司法改革视野下人民法庭功能定位之重构

2016-06-01胡道才

司法改革论评 2016年2期

胡道才

司法制度研究

司法改革视野下人民法庭功能定位之重构

胡道才*

随着时代的发展,人民法庭设立之初的“两便”功能定位已日趋式微,人民法庭的作用也正在受到质疑。但人民法庭作为基层法院的重要组成部分,在化解纠纷、维护社会稳定方面仍具有不可替代的作用,作为司法改革的“试验田”,人民法庭应当先行先试,其功能定位和司法技术等也应当随着司法改革的潮流有所转变。文章以东部地区人民法庭现状的实证分析作为基础,逐一剖析人民法庭当前功能定位存在的问题,并尝试提出东部地区人民法庭改造的基本路径,即以提高司法效率为基础,核心定位于解决纠纷,对案件进行类型分流和繁简分流,并辅之以人的分流,以年长法官和年轻法官搭配的方式,缓解现在人案矛盾激化的现实状况,并将人民法庭作为培养锻炼员额法官的实践课堂,为法官梯队持续、稳定的发展贡献力量。

人民法庭;案件繁简分流;案件类型分流;年长法官;年轻法官

人民法庭作为基层人民法院的派出机构,是我国司法系统的重要组成部分,人民法庭在设立之初,主要目的是“便于当事人诉讼、便于人民法院审判”,是司法群众路线主要载体和集中体现。长期以来,直接面对最基层的社会矛盾,在化解纠纷、方便诉讼、维护社会稳定等方面发挥了不可替代的作用。但随着社会、经济的发展,司法理念的更新、城市化的大规模推进以及交通改善、信息化技术进步,人民法庭设置之初的制度、经济、技术条件等均已发生了显著变化,在相当地区,设立人民法庭“两便原则”的前提,即妨碍人民群众参与诉讼和法院审判的障碍已经消除,因此,人民法庭的功能定位、司法技术等也应随之转变。

最高人民法院周强院长强调,要把人民法庭作为司法改革的“试验田”,推进司法改革要从人民法庭改起。①周强:《人民法庭审判机制改革有条件地区可先行先试》,http://legal.people.com. cn/n/2014/0708/c42510-25255650.html,下载日期:2015年9月10日。笔者认为,就东部发达地区的人民法庭而言,随着30多年的改革开放,经济、社会、基础设施等的飞速发展,法庭辖区内的人口结构、经济规模、社会交往方式等均发生了根本性改变,如果仍然固守陈旧的“两便”原则以及由此而生发的一系列司法理念、功能定位及工作方法,人民法庭的合理性将甚值疑虑。因此,必须结合诉讼制度改革、法院人员分类管理、当下法院受理案件的类型和数量,对东部地区人民法庭的功能进行重新定位,在案件繁简分流的基础上,将人民法庭改造成小额、速裁法庭,以有效缓解法院的诉讼压力。同时,将具有一定审判经验的初任法官作为人民法庭的主要办案主体,以遵循司法规律,逐步培养并向上级法院遴选、输送优秀法官。本文拟从历史与比较法的角度,以实证数据为基础,论证此一方案的可行性。

一、人民法庭的历史回顾

1954年《人民法院组织法》的颁布,标志着人民法庭制度的正式建立。在1954年之前,人民法庭更的地是作为一个临时性的行政机构而存在的,其任务主要是革命性、阶段性的任务,重在行使政治性职能,同时面向城市和乡村社会。而在《人民法院组织法》颁布以后,人民法庭开始走上了规范化的道路,它正式从行政机关分离出来,成为基层人民法院的派出机构,同时也是一个独立行使审判权的常设机构。主要面对乡村社会(包括农村和城市郊区),是国家司法权下延辐射乡村社会的唯一司法机构。自1954年法院组织法对人民法庭的设置作出规定以后,其后历次法院组织法的修订均未再对人民法庭进行修改。

