农村集体产权制度改革对村民自治的价值

2016-05-30李勇华��

中州学刊 2016年5期

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摘要：村级集体财产的治理是村民自治的核心和根本，治理好坏直接决定着村民自治的成败。近30年来，村民自治制度的实施效果并不理想，原因在于其对村级集体财产的治理并不成功，根源在于农村集体产权的模糊。我国村民自治的经济基础不仅是一般意义上的集体产权，更关键的还有国家对集体产权制度的具体建构与保障。农村集体产权制度改革的意义，就是通过一系列的“确权”“分权”“赋权”“活权”，在坚持国家基本经济制度的基础上，赋予农村集体经济组织成员更多财产权利，实现产权的多层明析和法制化，建立起可落地的集体产权有效治理的制度，从根本上厘清制约村民自治施行的“国家—村民自治体”和“自治组织—村民”两大关系，从而为村民自治制度和乡村治理体系的现代化奠定切实的基础性条件。

关键词：农村集体产权制度；改革；村民自治

中图分类号：D638；D625文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）05-0006-05

近30年来，村民自治制度的实施效果并不理想，原因就在于对村级集体财产的治理并不成功，根源在于农村集体产权的模糊。村民自治的经济基础不仅是一般意义上的集体产权，更关键的还有国家对集体产权制度的具体建构与保障。农村集体产权制度改革厘清了集体产权的多层结构和群己归属，建立起了可落地的有法律保障的产权治理制度，对村民自治制度意义重大。

一、村民自治有效实现条件的观察视角

村民自治，是我国在农村实行的以村域为范围的、以全体村民为主体的、以直接民主为形式的、以集体财产和公共事务为对象的治理方式。村民自治有效实现的条件，可以从两个视角和领域进行分析。

第一，“国家—村庄”的范畴。村民自治只是国家治理体系当中的一个重要节点，因此，国家制度体系（包括治理政策体系）的宏观旨向和整体设计，直接关系到村民自治的条件是否具备以及具备的程度，进而关系到村民自治能否生存以及生存状况的优劣。徐勇指出，现代国家的建构是一个“民族—国家”和“民主—国家”的双重化建构过程，它一方面要使国家机器和行政控制覆盖全部疆域，国家能以“普遍性意识”和“公共性利益”的名义将自己的意志无限制地贯彻到所有领域；另一方面，它必须防止国家变成不受社会制约的强制和专断性力量，因此“民主—国家”建构就成为现代国家建构的一个重要方面或重要内容。①由此形成“乡政村治”的体制。“在20世纪前半个世纪，各种国家政权试图进入乡村社会的努力都失败了，村民自治则是国家政权在乡村社会重建的一种方式，通过它国家实现了对乡村社会的有效治理和整合。”②国家整合的基础是基本制度的整合，尤其是经济制度的整合。刘先江指出，农村土地制度不仅是重要的经济问题、社会问题，更是重大政治问题；土地制度决定着一个国家的阶级利益结构与政治治理格局，影响着国家的长远兴衰；我国农村的土地集体所有制是中国特色社会主义制度的巨大优势。③

第二，从村庄的视角观察。村民自治能否落地生存并发展，与村庄的内在基础和条件有着紧密的联系。“任何一项制度——不论它是如何的完美——在乡村社会的推行，都必须与乡村社会的传统资源相嫁接，才能真正地扎根于乡村社会，否则必然会阻碍乡村社会的发展。”④村民自治只是提供了抑制国家政权内卷化、保持村庄秩序的可能，真正运作有效的村民自治还必须有特定的社会基础。为此，贺雪峰提出了“村庄社会关联”的概念。⑤邓大才从村民自治的社会基础视角，对村民自治有效实现的条件进行了系统的研究，指出以产权为核心的利益相关是村民自治有效实现的经济基础，群众自愿是村民自治有效实现的主体基础，地域相近是村民自治有效实现的空间基础，文化相连是村民自治有效实现的心理基础，规模适度是村民自治有效实现的组织基础。⑥

学者们多把视角落脚在农村的产权制度，认为我国农村特有的生产资料集体所有制度是我国农村村民自治的经济基础。邓大才指出利益是自治的基础和核心，利益主要是经济利益，经济利益又直接来源于产权，而产权的核心部分是所有权，中国农村独特的产权结构——生产资料集体所有制决定了只能实施村民自治，不能采取行政制，也不能采取家长制。⑦俞可平指出，家庭承包责任制奠定了村民自治和农村社会治理的经济基础。⑧

