行政调查的可诉性研究——以火灾事故调查为例

海 娃

行政调查的可诉性研究
——以火灾事故调查为例

海 娃*

行政调查具有专业性强的特点,行政机关在这类行为中更具有发言权,因此更容易出现裁量权滥用。行政调查司法审查的核心是解决行政权与司法权的关系问题。火灾事故调查属于典型的行政调查行为,火灾事故调查包括火灾原因认定和火灾损失统计两部分。前者是行政确认行为,具有可诉性;后者是国家统计行为,不可诉。以火灾事故调查为例可知,行政调查非单一行为,而是由多种行为拼接,对其可诉性研究应结合具体的调查事项、手段,对行为性质进行界定后,结合行政诉讼成熟原则进行判断,不可一概而论。

行政调查;火灾事故调查;可诉性

一、问题的提出

信息是行政机器运行的燃料。从广义上看,行政调查是行政机关搜集信息的必要手段,直接影响行政机关的判断和后期行政行为的作出。行政调查专业性、技术性强,行政机关在这类行为中更具有发言权,也更容易出现裁量权的滥用。“除非我们对行政机关的行为制定严格和苛刻的要求,否则专业性——现代政府的优势将成为这样一头猛兽,即使是规则也无以限制其裁量权。”①342 U.S.p.882(1951).如何对行政调查这类行为进行监督,单纯靠行政过程中行政机关的自我约束,作用有限,相对人的合法权益得不到充分有效的救济。从分权理论看,行政权需要司法权的制约,唯有行政过程外的司法监督,才能有效保障相对人的权益。但实践中,司法权是否可以介入这类专业性很强的行政行为,介入的时机与条件是什么,还需要细致考察和论证。除了专业性强,行政调查还有一个显著特点即具有复杂性,其并不是一个行为,而是诸多行政行为的拼接,挟裹着多类行政手段,比如检查、勘察、鉴定等等,每种手段的法律效果不同,有的具有裁决最终性直接影响相对人权利,有的属于过程行为,不影响后续的救济,因此对行政调查的可诉性研究必须结合具体的调查事项和调查手段,研究方向会不自觉地走向部门法领域。

本文选择火灾事故调查作为切入点,一是因为该行为具有行政调查的典型特点,技术性、专业性强,调查手段复杂。火灾事故调查是公安消防机构通过询问当事人、勘验火灾现场、物证鉴定等方法,认定火灾原因、核定火灾损失,对火灾事实依法进行处理的过程。我国火灾事故调查可分为火灾原因认定和火灾损失核定两部分内容。①《火灾事故调查规定》第3条:“火灾事故调查的任务是调查火灾原因,统计火灾损失,依法对火灾事故作出处理,总结火灾教训。”作为火场扑灭后公安消防机构的必要职责,火灾事故调查是一项专业性、技术性很强的行政活动。二是源于实践中,该类行政调查行为引发的争议迫切需要理论回应。火灾是最常威胁公众安全和社会发展的一种灾害。仅2014年全国共发生火灾39.5万起,死亡1817人,受伤1493人,直接财产损失43.9亿元。②http://news.xinhuanet.com/legal/2015-02/13/c_1114368320.htm,浏览时间2015年12月24日16:30。火灾事故调查是火灾发生后的必经环节,由于火灾事故调查中对证据的采集和认定,或成为行政处罚的依据,或转化为后期民事案件、刑事案件的证据,直接影响当事人的权利义务。因此,近年来,出现不少因火灾事故调查引起的行政纠纷。对火灾调查是否属于行政诉讼受案范围一直存在争议,司法实践中有的法院选择受理,有的法院不予受理,各地做法差异大,没有统一的认识。三是由于该领域法规范较为完备,且司法实践中有一定数量的判例可以作为研究样本,有针对性地进行分析。本文所引案例来源于《中国审判案例要览(行政审判卷)》③国家法官学院、中国人民大学法学院编:《中国审判案例要览》,中国人民大学出版社、人民法院出版社2008年版。、《人民法院案例选》以及《北京市高级人民法院行政诉讼案例》④北京市高级人民法院行政审判庭编:《北京行政诉讼案例研究》(第1～3卷),中国检察出版社2003—2005年版。、北大法宝案例库、《安徽消防》、《消防安全》、《消防科学与技术》等资料。为方便引用,笔者按照引用的顺序将案例编号①案1、赵康兰等诉叙永县公安消防大队火灾原因认定和火灾事故责任认定案〔2001〕叙永行初字第5号。案2、许臣明与上海市闸北区公安消防支队火灾原因认定纠纷案〔2008〕闸行初字42号。案3、长航运公安局武汉分局水上消防支队与夏林霞等消防行政确认纠纷上诉案〔2008〕武行终字第125号。案4、刘方正不服建宁县公安消防大队消防行政确认案〔2004〕建行初字第5号。案5、五河县农业机械管。理局诉五河县公安消防大队消防管理行政确认案〔2002〕五行初字第6号。案6、刘光龙不服建宁县公安消防大队火灾直接财产损失核定案〔2004〕建行初字第10号。案7、周仕清不服南昌市西湖区公安消防大队火灾事故原因认定案。案8、无锡市绿宝石电动自行车厂不服余干县公安消防大队公安消防行政确认案〔2005〕饶中行终字第2号。案9、中国农业银行三亚分行与三亚市公安消防局火灾事故责任认定纠纷上诉案〔2003〕琼行终字第5号。案10、薛学宝不服平潭县公安消防大队火灾事故责任认定和行政处罚决定案。案11、蒋恩泉与广饶县公安消防大队消防行政赔偿上诉案〔2004〕东行终字第38号。案12、南京市给排水工程公司诉南京市鼓楼区公安消防大队消防责任行政确认案〔2004〕鼓行初字第40号、〔2004〕宁行终字第135号。案13、陈荣星诉莆田市涵江区公安消防大队不作火灾原因、事故责任认定及火灾损失核定案〔2001〕莆中行终字第51号。。虽然经筛选后作为样本分析的案例数量不多,但可喜的是,它们是行政调查进入司法审查的曙光,意味着行政调查领域司法实践已走在了立法与理论研究的前面。