20世纪八九十年代,在发展社会主义民主、加强社会主义法制的大背景下,全国范围内掀起了一股创建人民法庭的热潮,甚至提出了“乡乡建法庭”的口号。在此期间,我国人民法庭数量呈逐年增加的态势。截止到1992年,全国人民法庭数量多达18000个。②高其才、黄宇宁、赵彩凤:《基层司法——社会转型时期的三十二个先进人民法庭实证研究》,法律出版社2009年版,第475页。1993年至1997年5年内,全国人民法庭共受理一审案件10074984件,占全国法院受理一审案件总数的50.27%。其中一审民事案件占全国法院受理一审民事案件总数的56.97%;经济纠纷案件占全国法院受理一审经济纠纷总数的36.36%;刑事自诉案件占全国法院受理一审刑事自诉案件总数的33.43%。③任鸣:《我国人民法庭工作面临新的挑战》,载《法律适用》1999年第1期。

自20世纪90年代以后,由于我国的政治、经济、社会发生了巨大变化,农村地区的现代化、城市化进程不断推进,交通、办公等条件的不断改善,原来过于分散的人民法庭不仅没有必要,而且大大分散了审判力量。1998年11月,最高人民法院召开了首届全国人民法庭工作会议,并于2009年6月发布了《关于人民法庭若干问题的规定》,首次提出人民法庭“规模化、规范化、标准化”,提高了人民法庭设立的标准和要求,逐步实现了正规化,并开始了人民法庭的适度撤并,人民法庭的设置逐步由“一乡(镇)一庭”的设置方法过渡到“中心人民法庭”。2009年我国人民法庭数量锐减至9835个,①最高人民法院:《人民法院工作年度报告(2009年)》,人民法院出版社2010年版,第62页。比最高时期减少了45.1%。撤并后,人民法庭在大规模减少数量的同时,也加强了人民法庭的人员配置和物质装备,使得审判资源配置更加合理。自2009年以来,我国人民法庭的数量大体上处于稳定状态。截至2013年年底,全国共有10162个人民法庭,2006年至2013年间共审结各类案件1929.5万件,占同期全国法院办案数的23.76%。②《周强谈深化司法改革:人民法庭要当改革“试验田”》,载《人民日报》2014年07月09日第11版。经过这些年来的司法规范化改造,人民法庭也已日益规模化、专业化和科学化,硬件设施及法官待遇均得到相当程度的改善。

二、东部地区人民法庭的现状和问题

人民法庭是中国司法的一大创造,中国幅员辽阔,农村地区尤其是广大中西部地区人口密度较小、经济水平相对较低、交通等物质条件长期以来也较为困难,因此,扎跟于农村的人民法庭在满足乡村基层人民群众的司法需求上可以说居功至伟,一定时期内,人民法庭在解决农村告状难、方便农民诉讼、及时调处纠纷、参与综合治理等方面发挥了重要作用。但是,我们也必须看到由于中国客观存在的中西部差别和城乡差别,人民法庭“两便原则”的功能价值在不同的地区所能发挥的作用有着巨大的差异。就当前东部地区人民法庭而言,由于近些年城市化进程的加快,人民法庭原有的辖区基本已经发展成交通便利的新城镇、新农村,从人口构成、案件类型、公民法律素养、交通通信等物质条件各个方面来看,这些地区人民法庭原来“不便于当事人诉讼”“不便于法院审判”的问题已经不复存在。

(一)东部地区法庭的现状

东部地区人民法庭大多类似“小法院”或基层人民法院的“分部”,其与院本部没有案件类型和程序上的明显区分,人民法庭往往拥有自己的宿舍、食堂,审理自己所辖2～3个乡镇或者街道的案件,自审自执,较院本部有一定的独立性。其次,人民法庭各种程序混合,法官人均办案数量较多,适用程序混杂,速裁、简易、普通程序混合。2014年南京全市人民法庭简易程序适用率为71.31%,调撤率为59.95%,与院本部无区别。再次,人民法庭的法官承担了大量审判事务性工作,如送达难、执行等,据统计,送达的工作量约占法庭审判工作量的40%,送达问题也成为法庭工作的一大难题,如何找到人,如何依法官职权送达、是否有效送达,以什么样简便的方式送达都成为法庭送达工作的疑难问题。最后,案件类型繁杂,繁简案件没有有效分流,人民法庭受理的案件类型与基层法院相关业务庭无异。以南京市某基层法院为例,其院本部专设6个民事业务庭,分别处理传统民事纠纷、商事纠纷、医疗与交通事故纠纷、不动产纠纷、金融类纠纷、少年家事纠纷。同样是该基层法院所辖的某人民法庭,除医疗与交通事故类纠纷由院本部业务庭专门审理外,其他案件纠纷只要在该法庭辖区内发生,均由法庭管辖,导致法庭案件类型复杂,达到“一对五”的状况(该法庭具体收案类型详见图1)。其他如标的大、案情复杂、程序要求高以及影响大的涉众性、群众关注度高的案件类型,人民法庭同样审理,与院本部审判业务庭并无差异。如2014年南京某人民法庭受理案件的最大标的额高达4000多万元,基本已经到达基层法院受理案件的上限。人民法庭的法官既不能高效处理简单案件,也不能集中精力专门审理复杂案件,流于“流水线作业”。正是由于人民法庭的案件类型过于复杂,从“高大上”的证券、票据保险纠纷到“鸡毛蒜皮”的家事纠纷、相邻关系纠纷,由于辖区的原因由法庭统一管辖,一些法官由于能力、精力问题,一些本可快速高效处理的简单案件与复杂案件混杂在一起,久拖不决,引发当事人的不满和法院公信力的减弱。

