我国土地财政转型研究

吴琼

摘要：随着我国经济发展、城镇化顺利推进，由土地及相关产业带来的收入占地方财政收入的比重越来越高，一方面土地财政为我国经济发展、经济建设带来了充裕的资金，但同样加剧了我国耕地面积的缩减，以及土地粗放经济的发展，土地交易中的寻租腐败问题严重。土地财政转型的路径是土地出让金收入改革；土地保有环节，改革房地产相关税收；完善政府官员考核机制。

关键词：土地财政；土地出让金；寻租；城镇化

中图分类号：F830 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）05-0082-03

Abstract： With the development of China's economy， the smooth progress of urbanization， land and related industries accounted for the proportion of revenue accounted for the proportion of local financial revenue is higher and higher.On the one hand， the land finance brings abundant funds for the economic development of our country and the economic construction. But it also increases the size of the arable land in China.As well as the extensive development of land economy， land transactions in the rent-seeking corruption problem is serious.Local governments are increasingly dependent on land revenue，at the same time， the internal structure of land finance is not balanced as well. Therefore， analyzing them in view of the current situation of land finance and the problems existing， so as to explore the countermeasures of land financial transformation.

Key words：Land finance； land leasing； Rent seeking； Urbanization

一、研究背景及意义

2010年我国土地出让金为2.9万亿，2011年，我国对房地产市场进行了严格调控，但土地出让金依然高达1.86万亿，同比减少13%，虽比2010年略有下降，但足以说明土地出让为地方财政带来的巨大收益。此外，据相关数据表明，不少地方政府的财政收入中土地出让金占据相当大的比重，有的甚至超过了地方政府财政收入的半数以上。

地方政府过度倚重土地财政模式发展经济是造成地方产业结构趋向“房地产业化”的重要原因，地方经济结构的不合理在一定程度上打乱了房地产市场的有序发展，制约了地方经济产业结构的高度化，地方政府如何摆脱对土地财政的依赖，改变自身的行为模式，转变自身职能，为房地产的可持续发展创造良好的制度环境，是当前中国经济发展急需解决的问题之一。

“土地财政”这一突出问题在各级地方政府政府普遍存在，随着中国经济的发展、中国经济结构的转型以及发展方式的转变，中国经济发展已由高速发展向中高速发展转变，经济发展方式由要素驱动、投资驱动向创新驱动转变。因此，传统的依靠土地赚取财政收入的方式已不能适应当前的经济发展形势，土地财政的转型势在必行。

二、土地财政的构成、现状及存在的问题

（一）土地财政的构成

土地财政是指地方政府通过出让土地使用权所取得的财政收入，并且自从分税制以来，土地财政收入成为地方财政收入的重要组成部分。从广义范围来说，可将土地财政分为三部分内容：土地抵押融资收入、土地非税收收入以及土地税收收入。土地抵押融资准确来说是土地使用权抵押融资，是政府以直接分配的方式将土地分配给特定的项目与各种用途，包括城市基础设施建设及民生项目建设等。土地非税收收入包括土地出让金、土地租金及与土地相关的其他收入。土地税收收入从税收性质方面将其分为直接税收收入与间接税收收入，是法律赋予政府无偿、强制性取得的收入。

（二）土地财政的发展现状

1.土地出让金收入

土地出让金收入是土地资产收益的其中一种，具有国有资产收益性质。在1994年分税制改革之后，土地出让金被划归到地方，由于土地出让金的收益高、自主性强等特点，且随着房地产市场的持续升温及城镇化脚步的加快，土地出让金逐渐在地方财政中占据重要地位。