二、受理与否:司法权与行政权的博弈

火灾事故调查的可诉性问题并没有明确的成文法规定,司法实践中绝大多数法院选择受理,并作出了合理的解释。与之相反的是,公安部虽然无法禁止法院受理该类案件,但其通过下发部门规章、规范性法律文件,界定火灾事故调查的法律性质,从而教化、引导公安部队执法人员和行政相对人,通过行政机关内部途径解决纠纷,限制该类行为进入司法审查。但值得注意的是,公安部门对火灾事故调查可诉性的态度经历了反复,从否定到认可再到否定,其背后凸显的是行政权与司法权的关系。

(一)法院的态度

尽管现行法律对火灾事故调查的可诉性问题没有明确规定,但法院受理这类案件不存在法律上的障碍。法官可以通过阐释现行行政诉讼法相关规定,推导出受理此类案件的结论。从国家立法层面看,行政诉讼受案范围主要由《行政诉讼法》的三个条文和三个司法解释共同界定。三个条文分别是《行政诉讼法》第2条的概括规定,第12条的列举规定以及第13条的否定排除规定。这些规定主要采纳列举方式,认定只有侵犯行政相对人人身权、财产权的具体行政行为才会受到司法审查,同时排除了抽象行政行为,勾画出了以“具体行政行为”为中心的行政诉讼受案范围。按照行政诉讼立法精神和宗旨来说只要不属于最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条第2款排除法界定的具体行政行为,都可以提起诉讼。也就是说,只要公安消防机构作出的火灾事故调查侵犯了公民的合法权益,公民就有权向人民法院提起行政诉讼。

火灾事故调查包含两大类行为,一类是对火灾原因作出认定,一类是对火灾造成的损失进行统计。实践中对这两类行为引发的争议,绝大多数法院予以受理(在笔者统计的13个判例中有11位法官选择受理案件,有2位法官驳回起诉)。法官在判决书中阐释的受理或不受理的原因对帮助我们分析火灾事故调查可诉性问题具有一定意义。