值得指出的是，外部条件与内部条件是紧密勾连的。我国农村内在的村民自治实现的条件，也只有在国家整体经济、政治制度的构架内才能有效兑现，或者说需要国家整体性制度设计的支撑和国家法律制度的保障。从这个意义上说，国家整体性经济、政治制度的设计，特别是对作为国家经济基础和主体形态的社会主义公有制形态的任何一次设计变革，进而对我国农村集体所有制的设计变革，将对政治领域的村民自治的实施产生更为实际或现实的影响。这恰恰是目前研究的薄弱环节。

二、集体产权治理状况决定村民自治的成败

如果说农村集体产权制度是我国农村村民自治建立的经济基础，那么对村级集体产权的治理就逻辑地成为村民自治的核心和根本，集体产权治理的好坏更是直接决定村民自治的成败。

第一，村民自治的核心和根本问题是对村级集体产权的治理。广泛地说，农村集体产权制度并不是自治的唯一基础。土地私有制度下也会产生自治，当然它不是围绕共有财产的自治，而是围绕着生产、生活需求的一定程度的提供公共服务上的自治，如日本和我国台湾地区，这是“浅度自治”的类型。中国历史上的“乡绅自治”是基于大部分土地私有、部分土地共有的“中度自治”类型。农村集体产权只是我国村民自治这种“深度自治”类型的经济基础。⑨这种“深度自治”深就深在不仅有对村庄公共事务的治理，还有对村级集体财产的管理。其中，对村级集体财产的治理是核心和根本，对公共事务的治理是对集体财产治理的自然延伸。

第二，村民自治制度对村级集体产权的治理并不成功。⑩村民自治实行之时，它的治理客体即农村的集体产权制度已经发生了重要变更。我国的村民自治制度是建立在这种变更了的集体产权制度之上的，这就是在坚持土地集体所有的基础上实行了农户的家庭经营，也即土地集体所有权与农户承包经营权的两相分离。也就是说，我国的农村产权制度自党的十一届三中全会后具有极大的特殊性。一方面所有权是公有的，土地等生产资料最终归村集体所有，一方面土地等的承包经营权归属农户；既有“公”和“合”的一面，也有“私”和“分”的一面。事实证明，村民自治制度建立以来，其对农村集体产权的治理并不成功，侵害集体和农民财产权益的事件（特别是在征地拆迁、土地流转过程中）时有发生，以至于实践中村集体和村民的法定利益不时化为乌有。“乌坎事件等一系列乡村治理事件的主要原因是治理主体失效，乡村治理主体失效的根源在于农村产权主体权利结构不当或失效。”B11由于侵害集体和农民财产权益的事件频发，村民对村民自治制度保障其利益的能力失去了信心，自然就对村民自治制度失去了信心；在这些频发的侵害事件中，村干部往往被迫站在政府一边，村委会主任或村支书屡屡背着农民卖地，村民对村集体组织丧失信任，由此自然就对村民自治制度严重质疑。B12

第三，农村集体产权治理失败的根源在于农村生产资料所有制结构不清晰。农村生产资料集体所有制长期处于混沌、虚置和主体模糊状况，集体产权界分不清晰、归属不明确，名义上是“集体所有”，实际上往往沦为“国家所有”，甚至是“村干部所有”。B13集体经济组织权益得不到保障，集体经济组织中成员的利益更得不到保障。村级经济组织面对强大的“行政权”B14守不住“集体的财产”；尤其是作为集体经济组织的成员感受不到、也就维护不了“财产共有人”的权利与利益，他们作为集体财产“共有人”的财产权利缺乏明晰的界分和明确的归属，而为强势的“村庄精英”B15所垄断和包办。

三、明晰的集体产权制度是实现村民自治的基础条件

构建结构合理、归属明晰的农村集体产权制度，对村民自治的成功运转具有基础性和决定性意义，这种构建需要国家层面的顶层设计。我国村民自治的经济基础不仅是农村集体产权，更关键的还有国家对集体产权制度的具体构建与保障。集体产权制度是村民自治得以形成的总体物资基础，对集体产权制度的合理构建与保障是村民自治得以落地、运行的不可或缺的基础保证。因而，对村民自治的经济基础进行研究，不仅要研究“农村集体产权”的宏观层面，而且要下沉到产权具体结构的微观层面；村民自治的基础条件不仅要注意其“利益相关”的一面，也要注重其“利益相分”的一面。“完整的个人产权，尤其是农村土地产权，是村民自治的核心动力与前提条件。”B16“村民自治的‘核心动力或经济动因，是广大农民出于保护其个人产权，包括土地个人使用权及其他生产资料私人所有权。”B17

