五项惠民工程，依托三级公共法律服务实体平台，为市民提供“一站式”均等化公共法律服务，逐步形成了一个“意见有人听、投诉有人管、抱怨有人问、幸福有法护”的共建共享社会治理新格局〔14 〕。禅城模式的一个基本经验就是，在法治框架下创新社会治理格局，关键是要确保多元化社会治理主体共建机制贯穿法治精神，做到合法合规，确保社会治理的成果为民众所享有。

参考文献：

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