表1 火灾事故调查案件法院受理情况

从表1可知,法院对火灾事故调查是否属于行政诉讼受案范围的逻辑判断有以下三个层次:首先,考察现行成文法规范对这类行为是否有明确的禁止性规定,如果没有禁止性规定,如何解读现行法律,为案件进入行政诉讼程序找到合法依据;其次,对火灾事故调查的性质进行认定,在现有的行政行为类型中给该行为找个位置;最后,论证火灾事故调查是否会对当事人权利、义务产生实际影响。最后一个问题是核心,表格中的法院对案件受理之所以作出截然不同的选择,根源就在于他们对火灾事故调查与当事人权利义务关系的判断,只有对当事人权利和义务产生实际影响的行政行为才具有行政诉讼价值。例如案6中的福建建宁县法院认为,公安消防机构对火灾损失的核定是国家宏观统计行为,不是对财产损失的鉴定,不影响当事人的权利义务,因此不属于行政诉讼的受案范围。而案5中的安徽五河县人民法院却认为,消防机构有权对本区域发生的火灾直接财产损失进行核定,具有行政主体资格,核定行为法律并未明确排除司法审查,行为对当事人的权利义务产生了实际影响,是可诉行政行为。

(二)行政机关的态度

公安部对火灾事故调查可诉性问题作出过多份规定。以2009年公安部修订的《火灾事故调查规定》(公安部令第108号)作为界分点,之前公安部颁布的规定对火灾事故调查的可诉性一律持否定态度,之后通过自我修正的方式,废止了否定火灾调查可诉性的所有规范性文件。2009年前颁布的规范性文件主要有:(1)公通字〔1994〕7号文件《公安部关于对火灾原因鉴定或认定和火灾事故责任认定不服不属于申请复议范围的通知》规定,火灾原因鉴定或认定和火灾事故责任认定不属于申请复议的范围。当事人对火灾原因鉴定或认定和火灾事故责任认定不服的,可向当地主管公安机关或上一级公安消防监督机构申请重新鉴定或者认定,当地主管公安机关或上一级公安消防机构的重新鉴定或认定为最终鉴定或认定。(2)公安部1999年颁布的《火灾事故调查规定》①1999年3月15日发布施行的《火灾事故调查规定》(公安部令第37号)和2008年3月18日发布施行的《火灾事故调查规定修正案》(公安部令第100号)已经废止。第31条规定,火灾原因、火灾事故责任的重新认定决定为最终决定,当事人对火灾原因、火灾责任认定不服的,可以向火灾事故发生地主管公安机关或者上一级公安消防机构申请重新认定。(3)公复字〔2000〕3号《关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的批复》(以下简称公复字〔2000〕3号文)规定,火灾事故责任认定是根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系,以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论,本身不确定当事人的权利义务,不是独立的具体行政行为,不属于行政诉讼法的受案范围。(4)公复字〔2000〕9号《公安部关于对不服火灾直接财产损失核定能否提起行政复议的批复》,规定火灾直接财产损失核定是公安消防机构根据受损单位和个人上报的火灾损失情况进行的核定,本身不确定当事人的权利、义务,不是一种具体行政行为。

2009年前的公安部相关文件极力将火灾事故调查从行政诉讼受案范围中排除出去。但“事与愿违”,司法实践中大多数法官在接到该类案件时,没有受公安部相关规定的影响,直接选择受理。法官的依据是《行政诉讼法》及其相关规定,行政审判中“依据”法律、法规作出裁判,对规章只是“参照”。参照就是指法院在审理行政案件时可以参考、依据规章的有关规定,意味着赋予了法院对规章的“选择使用权”。规章以下的规范性文件既不是具体行政行为合法性审查的“依据”,也不是具体行政行为合法性审查的“参照”,因此,在法律适用中可以不用考虑。①行政审判实践中,对规章以下的规范性文件完全不加以考虑实际是行不通的,在相当长的一段时间,在国家行政管理活动中,规章以下的行政规范性文件将继续发挥重要作用。面对这一现实,法院在审查具体行政行为的合法性时,对规章以下规范性文件亦要参照或参考,只要它不与法律、法规、规章相抵触。参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第2版),北京大学出版社、高等教育出版社2005年版,第573～574页。司法实践中,法官凭借上述理由,通过在判决书说理中对法律位阶进行分析,否定了公安部相关规定的适用。公安部颁布的《火灾事故调查规定》属部门规章、公通字〔1994〕7号文、公复字〔2000〕3号、公复字〔2000〕9号文属规范性文件无权规定行政最终裁决。公安部的这些规定,超越了法定职权,根本无法束缚法院的手脚,法院在受理火灾事故调查行政案件时积极作为,于法有据,公安部的规定犹如一张空文。