图1 东部某城区法庭2014年收案类型图

(二)“便于当事人诉讼”定位弱化

1.交通便利度大大提高。随着城市化的发展,地区间的交通日趋便利化,使得以前一直影响当事人参加诉讼的交通不便因素得到大大的改善,而人民法庭的辖区一般在2～3个乡镇,辖区内派出法庭与院本部的距离也全部不超过30公里。江苏省人口稠密、地域较小,全省已经实现了“村村通公路、村村通公交”的目标。江苏省各区县的人民法庭距离法院本部基本不超过20公里。如图2所示,南京市所辖人民法庭的(如锁金村法庭、孝陵卫法庭、红花法庭、南湖法庭、迈皋桥法庭、栖霞法庭等)与院本部的距离都不超过10公里。而且,公交路线的设计以县城为中心呈放射状,人民群众到基层法院参加诉讼往往比到相邻乡镇的人民法庭更加快捷、更加便利,花费的时间、费用也相差无几。在公共交通网络如此发达的当下,诉讼不便的问题已不再需要依靠人民法庭专门解决,当事人对于人民法庭地理位置的就近性依赖已经不存在。

图2 南京地区派出人民法庭与院本部交通距离图

另外,人民法庭的设置主要集中在中心乡镇或者城郊,对于所在乡镇、街道来说确有便捷高效之功能,但对相邻乡镇来说,便利性则大大弱化。而且城区法庭的“经常居住地”经常被有心人利用,成为逃避管辖的一种手段。

2.诉讼需求的重点发生变化。过往民众到法院提起诉讼往往追求绝对公正,案由集中于离婚、宅基地纠纷,现在则侧重于财产权等,公民的司法需求也随着时代的发展而变化,便捷高效是现在当事人追求的重点。同时,人口的相对集中和规模的增长也带来了各类资源的相对集中,法律服务供给日趋充分,民众获取法律服务也更加便利。随着法院信息化建设的推进,民众可以通过多种途径获取诉讼服务,使得空间距离感进一步弱化。如以南京市法院为例,在整合实体诉讼服务中心功能的同时,加强网上诉讼服务中心建设,开通诉讼服务互动平台(提供网上立案、案件查询、文书送达、材料转接等服务)、法官工作平台(提供网上送达、法官约见、判后答疑、视频接访等)及非诉讼类服务平台(提供诉讼指南、连线社区、法律咨询等服务),实现各类诉讼服务“线上线下”的无缝链接。推出“南京法院网上诉讼服务中心”APP等信息系统,开通了手机APP的诉讼服务应用。开通12368诉讼服务热线,安排20名座席员接听诉讼服务热线,大力推行手机立案、自助立案等便民利民新举措。还在互联网上开通“法官工作邮箱”,拓展了法官与当事人和社会公众直接沟通交流的渠道。