农村集体产权制度改革，就是要在国家基本经济制度下，构建既要坚持农村集体所有制不动摇，又要赋予农民集体经济组织成员财产权利的农村产权制度。改革对村民自治的影响，不仅表现在外来资本进入、劳动力流动对村庄治理的影响上B18，更是表现在实现产权的明析化（包括多层的产权界分、明析的产权归属和利益边界）、确立集体所有制下的农民个人产权及其利益保障的法制化，从而为乡村治理体系的现代化、为村民自治真正落地奠定更现实而深入的基础，创设更切实的条件。

第一步，“确权”。这是基础性工作，即实现集体组织内部的“两权分离”。一方面，要法定集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》明确指出，以土地集体所有为基础的农村集体所有制，是社会主义公有制的重要形式，是实现农民共同富裕的制度保障；在土地集体所有基础上建立的农村集体经济组织制度，与村民自治组织制度相交织，构成了我国农村治理的基本框架；因此，要坚守土地公有性质不改变，防止犯颠覆性错误。B19这体现了党和政府在国家整体产权制度构建中对生产资料公有制作为我国不可移易的经济基础的坚强意志和使命担当。由于土地制度决定着一个国家的阶级利益结构与政治治理格局，因此“对农村土地问题的分析应该也必须‘讲政治”，“应当化解其风险，完善其制度，从而为中国的政治稳定与政治发展提供坚实的制度基础”。B20另一方面，要法定农户承包权和农户集体资产股份权。承包权就是依法公正地将集体土地的承包经营权（用益物权）落实到本集体组织的每个农户，要求权属明确、四至清楚；股份权就是对集体经营性资产折股量化并确权到本集体经济组织成员。《深化农村改革综合性实施方案》指出，建立健全符合社会主义市场经济体制要求和社会主义初级阶段实际的农村集体产权制度，必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点，探索社会主义市场经济条件下农村集体所有制经济的有效组织形式和经营方式，确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员。B21这表明，为与社会主义市场经济体制要求和社会主义初级阶段实际相衔接，党和政府在不改变农村集体所有制的前提下，要通过进一步明晰农村集体产权结构及其归属，尽可能多地赋予农民作为集体经济组织成员的财产权利。第二步，“赋权”。在“确权”基础上，才能赋予农民占有权、使用权、收益权、处置权。特别是放活土地经营权，允许承包农户将土地经营权依法自愿有偿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营，从而在落实集体所有权、稳定农户承包权的基础上，放活土地经营权，从“两权分离”进一步走向“三权分置”。所谓一定程度的“处置权”，就是农民对承包经营权的流转、抵押、担保以取得经济收益的权能，对宅基地的抵押、担保、转让以取得经济收益的权利。第三步，“活权”。要为农民建立使用权、收益权公平交易的公共平台（交易市场），让这些资源和权利能按照市场的配置真正流动起来，让农民在这些资源和权利的流动中得到切切实实的利益。

通过了一系列的“确权”“分权”“赋权”“活权”，就形成了集体所有权明晰、产权界分到人、利益边界清晰、权益责任明确的农村集体产权制度。B22诺思指出：“产权本质上是一种排他性权利。”B23它是指由社会规定的一组权利，这些权利的所有者能够在法律的保护下，支配、使用其财产，并获得相应的收益，免遭他人干涉侵犯，从而使财产所有者有动力去运用这些财产从事经济活动，增进自己的福利。可见，农村产权制度改革的一个重要价值就是通过“确权”，划定权利边界，也即划定利益边界，从本源上斩断侵害农民财产的攫利之手，夯实农民权利和利益保障的基石。在法定的产权明析和边界明晰的基础上，广大农民才有可能在涉及产权交易的场域中，明确自己的利益权利和利益量，抵制外力对自己利益权利的侵害，捍卫自己的法定财产权益，从而确保村民自治制度对农村产权的有效治理。或者更准确地说，农村产权制度改革实现了对农村产权的有效治理，为村民自治制度奠定了更为深层的经济基础。科斯认为，只要产权明确界定并受到法律的保护，那么交易的任何一方拥有产权都能带来同样的资源最优配置的结果，这可通过双方之间的谈判自然实现。B24

归纳起来说，这种基础性条件及其意义具体表现在：一是集体的产权利益得以明晰化，从而大幅度减少外界对农民集体财产的侵食，农村经济集体所有制可以得到更好的保障，也为维护和发展集体经济组织和集体性权益指明了行动方向。二是集体成员的产权利益从“混沌”走向“具象”，不但明确了村集体与成员之间的权益界分，而且明确了每个成员之间的产权界分，从而把村集体与村民、村民与村民的利益矛盾与纷争压减到最低程度，为集体经济成员维护、发展个人性权益指明了行为方向。三是在全面依法治国的背景下，村集体和村民对自身产权利益的声索、保护和申诉有了坚强的国家法律依凭、法律支撑和法律救济保障。四是在上述基础上，以土地“两权”分离为前提的家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制更加合理化、明晰化，农村原有的集体财产开始有序流动起来，更加适应市场经济的发展要求。五是村民自治的核心问题——集体产权的治理得以清晰化、规范化、法制化、简约化，村民自治的难题开始得到破解。