或许正是意识到了上述问题,2009年公安部在修订《火灾事故调查规定》②《火灾事故调查规定》(公安部令第108号)于2009年5月1日起施行。1999年3月15日施行的《火灾事故调查规定》(公安部令第37号)废止。时删除了“火灾原因、火灾事故责任的重新认定为最终决定”的表述,规定任何一方当事人向人民法院提起诉讼,法院已经受理的,火灾事故认定复核机构不予受理;在复核审查期间,任何一方当事人就火灾向人民法院提起诉讼并经法院受理的,公安机关消防机构应当终止复核。尽管规定没有明确指出火灾事故调查可以进行司法救济,且条文中的“诉讼”用语模糊,没有指明民事诉讼还是行政诉讼,但从严令禁止,到默许存在,公安部对火灾调查可诉性的态度已发生鲜明的转变。同年,公安部又发布了《公安部废止和修改消防工作部门规章及规范性文件目录》,公通字〔1994〕7号文、公复字〔2000〕3号文以及公复字〔2000〕9号文都在废止的规范性文件目录之中。至此,从法律规范层面上看,火灾事故调查可诉性已经不存在争议,行政权似乎向司法权有所妥协。而仅3年后的2012年公安部再次对《火灾事故调查规定》①《公安部关于修改<火灾事故调查规定>的决定》(公安部令121号)于2012年11月1日起施行。公安部对《火灾事故调查规定》的部分内容进行了修改,未修改条款依旧有效,但有关条文序号作了相应调整。进行修改,将原规定中带有“诉讼”字样的条款全部删除。②新的规定删除了2009年《火灾事故调查规定》第36条第4款,即复核机构不予受理的第四种情况“任何一方当事人向人民法院提起诉讼,法院已经受理的”。第38条第2款“复核审查期间,任何一方当事人就火灾向人民法院提起诉讼并经法院受理的,公安机关消防机构应当终止复核”。尽管新规定没有明确火灾事故调查结果是行政最终裁决,但用意已昭然若揭,这种修改凸现了公安部对火灾事故调查可诉性的态度,从默许转变为限制。实质上是一种倒退,变相倒退到了1999年前的认识,企图将火灾事故调查脱离司法审查的监督,引导当事人选择行政机关内部复核的途径而非诉讼方式解决纠纷。但由于公安部相关规定法律位阶低,对法院受理该类案件不会产生实质性影响。

三、火灾事故调查的性质界定

由上述分析可知,行政机关和司法部门对火灾事故调查可诉性问题的认识存在分歧。在立法尚未对该问题作出明确回应的情况下,如何准确识别这类行为的性质,该类行为是否影响到公民的权利义务是确定火灾事故调查是否属于行政诉讼受案范围的核心。由于火灾事故调查可以细化为火灾事故原因认定和火灾损失核定两类相对独立的行为,下文将分别对这两类行为进行剖析。

(一)火灾原因认定的性质

1.火灾原因认定性质的几种学说

对火灾原因认定的性质实践中存在争议,理论界也有不同看法。有观点认为火灾原因认定行为属于技术鉴定。它是公安消防机构依照法定职责和程序,通过对火灾现场勘查取得的痕迹物证和调查访问的事实材料分析,并运用建筑学、电学、化学、光学、力学、燃烧学等专门知识,针对某一具体的火灾事故的发生、发展规律作出的结论,具有明显的专业技术性和鉴定的特征。③于治平:《对火灾原因认定结论不能提起行政诉讼》,载《消防科学与技术》2003年第10期。笔者认为,这种说法难以成立。因为火灾原因认定与技术鉴定行为有明显的区别:首先,从主体看,火灾原因认定是公安消防机构依职权作出的行为,主体是国家行政机关;而技术性鉴定的主体不特定,有时是技术部门,有时是司法部门。其次,从时间上看,技术鉴定行为往往发生在前,而火灾原因认定是在技术鉴定结果的基础上做出的,发生在后。最后二者在是否具有可替代性上也有差别。火灾原因认定不具有可替代性,实践中一旦其被法院作为证据采纳,不可能再由其他主体对同一事故进行重新认定,即对火灾事故不可能同时存在两份以上的火灾原因认定;而技术鉴定是可以同时存在多份的,不同技术鉴定机构有时会作出不同的鉴定结论。因此,火灾原因认定是公安消防机构运用勘验、鉴定等手段,遵循法定相关程序作出的一个独立的行政行为,而非技术鉴定。