图表1-2反映了2001-2013年间土地出让金收入与地方财政收入以及土地出让金在地方财政收入中所占的比重，图表1-3则反映了1993-2013年间，土地出让金的变化情况以及在政府财政收入中所占的比重。可以看出，土地出让金基本上是呈逐年上升的态势，据国务院发展研究中心的一份关于土地出让金的研究报告显示，土地直接税收和出让土地带来的间接税收在部分地方政府的预算内收入占到40%以上，而土地出让收入占到地方预算收入的一半以上。土地出让制度的建立伊始，并不是马上在全国铺开，只是在个别城市进行试点并且试点城市有偿出让的土地规模也较小，因此土地财政收入的规模并不大。从图1-3的数据可以看出1993年至2000年之间，土地出让收入年增长不足6%；但从2001年开始至2004年全国土地出让收入开始持续增长，2003年全国土地出让收入达到了5421.31亿元；在2005年，国家为抑制房地产投资过热实行收紧地根的政策，使土地出让收入暂时出现小幅的下降；在之后两年，土地出让收入开始了大幅反弹，2007年达到了1.2万亿元；2008年受金融危机影响，土地出让金收入减至不到一万亿元；2009年全球经济复苏，土地出让收入创历史新高，达到了1.59万亿；最近三年，从2010年开始，土地出让收益增长迅速，到2011年达到了3.15万亿。2012年，受房地产调控、土地供应结构改变、房地产市场降温、住宅用地减少等因素的影响，土地出让收入为2.69万亿。

2.与土地相关的税收收入

目前，与土地相关的直接税种中，有许多税种在地方政府财政收入中占据重要地位，同时对优化配置土地资源、公平公正分配社会财富和促进社会平等等方面具有促进作用。其中土地增值税、契税、房产税和土地使用税等都是地方税收入的主要构成部分。从图1-4给出了我国1999-2012年中相关数据可以看出，我国土地直接税收收入占地方财政收入的比重逐年上升，土地直接税收收入占地方本级公共财政收入的比重，可以看出1999年“五税”占比为6.8%，而到2012年占比达到16.6%，增长近十个百分比，其中受房地产市场的影响，土地增值税的年均增长率最高，达到50%以上，远远超过了其他直接税种，然后依次是契税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税，14年间的年均增长率分别达到34.9%、28.8%、28.5%、16.7%。

（三）土地财政存在的问题

1.土地财政收入具有相对不稳定性

目前，地方政府过度依赖土地财政收入，从图1-2反映的情况看土地出让金占地方财政收入的比重很大，而过度依赖土地出让金极易造成土地粗放利用和闲置问题，不利于土地高效利用。地方政府通过收缴土地出让金在短期内可以获得发展资金，但土地资源具有稀缺性和有限性的特点，因此决定了地方对土地财政的依赖不可能长远，受宏观经济形势的影响，全球经济处于不稳定阶段，如果土地使用权出让收入规模独大会使地方财政收入产生依赖性，因此土地出让收入也具有相对不稳定性。

2.土地财政造成土地资源浪费

土地资源过度消耗，在现有土地财政模式下，由于缺乏有效的土地批租监管制度，地方政府为追求效益最大化，增加地方财政收入，往往缺乏对城市发展的科学规划，最大限度地出让土地使用权，违规建设严重，严重浪费土地资源。

3. “以地生财”导致杠杆融资导致地方债务增加

土地财政，杠杆融资导致地方债务压力增加。由于地方政府为追求绩效，大搞基础设施建设，盲目推进城镇化，大量卖地，大搞房地产项目极易造成经济过热现象，经济过热尤其是房地产带来的经济效益过热容易形成房产泡沫。

4.土地财政是造成房价攀升的重要因素

土地出让收入在地方财政收入中所占的比例节节攀升，增幅明显超过地方税收增长。盲目出卖土地易造成住宅用地要素价格攀升，地价推动房价趋势明显。

5.寻租行为易滋生腐败

易造成寻租，滋生腐败。基于土地财政收入是地方财政收入的重要组成部分，在利益动机的驱使下，极易造成地方政府在土地征收与供给方面出现违法违规行为。在加快推进城镇化进程中，通过“圈地”行为不断抬高土地价格，在招拍土地过程中，由于寻租行为，可能会出现“官商结合”的寻租行为，地方政府官员利用职务之便使土地拍买方拿到低价土地，政府官员从中抽取价差，造成腐败行为。

