慈善法“唤醒”公益信托

[摘 要]慈善法草案中规定了慈善信托制度。从本质上来说，公益信托与慈善信托并不完全相同，但随着社会的发展，二者的区别也渐渐模糊。以往公益信托难以实施的重要原因在于监管主体不明确，随着慈善法草案的公布，民政部有望成为慈善信托的监管主体。以信托为载体进行慈善事业还能有效地对信托财产进行监督。除此之外，因慈善信托中有近似原则的规定，也使其较其他载体而言更具有吸引力。

[关键词]慈善信托；公益信托；监管；监督；近似原则

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）05 — 0061 — 02

2015年10月31日，《中华人民共和国慈善法（草案）》（以下简称《草案》）在中国人大网公布并向社会公开征求意见。该草案第五章专章规定了慈善信托，共11个条文。值得一提的是，早在2001年4月28日通过的《中华人民共和国信托法》（以下简称《信托法》）中就有关于公益信托的制度安排，然而时至今日，慈善信托对大多数国人来讲还是一个陌生的制度。究竟如何克服过往存在的问题并建立适合我国国情的慈善信托制度，使其实现真正的崛起，是本文要研究的问题。

一、慈善信托与公益信托之分

《信托法》与《草案》中对该种信托的称谓不完全一致，前者称之为公益信托，而后者采用慈善信托的称谓。从理论上讲，公益是慈善的上位概念。慈善更注重实物的给予，使正处在贫困、饥饿、病痛中的人们摆脱窘境；而公益则不仅限于这种最低层次的需求，其目的延伸到了思想意识层面，包括概念的普及、思想的转变、移风易俗等，例如：倡导人们不吃鱼翅。除此之外，慈善行为在奴隶社会就已经存在，是指人们基于宗教信仰而为的施舍行为，而公益活动是在近代才逐渐出现的概念。在英美法系，二者在表达方式上也是有严格区分的，“charitable”一词专指慈善事业，而“philanthropy”一词专指公益事业。但根据《信托法》第60条关于公益目的的规定以及《草案》第3条关于慈善活动的界定不难看出，在我国二者没有本质区别。应该说，这一立法体例也与其他大陆法系国家和地区保持了一致。例如：《韩国信托法》规定，公益信托是指以学术、宗教、祭祀、慈善、艺术等公益目的为其目标的信托。甚至有学者指出，即使是在英美法系，慈善目的也已经由注重弱者救助的“慈善”不断向注重公共生活的“公益”扩展，这是大势所趋，也是历史的必然。因此，在二者逐渐趋同的大背景下，《信托法》与即将出台的《慈善法》应当形成有效的互补，并避免规则上的不和谐或冲突。

二、公益信托的监管

以《信托法》为背景的公益信托之所以难以有效实施，一大问题在于监管主体的不明确。根据《信托法》的规定，公益信托的设立、受托人的确定都要经过公益事业管理机构的批准，除此之外，公益事业管理机构还享有包括核准权、检察权、变更权和指定权在内的诸多权力。但究竟谁才是公益事业管理机构？《信托法》并没有明确指出。因此，在以往的实践中，实际上是按照不同的公益目的，分别由不同的行政机关进行监管。而《信托法》第60条明确列举的公益目的就多达十余种，这就造成了管理的混乱并且一定程度上抑制了公益信托的发展，因为许多公益信托并不仅仅有一个公益目的，往往是多种公益目的的组合。随着《草案》的对外公开，这一问题有望得到彻底改变。从《草案》第47条“信托文件要求备案的，受托人应当将信托文件向县级以上人民政府民政部门备案”；第49条“在民政部门备案的慈善信托受托人，应当每年至少一次将信托事务处理情况及财务状况向该民政部门报告”等条文可以看出，县级以上的民政部门有望成为慈善信托的监管部门，但该《草案》并没有明确的授权。《信托法》中所规定的公益事业管理机构的职权远远大于《草案》中民政部门的职权。反面解释《草案》第47条可知，如果信托文件未要求备案的，信托可以不备案，此时，民政部门就被排除出了信托关系。因此，笔者也期待立法机关能够在即将出台的《慈善法》中再进一步明确监管的主体。