还有一种观点认为,公安消防机构的火灾原因认定行为是庭审中必须审查的证据,不是具体行政行为。理由是火灾原因认定是公安消防机构依职权或移交有权机关处理火灾事故的事实依据。消防机构依法对引起火灾的当事人实施行政处罚,应依据《行政处罚法》的规定进行,如追究火灾当事人的刑事责任,应依《刑事诉讼法》的规定进行,公安消防机构的火灾原因认定,是构成刑事责任的依据。因此火灾原因认定行为作为火灾事故调查的基础环节,尚未影响当事人的权利义务。再者,火灾原因认定过程不可能允许火灾当事人以平等的身份参与到调查中来,否则将影响客观准确结论的产生。而具体行政行为因其具备影响相对人权利义务的特点,行政机关有时会邀请相对人参与到程序中来,比如行政处罚程序中听证制度的确立。①林瑞清:《试论火灾原因和事故责任认定的可诉性》,载《新时期消防工作实务全书》,中国社会科学出版社2004年版。对于该观点,笔者认为,尽管火灾原因认定书是民事、行政、刑事责任判断的依据,但是公安消防机构作出原因认定是一个动态的行政过程,是一个各种行为与程序的结合体,它包括现场勘验、询问当事人、火灾试验、检查勘验等多种活动样态,除了技术鉴定环节当事人无法介入,其他调查活动相对人都有机会参与。火灾原因认定对当事人权利义务的影响,既有直接的也有间接的。间接影响体现在,当事人可能在后续诉讼中承担一系列赔偿责任。直接影响则表现为消防机构在认定中的违法行为侵犯到相对人的隐私权、财产权等合法权益。将火灾原因认定简单视为证据的观点,只关注静态的调查结果,忽略了动态的行政过程,只见树木,不见树林。

综上所述,鉴定说和证据说对火灾原因认定性质的判断都是不正确的,不能体现出火灾原因认定的本质。

2.火灾原因认定的性质属于行政确认

火灾原因认定作为行政行为符合行政法原理对行政行为的统一认知。行政法通说认为具体行政行为指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方面行为。①通说认为,判断一种行为是否属于行政行为,主要看行为主体的性质,是否运用了公权力以及行为是否产生公法上的效果这三方面。参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版。公安部下设的消防局属于国家行政机关,具有法律授权的火灾事故调查职能。且火灾事故原因认定是作出事故责任分配、行政处罚决定的直接依据。消防机构单方面作出的认定结果间接决定了当事人权利义务的内容,因此火灾原因认定属于具体行政行为。

从搜集的案例看,多数法官认为火灾原因认定属于行政确认行为,法官给的理由是“被告作出的火灾原因认定和火灾事故责任认定虽然不直接确定相对人的权利义务,但却是决定行政相对人权利义务的先决条件,对特定的相对人的权利义务产生了实质性的影响,该认定在未依法定程序撤销前,始终有效,具有行政确认行为的性质”②参见案1判决书。。理论上对行政确认的研究滞后于司法实践,甚至对行政确认的概念,行政法学界仍有争议。③有学者认为,行政确认是行政机关对相对人的法律地位或权利义务的确定、认可、证明。参见应松年、朱维究主编:《行政法与行政诉讼法教程》,中国政法大学出版社1989年版,第185页。有学者认为,行政确认是行政机关对个人、组织的法律地位或者权利义务的确定、认可、证明。参见罗豪才主编:《行政法学》,中国政法大学出版社1989年版,第173页。有学者认为,行政确认为认定并宣告特定的法律事实或法律关系是否存在的行政措施。有学者认为,行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别,给予确定、认定、证明(或否定)并予以宣告的行政行为。参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第197页。一般将行政确认认定为“准行政行为”,即行政确认不是典型的具体行政行为,但其与具体行政行为及其类似,是行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别,给予确定、认可、证明(或者否定)并予以宣告的具体行政行为。④姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社2005年第2版,第282页。行政确认最主要的特点是不直接改变公民、法人或者其他组织的法律地位,只是通过确认、认可等方式明确相对人的权利义务,成为决定相对人权利义务的先决条件。为了更好地监督行政,为公民、法院或者其他组织提供司法救济,应当将其纳入司法审查的范围。这种观点在2000年之后逐步为司法普遍接受。对于法律责任的行政确认案件,最高人民法院行政庭在深入调研的基础上形成了倾向性的意见,认为此案件在理论上是可诉的,但是鉴于各地差别较大,各高级人民法院可以根据各自情况自行确定。此后陆续有超过半数的省区开始受理此类案件,有些地方还形成了比较成熟的经验。①王振宇:《最高法院在诉权保护方面的努力》,载《行政执法与行政审判》,中国法制出版社2009年版,第6页。2004年11月14日,最高人民法院下发了《关于规范行政案件案由的通知》,即法发〔2004〕2号。该通知规范了行政案件案由的构成,对司法实践中常见的具体行政行为的种类进行了整理。在其划分的27种具体行政行为中,行政确认行为作为第四类单列在前。由此可见,行政确认作为一种独立的行政行为已得到成文法认可。