三、我国土地财政转型的必要性分析

在城镇化进程中，我国的土地财政导致城市土地的粗放利用，大量耕地被侵占，一方面不仅威胁了我国粮食安全，另一方面破坏了自然生态环境。从侵占耕地土地方面来说，大量的耕地被征用做城市建设用地，导致失地农民越来越多，而耕地占用费是一次性补偿且数额较少，农民失去了获得土地增值收益的权利，失去主要的生活来源，福利水平明显下降。

土地杠杆融资模式风险较大，地方政府依托各类政府融资平台以土地做抵押从银行获取巨额的城市基础设施建设资金，这在一定程度上是以政府信誉做保障，如果经济形势好，政府运行良好，通过出让土地可以获得较大的土地出让收入，一旦经济运行放缓，最先危及到的就是房地产市场，房地产市场不景气就会造成土地收入的下滑，从而会加大地方政府的债务风险。

“土地财政”是我国当前经济社会发展的产物，其产生与存在具有一定合理性与必然性。但随着我国城镇化、工业化以及市场化的深化改革，若不能及时解决地方财政过于依赖土地出让收入、土地税收收入比重过低以及土地税收结构不合理的问题，地方财政必会陷入经济危机中。我国必然要通过“土地财政”转型，让地方政府摆脱对土地资产收益的依赖，增强地方财政的稳定性，优化收入结构，推动我国房地产市场有序健康发展。

四、土地财政转型路径建议

（一）土地出让金收入改革

优化收入来源结构。我国的税收收入长期不合理，除了营业税外，多种税种的税基较窄，税源分散，土地出让金占主要部分，因此我们应由“土地出让金为主”向“税费并重”进而向“税收为主”模式逐渐过渡。由一次性支持的土地出让金收入为主向可持续的税收收入为主转变。因为存量土地资产数量大范围广，可以预期收入，便于纳入政府财政预算规范化管理。

（二）土地保有环节，改革房地产相关税收

1.税基。由于我国城镇农村二元结构较为明显，城乡居民收入差距较大且农村居民纳税意识薄弱，于近期可先免除农村房地产财产税的征税，只对城镇房地产征收，从长期来看，待到城镇化发展成熟，将房地产保有环节税收的征收对象设定为城镇和农村的存量房地产、增量房地产，若条件更为成熟，则经营性房地产、居民自住房以及投资性房产应该一同被划入征税范围。

2.税率。房地产保有税的税率原则上是在全国统一税制下实施，但可根据实际情况采取不同地区不同类型不同用途房地产的差别比例税率。赋予各地方政府一定税权，根据本地区实际情况调整税率，基于土地出让金收入在土地财政收入中的地位，成为本文确定税率时考察的重点。

（三）完善政府官员考核机制

政府官员机制的改革主要是由“经济建设偏好型”向“服务型”转变。自改革开放以来，我国一直强调以经济发展为中心，因此，国内生产总值成为考核官员政绩的重要指标，因此一些地方官员为升迁盲目追求GDP增长，影响经济健康有序发展。完善政府官员政绩考核机制，促进政府职能向“服务型政府”转变，就必须弱化GDP指标考核，改为综合指标衡量政府官员政绩。建立以公共服务为主要方面的考核指标。

参考文献：

[1] 李心怡.我国“土地财政”转型研究——基于房地产税收改革视角[D].上海：华中师范大学，2014.

[2] 段龙龙，胡 春.新型城镇化加剧了地方政府的土地依赖吗？证据——来自中国省际面板分位数估计的经验[J].科学决策，2015（3）：28-43.

[3] 徐雨微.中国地方政府土地财政的成因、发展及转型[D].合肥：安徽大学，2014.

[4] 刘海洋.地方政府土地财政转型研究[D].延安：延安大学，2013.

[责任编辑：方 晓]