(三)“便于人民法院行使审判权”功能弱化

1.案件数量激增。城市化进程的一个重要特征就是人口的高度集中,随之而来的就是案件数量的高速增长和法官人均办案数量的增加。随着立案登记制和法官员额制的实行,在案件数量增长和法官人数减少的双重作用下,法官的压力进一步增加。由于人民法庭管辖的都是所在地区的新区,新建商品房和拆迁安置房较为集中,可供出租的房源相对于主城区更多,而租金则更便宜,因此,相对生活成本比主城区要低一些,再加上新区内的生产企业较多,工作机会因此也更多一些,因此,人民法庭辖区聚集了大量的外来人口,人民法庭事实上承担了所属基层法院的大部分审判任务。但从人民法庭法官与院本部民商事法官的人均结案数对比来看(详见图3),法庭法官的结案数要明显高于院本部民商事审判业务庭的法官,这也表明法庭法官工作负荷过重。

图3 2014年人民法庭法官与院本部法官人均结案数对比图

2.案件程序类型混杂。随着经济社会的不断发展和民众维权意识的增强,人民法庭辖区内的民事纠纷复杂程度也在逐步增加,如前所述,人民法庭审理的案件中,相当部分已不再是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事纠纷。简易程序适用率可以在一定程度上反映案件的复杂程度。2014年,南京全市人民法庭共受理各类民商事案件23863件,审结22569件,审结率为98.3%,简易程序适用率为71.31%,小额程序适用率仅为1.3%。从图4可以看出,人民法庭的简易程序适用率和小额程序适用率虽略高于院本部,但人民法庭在简便、快速上并未体现出明显的优势。

图4 人民法庭与院本部程序适用对比图

综上所述,笔者认为,东部地区人民法庭基于“两便”原则的功能定位,已基本失去存在的意义,那么,是不是东部地区人民法庭就可以撤销了呢?笔者认为,东部地区的人民法庭仍有其存在的必要,但应对其基本定位和功能进行再造。在司法改革的背景下,在新民诉法及刑诉法的框架内,人民法庭与基层人民法院应当进行再次分工,通过案件筛选机制,将诉争标的较小,事实相对清楚、法律关系较为明确的案件交由人民法庭审判。通过这种分工模式,不仅可以有效解决纠纷,同时也可以大幅提高司法效率。

三、东部地区人民法庭功能改造的基本路径

分工提高效率,这是经济学的基本常识。亚当·斯密认为劳动生产率与分工有关,分工是有助于生产力提高的最重要条件。①关于亚当·斯密的分工理论,可参见亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》,商务印书馆1974年版,第1～20页。社会分工的发展以及以分工为基础的合作,是社会生产力和生产效率不断提高的重要驱动力。各级法院在审判职能上的合理分工和协作同样也是有效提高司法效率的基本前提。但是,从分工协作这一角度来看,中国各级法院之间在功能定位上尚不清晰、职能运作方式也较单一,四级法院在审判权的具体运作上呈现出“同一化”倾向,“上下级法院的审理模式高度‘同质化’……至多是开庭或不开庭的区别”②何帆:《论上下级法院的职权配置——以四级法院职能定位为视角》,载《法律适用》2012年第8期。。究其根源,主要在于我国诉讼法并不区分事实审和法律审,无论在一审、二审还是再审程序上,均要求贯彻全面审理原则,因此,在审判职能上,我国并没有严格意义上的上诉法院,只有上级法院与下级法院之分。各级法院的相互关系主要是政治的和管理的,而不是功能的和分工的。①苏力:《道路通向城市:转型中国的法治》,法律出版社2004年版,第149页。由于上下级法院缺乏职能分层,各级法院在不同的诉讼环节反复进行事实认定,事实不清者,又发回重审……无法实现案件自下而上的有效分流。②何帆:《论上下级法院的职权配置——以四级法院职能定位为视角》,载《法律适用》2012年第8期。

因此,为提高司法效率,首先应在职能定位上对四级法院进行明确的分工,最高人民法院除了承担终审职能以外,还应承担起参与政治决策、制定司法政策、统一全国范围内司法尺度之功能。高级人民法院除了承担上诉审和少量的初审任务,还负有司法指导和司法监督义务,中级人民法院作为主要的二审和初审法院,其主要功用在于案的定分止争,并通过个案的审理来具体指导基层法院的审判工作,而基层法院,作为初审法院,其核心定位解决纠纷。人民法庭作为基层法院的派出机构,其核心司法职能也与基层法院相同,但是,即使在解决纠纷这一共同的核心定位下,人民法庭也应与基层法院之间进行进一步的分工,否则,在实行法院人员分类改革和员额制改革以后,面对汹涌而至的案件,基层人民法院必将不堪重负。③2015年4月30日,最高人民法院发布了《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》,显然,最高人民法院希望通过提高中基层法院一审民商事案件的标准来进一步强化各级法院的分工,突出最高人民法院和高级人民法院的司法指导和司法监督的功能,强化中基层法院的纠纷解决功能,应该说,最高人民法院的这一做法,有利于科学地界定各级法院在审判职能上定位。但在客观效果上,基层人民法院的诉讼压力必将进一步加大。