公安消防机构通过科学的方式、合法的程序确定火灾事故发生原因、当事人的法律责任,系对法律事实和法律关系的确认。另外,消防机构根据调查结果作出具有行政效力的《火灾事故认定书》,向当事人公示其调查的结果。最后,受害人可以依据认定书的内容要求责任人赔偿民事损失,公安消防机构可以据此进行行政处罚,法院也可以据此下判决。由上述分析可知,火灾原因认定行为符合行政确认的基本特征,将火灾原因认定行为界定为行政确认是比较准确的。

(二)火灾损失核定的性质

与火灾原因认定不同,火灾损失核定的性质应当是一种宏观的国家统计行为,不具有行政行为的特质。原因在于,首先,火灾损失包括直接损失和间接损失。按照《火灾统计管理规定》,火灾直接财产损失是指被烧毁、烧损、烟熏和灭火中破拆、水渍以及因火灾引起的污染等所造成的损失。火灾间接损失是指因火灾而停工、停产、停业所造成的损失,以及现场施救、善后处理费用(包括清理火场、人身伤亡之后所指出医疗、丧葬、抚恤、补助救济、歇工工资等费用。②《火灾统计管理规定》(公通字〔1996〕82号)第8条。直接财产损失核定是依据《中华人民共和国公共安全行业标准》中火灾直接财产损失统计方法进行的。它适用于内部统计和划分火灾等级,其标准适用于各类房屋、构筑物、设备等,不适用于货币及有价证券(卡)等的火灾损失统计。公安消防机构只对火灾直接财产损失进行核定和人身伤亡后所支出的费用、善后处理费用加以统计③参见公安部公布的火灾直接财产损失申报统计表和火灾损失统计表制作样式。。由此可见,火灾直接财产损失核定与火灾实际损失核定内涵是不同的,其范围小于实际损失核定。其次,火灾损失核定是基于当事人的申报和价格鉴定机构的鉴定报告作出的,消防机构对于申报的内容没有审核的权力。《火灾事故调查规定》并没有规定什么情况下可以委托价格鉴定机构进行鉴定。那么可以理解为,在当事人双方没有争议的情况下,当事人申报的火灾损失就是消防机构《火灾损失统计表》中的内容。综上所述,公安消防机构进行的火灾损失核定工作不是针对特定当事人所作的单方行为,它的功能体现在为国家消防宏观指导、决策提供依据,以便于国家掌握火灾情况,分析火灾规律,为政府消防决策服务,因此它的性质不是具体行政行为。

四、火灾事故调查对相对人权利义务产生的影响

(一)行政诉讼成熟原则

法院在受理行政案件时需解决两个问题:第一,可否复审?第二,法院复审权的范围多大?在回答第一个问题时,必须回答受指控的行政行为是否已“成熟”到了可以复审的程度?如果不是,应当到成熟时才能求助于法院。①[美]伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第397、478页。所谓成熟即行政行为对相对人权利义务产生了实际影响,只有行政行为对相对人产生了实际不利影响并适于法院审查时法院才能受理②这正是美国判例法所确立的行政诉讼中的成熟原则。参见王名扬:《美国行政法》(下),中国法制出版社1995年版,第643页。,这就是行政诉讼中的成熟原则。该原则原理在于当事人所攻击的行政行为不能是捉摸不定的问题,法院的时间也不能消耗于抽象的、遥远的问题上,法院过早作出裁决,难免将自身卷入有关行政政策的理论争论之中。与此同时,也是为了在行政机关正式作出行政裁决之前,在原告当事人事实上感受到这种裁决的效力之前,保护行政机关的决定免受司法干扰。③姜明安主编:《外国行政法教程》,法律出版社1993年版,第301页。