三、公益信托的监督

近些年，红十字会的“天价餐事件”、“郭美美事件”以及其他关于知名慈善基金会的负面报道，也一定程度上暴露出了传统慈善方式在监督方面存在的弊端。相比之下，信托模式可以有效地克服运作不透明、公众监管力度小等缺陷。在信托模式下，作为信托财产受托人的慈善组织承担着《信托法》所规定的责任与义务。首先，受托人负有忠实义务。受托人必须严格按照信托文件的规定行事，并且在执行信托的过程中，必须承担记录和报告等义务。除此之外，受托人不得利用信托财产为自己或第三人谋利，不得进行自我交易等，也是忠实义务的应有之义。违反上述忠实义务的，应当将信托财产恢复原状，造成损失的，还应当进行赔偿。其次，受托人还必须保持信托财产的独立性。这其中包括信托财产与受托人的固有财产相分离，还包括了不同委托人所捐赠的信托财产相分离。《信托法》第29条规定：“受托人必须将信托财产与其固有财产分别管理、分别记账，并将不同委托人的信托财产分别管理、分别记账。”再次，慈善信托意味着监督的主体更为广泛，大致可以分为信托相关方的监督和舆论监督。信托相关方的监督包括公益事业管理机构、公益信托的监察人、委托人以及潜在受益人的监督，这些主体的监督权都是由《信托法》明确授权并保障的。而舆论监督主要是指媒体和群众的监督。根据《草案》第49条第2款的规定：“在民政部门备案的慈善信托受托人，应当每年至少一次将信托事务处理情况及财务状况向该民政部门报告，并向社会公开。”该条款在《信托法》的基础上，进一步明确了向全社会公开的规定，可谓是《草案》的又一大亮点。这也为舆论监督奠定了制度基础。综上可以看出，与传统方式相比，以信托为载体发展慈善事业有其先天优势，同时也是重塑我国慈善组织公信力的重要手段。

四、近似原则的比较法分析

还有一点值得注意的是，《草案》第56条重申了《信托法》中关于公益信托的一项重要原则，即近似原则。该原则起源于罗马法，并在英国《1960年慈善法》中第一次以成文法的形式对其作出了确认。该原则是指慈善信托在其信托目的成为不合法、不可能完成或变得不切实际时，法院可以给信托指定另外的信托目的，使信托得以继续存续，但新的信托目的要与最初的慈善目的接近。在西方人的眼中，投身慈善事业既可以赎罪也可以在其他层面得到相应的回报，因此，一旦委托人建立的慈善信托因某些原因致使其原本的慈善目的不能实现时，如果法院因此而终止这项信托，势必会剥夺委托人受到其他层面回报的权利以及赎罪的愿望，也同时会减少社会福利。所以法院在符合法定标准的前提下，可以选择适用近似原则。 由此可见，近似原则是慈善信托区别于私益信托的重要方面，《草案》重申这一重要原则的做法是值得肯定的。但与英美法系相比，我国近似原则的适用前提略显狭隘，只能在信托终止并进行清算后，才能适用该原则。其实，无论英国还是美国，都已将“不经济”（wasteful）作为适用该原则的前提之一。从美国《信托法（第三次）重述》的解释来看，不经济是指，当某一慈善信托所产生的、用于分配的数额远远超过完成慈善目的所需的数额时，尽管可以继续实施原先的信托，但这样做会产生不经济，法院在面对这样的案件时往往会扩大慈善信托的目的，允许受托人将多出来的资金用于实现其他与原先信托目的不同、但近似的慈善目的。将不经济的出现作为适用近似原则的前提之一是十分必要的。首先，当信托财产出现了大量盈余时，如果仍然坚持实施原有的信托目的，势必会造成资产的闲置以及公共利益的消极减损。其次，这种不经济现象大多是委托人在设立信托时所无法预见的，将多余的财富继续用于相似的公益目的并不会违背委托人的意愿。最后，以美国立法的演进为例，最初法律也仅仅只规定当信托的慈善目的变得不合法、不可能实现、不切实际时才可适用近似原则，并没有将不经济的出现作为前提之一。但随着时间的推移，无论是立法者还是法院均意识到了将出现不经济作为适用近似原则法定前提的必要性，因此，在之后的成文法以及判例法中均将出现不经济作为适用近似原则的法定前提。

五、结语

“穷则独善其身， 达则兼济天下。”法律应该为慈善理念提供实现的形式和途径。信托起源与英美，公益信托在英美法国家被证明是民众从事慈善事业行之有效的途径。我国鉴于其制度的优越性以及与国际接轨的需要，将该制度移植到我国，并采取了立法先行，由立法引导和带动实践的做法，这在一定程度上导致了法律制度与现实生活脱节现象的发生。但笔者认为，这一现象会随着信托观念的普及以及社会对慈善信托制度的内在需要而改变。例如，同为大陆法系国家的日本也经历过类似阶段，其早在1922年的信托法中就规定了公益信托制度，但直到50年后年才有了第一笔公益信托计划，之后又随着经济形势的好转以及政府采用积极的引导方式，该行业才得以蓬勃发展。如今，随着我国最高决策层对这一制度的再次重视与认可，相信慈善信托必将会在我国实现真正的崛起。

〔参 考 文 献〕

〔1〕刘继同. 慈善、公益、保障、福利事业与国家职能角色的战略定位〔J〕.南京社会科学，2010，（01）.

〔2〕王建军，燕翀，张时飞.慈善信托法律制度运行机理及其在我国发展的障碍〔J〕.环球法律评论，2011，（04）.

〔3〕窦冬辰.公益信托中近似原则的比较法研究〔J〕.法制与社会，2016，（02）.

〔4〕王忠.我国公益信托发展受阻的法律分析〔J〕.特区经济，2006，（09）.

〔责任编辑：陈玉荣〕