四、农村集体产权制度改革厘清了决定村民自治命运的两大关系

农村集体产权制度改革能为村民自治、进而为乡村治理现代化提供更为切实而深入的基础性条件，还由于它能从根本上厘清制约村民自治有效运行的两大关系：“国家—村民自治”关系和“自治组织—村民”关系。

村民自治制度推行近30年来，学界一直诟病其“行政化”特征和“垄断化”倾向。所谓“行政化”特征，实质上就是基层政府的“行政权”不断向村民自治延伸，侵食村民的“自治权”，导致村级组织的“衙门化”。徐勇指出：“据笔者20世纪90年代末在河南一个村的调查，村委会要完成的‘上级任务多达100多项，可谓不堪重负。”B25全国65%以上的村委会表象自治化、实质行政化，村委会只是乡镇政府的下属机构，难以发挥自治功能。B26村委会“成为名义上的自治，实际上的‘准政府组织”B27。“行政化”违背了村民自治的性质和初衷，扭曲了村集体组织与基层政权的法定关系。所谓“垄断化”倾向，就是村干部对村庄事务决策权的包办，尤其是对涉及村民公共利益重大问题（如土地征收款的使用、其他集体资产的处置等）决策权的垄断，事实上把作为村民自治主体的村民置于“边缘”的地位。“垄断化”也同样扭曲了村民自治的性质和主体定位，背离了村民自治制度的核心价值追求。

“行政化”“垄断化”是导致村庄集体财产和村民个人财产遭受侵害、进而损害村民自治制度健康运行的重要原因。因为“行政化”，村级组织就守不住集体的资产；因为“垄断化”，村民就守不住自己的财产。而之所以“行政化”和“垄断化”，是由于村级集体产权的界分不清晰，归属不明确，“将不知兵、兵不知将”，村民不知道集体财产中哪些是属于自己的权益，不知道该去保卫哪些属于自己的权利，只能交由村干部来“保护”并决定自己的命运。村集体和农民的利益就在这种“不明不白”中大量流失了。

农村集体产权制度改革从根本上厘清了“国家—村民自治体”和“自治组织—村民”的双重关系。农村集体产权明晰并得到国家法律保护，也就厘清了“国家—村民自治体”在村庄财产上的权界，村集体组织就明确了村集体利益之所在，就有了保卫村庄集体利益的“达摩克利斯之剑”（法律依凭），就有可能摆脱听命于政府而侵害村庄利益的“行政化”陷阱，达到重构乡村“指导—协助”的平等协作伙伴关系的目标。同样，农村集体产权明晰并得到国家法律保护，也就厘清了“村集体—村民”在村庄财产上的各自权界，村民就明确了自身对村级集体财产所拥有的权益之所在，就有了捍卫自身利益的法律依凭，就具备了维护自身利益的行为能力，就可以彻底扭转少数村干部对村庄共有财产及其处置的“垄断”状况，让村民重返村庄治理、特别是集体产权治理的“主人”（主体）地位，让村干部回归公共服务的组织者与提供者的角色，构建“自治组织—村民”之间信任、忠诚、共赢的“委托—代理”关系。

注释

①徐勇：《现代国家建构中的非均衡性和自主性分析》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2003年第5期。

②④吴理财：《村民自治与国家政权建设》，《学习与探索》2002年第1期。

③刘先江：《农村土地经营权流转的政治学分析》，《政治学研究》2014年第4期。

⑤贺雪峰：《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社，2003年，第26页。

⑥邓大才：《村民自治有效实现的条件研究——从村民自治的社会基础视角来考察》，《政治学研究》2014年第6期。

⑦⑨邓大才：《利益相关：村民自治有效实现形式的产权基础》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2014年第4期。

⑧俞可平：《试论农村民主治理的经济基础》，《中共天津市委党校学报》1999年第3期。

⑩B12张千帆：《农村土地集体所有的困惑与消解》，《法学研究》2012年第4期。

B11黄韬，王双喜：《产权视角下乡村治理主体有效性的困境和出路》，《马克思主义与现实》2013年第2期。

B13俞树毅：《论集体土地所有权的缺陷及其完善措施》，《甘肃政法学院学报》2002年第6期。

B14潘嘉玮：《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社，2004年，第87—88页。