美国法上的成熟性原则主要由判例确立,20世纪60年代以后,美国法院认为审查成熟的关键标准看行政行为是否对当事人造成了不利的影响,近年来成熟性标准逐渐呈放宽趋势。美国《联邦行政程序法》第704节以行政机关的最后决定作为司法审查成熟的标志。行政机关的决定不论是肯定性的决定还是否定性的决定,不论是正式程序的决定还是非正式程序的决定,只要对当事人产生不利的影响,便认为时机成熟,就可接受司法审查。④朱维究、胡卫列:《行政行为过程性论纲》,载《中国法学》1998年第4期。我国《若干解释》第1条第2款第6项的规定类似成熟原则,根据该规定对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为不属于行政诉讼的受案范围,造成“实际影响”的标准是什么,司法实践中不好把握。为方便运用,国内学者将成熟标准细化为实质标准和形式标准两类。前者指行政行为是否对相对人的权利义务造成了实际影响,包括因行政行为的实施,导致相对人权利、利益、名誉、地位受损,或义务的承担或加重等。⑤石佑启:《在我国行政诉讼中确立成熟原则的思考》,载《行政法学研究》2004年第1期。后者,要求必须等到行政行为进展到最后决定阶段才算成熟。尽管最后决定作为形式标准受到挑战,但仍不失为判断行政行为是否成熟的标准。①石佑启:《在我国行政诉讼中确立成熟原则的思考》,载《行政法学研究》2004年第1期。无论实质标准和形式标准都必须结合个案的具体情况。实质标准中对“当事人权利义务产生实际不利影响”,除了上文罗列出的实体上的权利义务以外,还应当考察一下推迟司法审查对当事人造成的影响,是否会造成实际困难,这种困难是不是直接的、即时的、通过其他程序无法弥补的。②该标准是在美国1967年艾博特药厂案中提出来的,即在一定情况下,从保护当事人权利的角度出发,判断不进行审查是否会对当事人造成困难,从而确定司法审查是否有存在的必要。因为在具体案件中一旦推迟对行政案件的司法审查,将会对当事人的权益产生实质的影响。

(二)火灾事故调查是否符合成熟原则的分析

火灾事故调查中的火灾原因认定行为具有前置性,它作为火灾事故责任认定的基础,是整个火灾事故调查活动的起点。但这并不代表它不会对公民的权利义务带来直接影响。简单地说,火灾原因认定作为后期民事侵权诉讼的证据,直接影响民事判决的结果,它的间接效果将导致一方承担民事损害赔偿责任。且这种不利的负担,通过后续程序很难纠正。有观点认为如果当事人对认定结果不服,完全可以就赔偿问题提起民事诉讼,那么这个认定书在民事诉讼中就转化为证据,原告完全可以通过提出其他相反的证据来推翻火灾原因认定书的效力,因此,无须对认定书本身提起行政诉讼。③莫于川教授主编的《案例行政法教程》中列举了这一观点并加以批判。参见莫于川主编:《案例行政法教程》,中国人民大学出版社2009年版,第369页。这一理由在实践中根本站不住脚,最高人民法院《民事诉讼证据规则》规定“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”,《刑事诉讼法》第52条也规定了行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。公安消防机构作出的对火灾发生原因的认定具有权威性,是一份重要的书证,直接影响后续民事、刑事诉讼的胜败。由于民事诉讼中施行谁主张谁举证的原则,大量证据都掌握在具有行政确认权的消防机构手中,相对人很难找到足以推翻该认定书的其他过硬证据,要履行举证责任非常困难。因此,司法实践中,一旦否定了火灾原因认定行为的可诉性,就意味着火灾原因认定的结果将作为证据进入后续案件,如该份证据对相对人不利,那么相对人将承担败诉带来的赔偿责任,且难以获得任何形式上的司法救济。可以说在事实上而不是法律上,消防机构火灾原因认定书确立了事故双方的赔偿权利义务关系。因此,笔者认为火灾原因认定行为符合行政诉讼成熟原则的实质标准。