具体而言,基层法院和人民法庭的分工应从两个层面展开,坚持人民法庭审理简单案件的本来定位,定位于方便群众快速解决纠纷的效率便利性,而非交通便利;定位于方便行使审判权,方便法庭法官快速地把纠纷处理结束,而不再纠缠在送达、程序转化、查清复杂事实等问题上。对此,我们建议:一是以案件角度来区分,将小额诉讼、刑事速裁和某些类型化的简单案件交由人民法庭受理;二是从人的角度来区分,人民法庭的人员配置采取年长法官+“年轻法官”的模式,使人民法庭成为法官成长与积累的基地。

(一)案的角度:案件类型分流+繁简分流

城区人民法院面对大量的基层矛盾纠纷,常感力不从心,除了人员配备不足外,主要原因还是因为缺乏有效的案件分流机制,使得各种类型、不同复杂程度的案件涌入人民法院,再加上民间调解和替代性纠纷解决机制的正当性受到质疑,使得大量本应由民间调解、行政调解处理的纠纷不经任何过滤直接进入司法程序。从法治国家的经验来看,可靠的案件分流制度能够有效地缓解诉讼压力。比如,英美法系国家源远流长的治安法庭和小额法庭承担了半数以上的基层社会纠纷;而大陆法系的法国、日本则设有小审法院和调停法庭来分流基层琐屑案件,而德国法院则通过快捷收债程序(支付令)程序处理了其基层法院80%以上的民事案件。①傅郁林:《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》,载《现代法学》2015年第4期。我们对案件的分流也应当从基层社会需要的角度,进行有效的案件类型分流或繁简程序分流,为基层民众提供便利化、低成本、高效率的司法救济途径,充分发挥人民法庭的资源优势。

1.案件类型分流。案件类型分流是打造专业化审判的前提和基础,法院现有的民事、刑事、行政等审判业务庭只是粗线条的专业化审判方式。但随着形势发展,案件类型不断增加,现有的粗线条分工已经不能完全适应当前诉讼多元化、复杂化的形势。实行专业化审判分工,统一工作模式和裁判标准,可以为公正司法、提高效率提供平台。专业化审判也是世界各国发展的主要潮流,如大陆法系中最具代表性的德国,其法院制度的一个重要特征就是高度专业化。从德国法院设置来看,除了普通民事法院和刑事法院外,还有行政法院、财政法院、劳工法院、社会福利法院。这种多元法院制度适应了社会争议多样性、复杂性、专业性的特征,为高质量的司法实践提供了制度保障。

具体到人民法庭,由于其方便诉讼的作用已经被弱化至可以忽略的地步,因此,在城区人民法庭结合辖区发展及规划实际,对辖区人民法庭进行功能再定位,将小额诉讼案件和刑事速裁案件统一归口到人民法庭管理,将人民法庭打造成专业化的简易法庭。

从目前小额诉讼制度的实践运行来看,在基层法院和人民法庭未有明确分工的前提下,小额诉讼程序对于提高司法效率的作用十分有限。据统计,南京市在2014年共受理小额诉讼案件只有520件,审结517件,而同期基层法院的民事案件受理数则有80958件,适用小额诉讼收案标的的案件有15320件,小额诉讼程序收案数仅分别占基层法院民事案件数的0.64%和应当适用小额诉讼程序案件数量的3.4%,该程序对于缓解讼累、提高司法效率之作用几乎可以忽略不计,主要原因之一就在于在基层法院的各审判部门之间,并没有专门的归口单位,民庭、立案庭和审监庭都可以适用该程序,正是由于分工不明,导致小额诉讼程序不被重视,法官也没有适用的积极性。如果能明确人民法庭是专门适用小额诉讼程序的专门法庭,当可在相当程度上提高此程序的适用率,从而大大提高司法效率。

2.以适用程序为标准,实现案件繁简分流。案件的繁简分流可以将复杂案件和简单案件分类处理,既可以提高简单案件的处理效率,又通过分流合理配置司法资源。案件繁简分流机制构建,最重要的是繁简分流标准的确定。严格来说,“简单案件”并不是一个内涵和外延十分确定的概念,根据我国《民事诉讼法》的规定,“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”是基层法院确立一审民事简单案件的标准,但此规定较为抽象,缺乏可操作性。笔者认为,案件繁简分流机制的构建,应当从案件标的和案件类型双重角度予以分流,既要限定案件标的额上限,又要将某些较为复杂或者专业化程度较高的案件类型分流出去,人民法庭以快速处理纠纷为第一要务,将复杂的案件留给基层法院本部的审判业务庭解决,简单案件则由人民法庭快捷审理。如果人民法庭在适用简易程序或小额诉讼程序审理案件的过程中,发现该案并不属于简单案件的,则可以交由基层法院本部审理。法庭与本部在繁简案件上的分工类似于社区医院和三甲医院之间的关系,人民法庭只处理事实简单、法律关系清楚的案件,而“疑难、复杂”案件则由基层法院本部集中经验丰富的资深法官审理。

(二)人的角度:年长法官+年轻法官

1.年长法官。法官员额制的实行意味着法官制度正朝着职业化、精英化、正规化道路前进,但由此带来的显而易见的问题就是很多原本具有审判职称的人员无法进入法官员额。以某区法院为例,其现有法官人数为75人,按照江苏省司法体制改革试点方案的规定,法官员额不超过39%的比例,将最多只有44人可以成为员额法官,不入额的比例高达41.3%,必将有一批年龄较大、难以胜任高负荷工作或专业知识相对欠缺但实践经验丰富的年长法官无法入额,这样的人才如果流失出法官队伍对于法院而言是巨大的损失。如果这些不能入额的年长法官今后一段时间内只能从事一些相对简单的审判辅助性事务,则不仅有损其职业尊荣感,不利于形成正面的激励机制,而且也是人力资源的极大浪费。如果能对不能入额的前审判人员进行进一步的分门别类,利用好年长法官对于事实的判断能力和对当事人诉求把握能力,让其在人民法庭处理简单案件,即可以承担一些相对简单案件的审理工作,可以有效缓解员额法官不足的问题,而且也可以大大提高这些暂时不能入额的年长法官的工作积极性,同时还能对年轻的候任法官进行传帮带,将其长期积累的司法经验传承下去。

2.年轻法官。法律是一门实践性科学,在具备了逻辑起点之后,更需要的是经验。年轻法官精力充沛,但往往缺乏足够的社会经验。将年轻法官配置在人民法庭,可以在较短时间内通过大量案件的磨炼,使年轻法官尽快熟悉社情民意,累积社会经验。另外,从现行立法和司法实践来看,我国传统意义上的法官包括审判员和助理审判员。其中审判员是经过各级人大常委会任命并赋予审判职权,助理审判员是由本院经院长任命授权后代行审判员的职权,助理审判员虽然未经人大任命,但其在审判职权上与审判员几乎完全没有区别。在法官员额制实行后,所有法官必须通过人大任命产生,这就意味着助理审判员这一法律职务即将成为历史。笔者认为,可以借鉴国外经验,将部分未能入额的年轻助理审判员任命成“候补法官”。人民法庭作为接触各类社会矛盾纠纷的第一线,理应成为培养锻炼员额法官梯队的天然课堂。通过一段时间的锻炼学习,让候补法官们快速提升司法能力和审判资历,迅速成长为合格的员额法官。在人员的分工协作上,基层法院的审判工作由员额法官承担,而人民法庭的工作则主要可以交由年轻法官及已符合初任法官条件、等待递补为员额法官的人员承担。候补法官在员额法官及年长法官的监督和指导下对民事小额诉讼、刑事速裁等简单行使判断权。“候补法官”岗位的设置可以在对现在审判人员的基本结构不作根本性变动下实施,既能满足法官精英化的要求,又能缓解基层法院办案力量严重不足的问题。“候补法官”享有部分案件类型的裁判权和全面的调解权,可以在基层法庭将所有的案件先过滤一遍,优先解决大量的简易或者争议不大的案件,将相对复杂的案件交由基层法院本部的法官来解决。