其次,火灾原因认定也符合形式标准。按照形式标准的要求,通常行政机关在行政行为过程中的预备性的、中间性的决定,不属于最后决定。但对行政机关“最后决定”的判断,不能仅从时间维度出发。如果行政机关经历正式程序,作出一个肯定性或否定性决定,并告知行政相对人,则该决定为最后决定。①石佑启:《在我国行政诉讼中确立成熟原则的思考》,载《行政法学研究》2004年第1期。《火灾事故调查规定》规定了火灾原因认定作出的程序和方法,并规定公安消防机构在火灾原因认定作出后,必须制作《火灾原因认定书》向当事人送达,上述经历正式程序作出的决定,符合形式标准的内涵。另外,按照石佑启教授对形式标准的分析,如果行政机关在作出最后决定前作出了一个或几个独立的实体决定,则该实体决定可视为最后决定。②石佑启:《在我国行政诉讼中确立成熟原则的思考》,载《行政法学研究》2004年第1期。公安消防机构对当事人违反《消防法》的行为作出行政处罚之时,作出的火灾原因认定并告知了当事人。在这里行政处罚和火灾原因认定是两个相互独立又存在紧密联系的决定,因此,相对人对这两个行为有异议可以分别向法院提起行政诉讼。综上所述,火灾原因认定行为符合行政诉讼成熟性原则的标准,该行为将对相对人的权利、义务产生实际影响。

而火灾损失核定既然是宏观的国家统计行为,当事人因火灾损失需要进行后续民事侵权赔偿诉讼,可以委托各地价格鉴定机构对火灾损失进行全面的价格鉴定、评估,才能获得支持损害赔偿诉求的有力证据。③国家层面尚没有火灾财产损失鉴定的规定,由各省市分别规定。例如,《四川省物价局、四川省公安厅关于规范火灾直接财产损失鉴定工作的通知》规定,火灾发生后,负责调查的公安机关消防机构可以根据需要委托同级依法设立的价格鉴证机构对火灾直接财产损失进行鉴定。公安机关消防机构委托鉴定时,应当出具《火灾直接财产损失鉴定委托书》价格鉴证机构从事火灾直接财产损失鉴定业务,必须具有国务院价格主管部门颁发的《价格鉴证机构资质证》。换言之,火灾损失核定的数据不会影响当事人的权利和义务,不符合行政诉讼成熟性原则的规定,不得选择行政诉讼作为救济手段。

结论与启示

火灾事故调查作为一类典型的行政调查行为,对其可诉性的分析带给我们诸多启示。首先,对专业性、技术性较强的这类行政调查行为是否可诉,背后隐藏的是司法权与行政权的关系问题,二者的博弈随着经济、社会的发展此消彼长。从公安部门对火灾事故调查可诉性的态度及其反复变化可知,行政部门不愿将自己的专业行为纳入司法审查范围,担心司法介入过深影响到行政决策的生成,影响行政权威。但在司法权运行顺畅,实际担负起监督职能时,行政机关对司法权的介入也会保持适度默许。在没有立法规定的前提下,法院有更多的话语权。其次,行政调查行为具有复杂性,其可诉性不可一概而论,应结合行为性质特点分析其是否符合行政诉讼成熟标准。以火灾事故调查为例,又分为火灾原因可诉性和火灾损失核定可诉性两部分进行研究。火灾原因认定属于行政确认,虽然不是行政机关的最终决定,但是作为公安消防机构行政处罚,以及后续民事诉讼判决的直接依据,对当事人的合法权益将产生实质影响。因此,属于行政诉讼受案范围。而火灾损失统计同样是火灾调查的一项重要内容,但它不是针对特定当事人所作的单方行为,不具有可诉性。

本文研究了火灾事故调查的可诉性问题,即解决了一个行政诉讼门槛的问题。当火灾原因认定行为进入行政诉讼程序后,将面对司法审查的程度和标准问题,这涉及司法权与行政自由裁量权如何平衡,如何防止司法权过深地进入行政领域,代替行政权作出行政决策等,值得学界关注并继续进行深入探讨。

*作者系清华大学法学院2013级博士研究生。